太湖流域洪水風險管理實踐與思考

葉建春，章杭惠

(水利部太湖流域管理局，上海 200434)

太湖流域在我國國民經(jīng)濟發(fā)展格局中占有舉足輕重的地位。流域面積雖僅占全國總面積的0.4%，但2013年流域人口、GDP分別達到5971萬人和57957億元，分別占全國的4.4%和10.2%，人均GDP接近10萬元，是全國人均 GDP的2.3倍［1］。自20世紀90年代起，太湖流域經(jīng)歷了空前迅猛的城鎮(zhèn)化歷程，當前流域人口城鎮(zhèn)化率已接近80%，是全國城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一。太湖流域人口密集、財富集中，但因降雨豐沛、地勢低平、潮汐頂托等，流域洪澇災害頻繁，水安全不僅關系著流域內(nèi)人民生命財產(chǎn)安全，也關系著國家安全。然而，受人類活動與氣候變化影響，防洪、水資源、水環(huán)境等問題交織在一起，矛盾日益突出，水安全風險加大。因此，研究太湖流域的洪水風險管理，對保障流域經(jīng)濟社會的持續(xù)、快速、平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

1 太湖流域水災特征及變化

太湖流域北抵長江，東臨東海，南濱錢塘江，西以天目山、茅山為界，面積為 36895 km2，是我國著名的平原河網(wǎng)區(qū)。太湖流域地形似一碟形洼地，周邊高、中間低，平原低洼地區(qū)地面通常低于汛期河湖水位，遭遇強降雨時，上游洪水和本地澇水匯集于低洼地區(qū)，易發(fā)生洪澇災害。流域內(nèi)河網(wǎng)密集、湖泊眾多，水面比降平緩，受下游江海潮位頂托，易泄水不暢，河湖水位往往居高不下。由于特殊的氣候及地形地貌特征，流域內(nèi)呈現(xiàn)出水災頻繁、平原河網(wǎng)地區(qū)洪澇難分、洪災損失巨大、城市內(nèi)澇嚴重等特點。隨著流域城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地利用方式的改變，同樣的降雨會在平原河網(wǎng)區(qū)產(chǎn)生更大更快的洪澇;同樣的洪澇，會造成更大的損失和更強烈的社會反響。

1．1 特殊的自然條件致使水災頻繁

太湖流域上游湖西和浙西區(qū)水系，源于山區(qū)，支流大多呈樹枝狀排列，匯合并匯集區(qū)間徑流后注入太湖;其水系特點為源短、流急、落差大、降雨匯流快，易出現(xiàn)山洪暴發(fā)。下游平原河網(wǎng)地區(qū)是扇形分散排水系統(tǒng)，特點是河流縱橫交錯，與湖東湖群相連，水面平緩，入江河口受潮汐頂托，遇上游區(qū)強降雨時，大量山洪直泄太湖，太湖水位上漲迅速。中下游地區(qū)地勢低洼、平坦，且洪水外排受沿江沿海高潮位頂托，太湖水位下降平均速率約為漲水平均速率的0.6倍，造成高水位持續(xù)時間長［2］。如1999年洪水，單日入湖流量最高達 3098 m3/s，而出湖流量僅702 m3/s，太湖水位最大日漲幅 0.21 m［3］。平原河網(wǎng)水位日漲幅約為日降雨量的7倍，1999年最大日漲幅常州市為1.09 m、湖州市為0.74 m、嘉興市為0.59 m、無錫市為0.64 m、青浦區(qū)為0.49 m、蘇州市為0.26 m［2］。在全球氣候變化的大趨勢下，海平面正在逐漸抬升，暴雨、洪水、大潮和臺風“四碰頭”的可能性增大，洪水風險存在多變性，如2013年強臺風“菲特”影響期間，沿江沿海地區(qū)就出現(xiàn)了風、暴、洪、潮“四碰頭”的不利組合。

1．2 平原河網(wǎng)地區(qū)洪澇難分增加了防御難度

流域上游地區(qū)山洪、澇水及湖區(qū)降水經(jīng)太湖調(diào)蓄后，通過太湖骨干排水河道向下游泄洪，形成太湖洪水。平原河網(wǎng)地區(qū)每遇大范圍持久降雨或局部大暴雨時，難以嚴格區(qū)分洪災和澇災。洪水期間，上游洪水和本地澇水在平原河道共同宣泄，致使河道水位迅速抬高，外河洪水位升高直接威脅平原圩區(qū)堤防安全，洪澇內(nèi)外夾擊易“因洪致澇”發(fā)生破圩。另一方面，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴大，其中蘇州、無錫、常州、嘉興和湖州5大城市總排澇動力超過1200 m3/s，全流域廣大圩區(qū)排澇模數(shù)約1.1 m3/(s·km2)。地區(qū)防洪工程建設在提高城市和廣大低洼地區(qū)防洪除澇能力的同時，也切斷了與湖蕩通聯(lián)的河道，減小了流域中固有的雨洪蓄滯空間，加大了流域骨干河道、圩外河道的防洪壓力，其中較為突出的是太浦河、望虞河、江南運河及黃浦江上游。1999年洪水表明，由于太浦河南岸部分支流口門沒有實施控制，受下游地區(qū)澇水搶道的影響，其排泄太湖洪水的能力受到明顯制約。

1．3 經(jīng)濟社會高速發(fā)展使洪災損失呈增加趨勢

長江三角洲地區(qū)是我國綜合實力最強的區(qū)域，作為長三角經(jīng)濟的核心區(qū)域與發(fā)展“引擎”，太湖流域經(jīng)濟社會發(fā)展對長三角乃至中國經(jīng)濟的騰飛有著舉足輕重的作用，城市、人口、財富高度集中的太湖流域一旦發(fā)生洪澇災害，損失相當巨大。目前，流域現(xiàn)狀防洪能力尚未達到全面防御50年一遇洪水的標準，而歷史最大洪水(1999年洪水)超過200年一遇，流域總體防洪減災能力滯后于流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。1949年新中國成立以來，太湖流域共發(fā)生了1954年、1991年、1999年等3次流域性大洪水，當年直接經(jīng)濟損失分別為10億元、113.9億元和141.25億元。1949—2013年期間，影響太湖流域的臺風達239個，平均每年約三四個。2000年以來，太湖流域先后遭受了“麥莎”、“韋帕”、“羅莎”、“海鷗”、“莫拉克”、“?？焙汀胺铺亍钡榷鄠€臺風襲擊，造成了重大經(jīng)濟損失。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年“菲特”臺風暴雨造成浙江、福建、上海、江蘇、安徽等省市直接經(jīng)濟損失超過300億元?？傮w來看，隨著經(jīng)濟總量增加，太湖流域洪澇災害損失也呈增加趨勢。

1．4 流域快速城鎮(zhèn)化使城市洪災特性發(fā)生新變化

近年來太湖流域城鎮(zhèn)化快速推進，城市面積不斷擴大，城鎮(zhèn)人口急劇增加，社會財富快速聚集，城市地面硬化率顯著提高。其中，建成區(qū)面積從1995年的 2206.8 km2擴張至2010年的 9476.4 km2，增長了3.3倍;人口城鎮(zhèn)化率從1990年的47.2%急劇上升到2013年的78.4%，超出全國平均水平約25個百分點。大幅增加的城鎮(zhèn)常住人口和流動人口，給城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展注入了活力的同時，也加重了城市洪澇風險，給城市防洪工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。城市洪澇災害呈現(xiàn)出一些新特點:城市暴雨突發(fā)頻發(fā)、強度驟增;城區(qū)雨洪匯流速度加快，超過城市排水能力，容易形成內(nèi)澇災害;城市空間的立體開發(fā)及對供水、供電、供氣、交通、通信等生命線系統(tǒng)的依賴性增大，基礎設施高度集中、關聯(lián)度高，增大了城市面對暴雨洪澇時的脆弱性。城市防洪排澇設施建設滯后于城市發(fā)展，城市洪澇災害損失難以降低。例如2015年6月常州市連續(xù)遭遇強降雨襲擊，江南運河常州城區(qū)段水位兩度突破1991年歷史最高水位，并超過運北片城市防洪大包圍設計高水位(200年一遇)，部分地區(qū)出現(xiàn)大面積積水淹澇，受災嚴重。城市頻繁受淹、重復受災，不僅與強降雨本身有直接關系，也與城市的快速發(fā)展密切相關。

2 太湖流域洪水風險管理內(nèi)涵與實踐

2．1 太湖流域洪水風險管理理念與內(nèi)涵

洪水管理是目前國際上普遍認同的治水思路，其核心思想是認為洪水災害不可消除，提倡人們理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強自適應能力，適度承受一定風險［4］。與傳統(tǒng)的控制洪水思路相比，洪水管理的對象不僅限于洪水本身，而且包含了相關的人類活動與整個防洪體系［5］。洪水風險管理是洪水管理的模式之一。洪水風險管理追求的是系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本特點是追求適度與有限的目標［4］。風險管理不是最大限度地滿足局部地區(qū)當前的最大需求，而是以實現(xiàn)系統(tǒng)整體長遠的最大利益作為管理的目標。

太湖流域經(jīng)濟發(fā)達、開發(fā)度高、資產(chǎn)和人口集中，但因降雨豐沛、地勢低平、潮汐頂托、水利工程體系建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需求等，決定了人類將長期與洪水共存。經(jīng)過一輪治太，太湖流域已建成了以環(huán)湖大堤、望虞河工程、太浦河工程、沿長江引排工程和杭州灣南排工程等綜合治理骨干工程為主體，與上游水庫、周邊江堤海塘和平原區(qū)各類圩閘等工程相配套的流域防洪減災工程體系，可防御1954年型50年一遇流域性洪水。然而，近年來流域水雨情發(fā)生較大變化，成災暴雨雨日由60～90 d縮短至30～40 d，降雨時空分布更為不利，如1999年洪水最大30d降雨超過200年一遇。太湖流域寸土寸金，土地資源有限，不可能通過單一的工程措施來防御流域洪水，且投入巨資建設高標準工程體系經(jīng)濟上也不可行。如果處處都想獲得高標準的保護，確保自身防洪安全，一味推行局部地區(qū)“圍起來、打出去”的模式，就可能導致洪澇風險的轉(zhuǎn)移，最終陷入“堤高水漲、水漲堤高”的困境。因此，在太湖流域必須采取有風險的管理模式，努力將洪水風險控制在可承受的限度之內(nèi)，促使人與自然間的關系向良性互動轉(zhuǎn)變。

目前流域正處在經(jīng)濟總量快速上升、產(chǎn)業(yè)結構重大調(diào)整階段，防洪、水資源和水環(huán)境等問題交織在一起，加上氣候變化因素的影響，流域洪水管理出現(xiàn)了一些新情況。比如，隨著城市面積的擴張與土地利用方式的變化，洪水風險區(qū)中人口資產(chǎn)不斷增加;居民生活水平不斷提高，流域有限的水資源水環(huán)境條件難以支撐經(jīng)濟社會快速發(fā)展;氣候變化可能引起更為嚴峻的水文情勢和更為嚴重的后果。因此，積極推進太湖流域洪水風險管理是不斷適應流域新情況、新形勢的必然選擇，其主要手段有:①提高應對洪水風險的能力;②主動規(guī)避洪水風險;③有效規(guī)范人類活動;④適度承擔洪水風險。

2．2 太湖流域洪水風險管理實踐

洪水災害是影響范圍廣、發(fā)生次數(shù)最頻繁、損失最嚴重的自然災害。2000年前，太湖流域主要通過加強推動流域、區(qū)域防洪工程建設來控制洪水、降低風險。2000年以后，太湖流域貫徹水利部治水思路，逐步從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，在提高應對洪水風險能力、主動規(guī)避洪水風險、有效規(guī)范人類活動、適度承擔洪水風險等方面進行了積極探索和實踐，并取得了一定成果。

a．推進流域水利工程建設，提高流域總體應對能力。太湖流域的水安全保障，對水利基礎設施的依賴性很大。標準適度、布局合理、維護良好且調(diào)度運用科學的水利工程體系，是實現(xiàn)人水和諧的基礎。盡管太湖流域寸土寸金，開發(fā)利用程度高，實施水利工程難度大，近年來結合流域水環(huán)境綜合治理契機，流域、區(qū)域仍在積極推進水利工程建設。目前，望亭水利樞紐更新改造工程、常熟水利樞紐更新改造工程、走馬塘拓浚延伸工程、太浦閘除險加固工程、東太湖綜合整治工程等已實施完成，其他工程正在實施或開展前期工作。太湖流域在提高防洪減災工程能力的同時，也進一步加強了洪水風險管理理論和基礎研究。水利部太湖流域管理局先后開展了太湖流域洪水資源化利用研究、太湖流域洪水風險管理情景分析研究、太湖流域圩區(qū)調(diào)度管理研究、建設項目對流域骨干工程防洪累積影響及對策研究、城鎮(zhèn)化背景下太湖流域水文規(guī)律變化研究等科研項目研究，為推進流域洪水風險管理工作提供了基礎支撐。

b．主動規(guī)避洪水風險，加強預測預報預警工作。2005—2011年，太湖流域探索開展了城市、水庫、蓄滯洪區(qū)、防洪(防潮)保護區(qū)等不同類型的洪水風險圖編制試點工作，由于平原防洪保護區(qū)河網(wǎng)密集、圩區(qū)眾多、水情復雜、洪澇難分，洪水風險圖編制難度較大。2013年起，太湖流域在總結試點經(jīng)驗的基礎上，開展整個平原河網(wǎng)地區(qū)的洪水風險圖編制工作，進一步明確了流域重點防洪保護區(qū)在不同頻率的設計降雨、歷史典型洪水條件下的洪水風險及災害損失。結合防洪減災實際工作需要，太湖流域正在開展動態(tài)洪水風險研究，以進一步提高流域?qū)崟r洪水風險的預判能力。另一方面，太湖流域水災害監(jiān)測和預警也走在全國的前列，流域內(nèi)有關省市均已建成了以水情、工情、旱情、災情信息采集系統(tǒng)為基礎，以通信系統(tǒng)為保障，以計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)為依托，以決策支持系統(tǒng)為核心的應用系統(tǒng)，包括實時水雨情監(jiān)測預警系統(tǒng)、臺風路徑實時采集發(fā)布系統(tǒng)、防汛遠程視頻會商系統(tǒng)等。已建成的流域防汛抗旱指揮系統(tǒng)在近幾年的水資源調(diào)度和防汛防臺實踐中取得了實效。

c．有效規(guī)范人類活動，加強流域規(guī)劃制定與制度建設。1998年以來，太湖流域先后組織制定了《太湖流域防洪規(guī)劃》《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》《太湖流域綜合規(guī)劃》《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》等流域性規(guī)劃，對交織在一起的流域防洪、水資源和水環(huán)境問題進行了系統(tǒng)性思考，并提出了綜合治理措施。2011年我國首部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理條例》以第604號國務院令公布，對水域保護、圩區(qū)建設、預案制定、調(diào)度管理等洪水管理工作進行了明確規(guī)定;同時，以貫徹實施條例為契機，進一步加大了對公眾防災減災知識的普及和宣傳。2012年太湖流域頒布試行的《太湖流域重要河湖管理范圍內(nèi)建設項目水利技術規(guī)定(試行)》，進一步細化明確了太湖、太浦河、望虞河、新孟河等流域重要湖泊、河道管理范圍內(nèi)建設項目建設方案盡量減小對防洪等方面影響的相關技術要求。

d．適度承擔風險，統(tǒng)籌防洪、供水和水環(huán)境安全。2009年太湖流域防汛抗旱總指揮部(以下簡稱太湖防總)正式成立，標志著太湖流域防汛抗旱工作體制建設進入新的階段。太湖防總在流域防汛抗旱工作中發(fā)揮了重要作用，尤其是加強了流域內(nèi)省市的溝通、協(xié)調(diào)和合作。2013年“菲特”臺風影響期間，浙江省湖州市克服困難調(diào)控東排洪水，減輕了上海市黃浦江上游金山、松江、青浦等地洪澇壓力。太湖流域調(diào)度方案隨流域社情、工情、水情的變化和調(diào)度經(jīng)驗的積累不斷進行修訂和完善。2000年前，流域調(diào)度主要依據(jù)《太湖流域洪水調(diào)度方案》，主要圍繞防洪安全開展，主要任務是太湖洪水安全排泄。2005年以來，隨著引江濟太的長效運行，流域水利工程調(diào)度要統(tǒng)籌流域防洪、供水安全和水環(huán)境改善。為統(tǒng)籌流域防洪與供水需求，2011年組織對《太湖流域洪水調(diào)度方案》(1999年)進行了修訂，調(diào)整了太湖防洪調(diào)度水位，形成《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》，初步實現(xiàn)了防洪與水資源統(tǒng)一調(diào)度。

3 太湖流域洪水風險管理面臨的新形勢

太湖流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速的過程帶來了繁榮，也帶來了新的困惑。加上氣候變化，水污染加劇，使得流域洪水風險加大，管理難度增大。

a．經(jīng)濟社會快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化加速對洪水風險分布有較大影響。隨著近年來流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程的迅猛推進，人類活動對水情的影響越來越劇烈，洪澇的產(chǎn)生和外排格局面臨著不斷地調(diào)整。①由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，流域下墊面，尤其是土地利用空間格局劇烈調(diào)整，建設用地大幅度增加，透水性地面大量減少，導致地表入滲減少、產(chǎn)水量增多、洪澇調(diào)蓄能力降低，同時匯流加快，洪峰流量加大，總體的洪水風險增加。②流域內(nèi)城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴大，部分以往的半高地由于地面沉降等原因喪失了地勢優(yōu)勢，也需要建圩保護。城市包圍工程和圩區(qū)建設在提高城市中心區(qū)和廣大低洼地區(qū)的防洪除澇標準的同時，也切斷了與湖蕩通聯(lián)的河道，削弱了雨洪蓄滯功能，保護區(qū)內(nèi)外的洪水風險需重新調(diào)整。③太湖流域各大城市多分布于江南運河沿線，江南運河是沿線城市的主要行洪排澇通道。隨著沿線城市迅猛發(fā)展，中心城區(qū)不斷擴大，排澇動力不斷增強。據(jù)初步統(tǒng)計，目前江南運河沿線已建和在建的泵站總排澇動力已超過1500 m3/s。運河沿線城市強排入河的澇水，對沿河其他地區(qū)來說就是河道來的洪水，也就是說重點圩區(qū)的洪水風險有可能向其他域區(qū)轉(zhuǎn)移?？傊?，流域經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程的加快對洪水風險分布有較大影響，有可能增加總體的洪水風險或者調(diào)整重點保護區(qū)內(nèi)外的洪水風險，甚至可能導致洪水風險的轉(zhuǎn)移。

b．氣候變化進一步增加了洪水風險管理的不確定性。已有研究表明，全球變暖將導致極端降水事件頻繁發(fā)生，并且降水時空變異性增大，從而增加洪水災害的發(fā)生概率［6-7］。根據(jù)《2014年中國海平面公報》［8］，我國沿海海平面變化總體呈波動上升趨勢。2014年，我國沿海海平面較常年高111 mm，較2013年高16 mm，為1980年以來第二高位。1980—2014年，我國沿海海平面上升速率為3.0 mm/a，與政府間氣候變化專門委員會(IPCC)公布的不同時段全球海平面上升速率相比，我國沿海海平面上升速率高于全球平均水平［7］。太湖流域洪災的另一個主要因素是排水不暢，東、北、南3個方向的河道都屬于感潮河段，排水受到海潮及其沿長江上溯的影響?？傮w來說，海平面上升，使得流域周邊口門低潮位抬高，沿江、沿海(杭州灣)河道各口門趁低潮位時搶排能力降低，洪水風險不確定性增加。

c．流域水質(zhì)型缺水進一步加大了洪水風險管理難度。太湖流域城市、人口、財富高度集中，且流域外來人口持續(xù)增加，經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定增長的勢頭，要求流域水利提供更堅實的基礎支撐和強有力的保障作用。然而，太湖流域本地水資源量不足，供需矛盾較大，加上水污染嚴重，水質(zhì)型缺水問題十分突出，使得流域傳統(tǒng)的防洪問題變得更復雜。加強雨洪資源利用、實施水資源調(diào)度是解決現(xiàn)階段流域水資源短缺的主要及有效措施。流域7月上旬出梅后至8月往往有一段持續(xù)的晴熱高溫天氣，是太湖藍藻大規(guī)模爆發(fā)的易發(fā)期，若影響到太湖水源地安全，需啟動引江濟太應急調(diào)度，調(diào)引長江水入湖改善水質(zhì)，確保供水安全。而太湖流域?qū)倨皆泳W(wǎng)地區(qū)，地勢平坦，河湖大多屬淺水型，調(diào)蓄能力較小，對水位較敏感，受降雨影響，極易發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)，太湖水位因洪水出路不足，更是易漲難消。在流域雨洪資源利用中，如何有效控制防洪風險，保障流域防洪安全，也是流域洪水風險管理的難點之一。

4 太湖流域洪水風險管理思考與展望

從洪水控制到洪水管理是當今防洪理念轉(zhuǎn)變的重要標志。洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為與增強自適應能力等一系列活動的總稱［9］。太湖流域洪水風險管理并不是否認工程手段，而是更加強調(diào)工程與非工程措施的有機結合。要從以建設發(fā)揮工程體系為主的戰(zhàn)略發(fā)展到防洪工程體系的基礎上建成全面的防洪減災工作體系［10］。

a．繼續(xù)提高應對能力，加強洪水監(jiān)測、預報和公眾宣傳工作。洪水監(jiān)測、預報是合理調(diào)度水利工程、防洪搶險決策的重要基礎。鑒于太湖流域平原河網(wǎng)的復雜性，下階段，太湖流域需進一步完善水情信息采集系統(tǒng)和工程監(jiān)測信息系統(tǒng)，提高信息感知能力;加強通信傳輸網(wǎng)絡系統(tǒng)建設，加快信息傳輸速度;加強與氣象等部門協(xié)作與溝通，強化對流域暴雨、洪澇特性變化的研究，以及對中短期天氣、水雨情和臺風暴潮的預測預報，加快洪水預警預報系統(tǒng)和設施建設，進一步提高洪水預測、預警水平;進一步完善和強化相關模型系統(tǒng)功能，為流域洪水預測預報、調(diào)度管理、防汛搶險、災情評估等提供及時可靠的決策支持。此外，洪水管理的效果不僅僅取決于監(jiān)測預報的技術水平和搶險救災的經(jīng)驗，更取決于社會與公眾，尤其是政府領導者防洪減災意識的轉(zhuǎn)變和提高［11］。今后，充分利用學校、網(wǎng)絡、報紙、電視、廣播等宣傳渠道，進一步加強防洪減災方面的宣傳教育，結合歷史典型洪水，采取有計劃、有重點、有效果、有氣勢、有層次、多形式的宣傳方式［12］，向公眾普及防洪減災知識，增強公眾自我防范和自救意識。

b．主動規(guī)避洪水風險，加快太湖流域洪水風險圖推廣應用。洪水風險圖是洪水風險管理的重要基礎支撐。目前流域洪水風險圖編制工作已取得一定的成果，同時在上海市國外企業(yè)洪水保險、2010年世博會洪水風險公示、2013年“菲特”強臺風防御等工作中進行了初步應用，對有效規(guī)避洪水風險、提前部署洪水防御工作有積極作用。除用于防洪減災決策外，洪水風險圖未來還可能拓展到洪水保險、公眾防汛防臺風險教育，以及城市規(guī)劃、城市應急管理、交通管理等領域。下階段除繼續(xù)做好太湖流域洪水風險圖更新以外，將探索開展流域洪水風險管理規(guī)劃、實時洪水風險預報等工作，并進一步推廣洪水風險圖在其他領域的應用。例如洪水保險已被越來越多的國家所接受，目前在美、英、日等發(fā)達國家得到了充分重視和廣泛的實施，考慮到太湖流域?qū)l(fā)展成為世界第六大城市群的核心，將深入研究城市洪水保險措施的可行性，由國家、社會與個人來共同承擔洪水風險。此外，為規(guī)避洪水風險，建議對城市、交通等建設項目實行洪水風險評估、許可及“三同時”制度;在人口密集、避洪轉(zhuǎn)移困難的區(qū)域，建筑物可以架空底樓，讓洪水通過，重要設施安排在二樓及以上樓層;發(fā)生短歷時強降雨時，也可以利用網(wǎng)球場等低洼地區(qū)臨時調(diào)蓄洪水。

c．進一步規(guī)范人類活動，積極探索風險共擔的洪水風險管理模式。隨著流域經(jīng)濟社會發(fā)展和人口進一步集中，地域之間的防洪安全出現(xiàn)越來越多的沖突。經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)抽排洪水能力強，在汛期迅速將區(qū)內(nèi)積水外排，加大了鄰近地區(qū)或者流域整體的防洪壓力。如何解決洪水風險的轉(zhuǎn)移與重新分布，日本強調(diào)“確保流域蓄滯水功能”，即防洪除澇工程興建的目的與調(diào)度的準則，不再是將洪水盡快通過河道排向下游，而是盡可能將洪峰流量控制在各河段行洪能力之內(nèi)。美國的許多州也制定了相應的法律，規(guī)定任何河道工程與洪泛區(qū)開發(fā)項目，不得導致河道洪水位抬高超過0. 3048 m(1英尺)，有的州甚至規(guī)定不能引起河道洪水位的抬高。從我國國情出發(fā)，確保安全與“零風險”模式均不可取，據(jù)此程曉陶［13］提出“風險分擔、利益共享”的運作模式，即使再重要的地區(qū)也不能無償獲得確保安全的權利，而應該以“提供補償資金”的方式來履行分擔風險的義務，形成一個公平的社會。人口財富集中、洪澇矛盾突出、城市內(nèi)澇嚴重是流域洪水管理的實際情況，從流域面上來說，通過水利工程及調(diào)度，使區(qū)域外排的洪水控制在外河河段的行洪能力之內(nèi)，對于超出部分形成的泛濫積水，必須采取相應的自我消化風險的措施，比如增加區(qū)域內(nèi)部調(diào)蓄、調(diào)整工程運行管理方式等。對于城市內(nèi)澇嚴重問題，下階段需大力推進海綿城市建設，積極推行城市低影響開發(fā)，將防、排、滲、蓄、滯、處理等措施有機結合，減輕城市防洪排澇的壓力，有效減少城市水災發(fā)生頻率和損失。

d．適度承擔風險，強化流域洪水資源化中的洪水風險控制。太湖流域本地水資源十分緊缺，人均、畝均本地水資源占有量僅為全國平均的1/5和1/2，人多水少是流域人水關系的基本特征［14］。水資源開發(fā)利用率超過80%，為國際公認合理限度(40%)的2倍。近年來流域總用水量在350億m3左右，超出本地水資源量的1倍左右，用水不足主要依靠從長江直接取水、引長江水和上下游重復利用來彌補。隨著對洪水利害兩重性認識的不斷深入，“洪水資源化”概念已逐步成為一些學者和水管理者的共識，也逐步體現(xiàn)在太湖流域?qū)嶋H的治水思路中。如2011年批復實施的《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》，切實體現(xiàn)了流域洪水資源化的思想，即結合流域、區(qū)域用水需求，提高前汛期太湖防洪控制水位，在適度承擔防洪風險的前提下，科學調(diào)控洪水，最大限度地挖掘洪水資源的利用潛力，提高流域供水保障水平。此外，太湖流域河湖屬淺水型，水位變幅不大，調(diào)蓄能力小，遇降雨極易發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)，而太湖洪水出路不足、水位易漲難消，加上流域中長期水文氣象預測預報準確性不高，給流域引江濟太水資源調(diào)度和太湖雨洪資源利用中的防洪風險控制帶來較大困難。特別是太湖藍藻大多在盛夏、汛期暴發(fā)，太湖水位往往超過引水控制水位，在此情況下供水安全與防洪安全矛盾突出;而汛末雨洪資源利用往往又面臨臺風威脅，下一階段將在總結經(jīng)驗的基礎上繼續(xù)加強流域雨洪資源利用的實踐，開展洪水資源化過程中的風險防范對策研究。

5 結語

洪水災害是太湖流域發(fā)生次數(shù)最頻繁、損失最嚴重的自然災害，經(jīng)過多年的洪水管理實踐，更多的人逐步認識到洪水的利、害兩重性，洪水是災害也是資源。從流域?qū)嶋H出發(fā)，根治洪水是不切實際的，也沒有必要，因此應選擇“有風險的洪水管理”模式 。該洪水治理模式更加強調(diào)合理規(guī)劃、建設、運用和管理好防洪工程體系，主動、科學地規(guī)避洪水風險，即采取風險分擔或風險補償?shù)姆绞?，將其控制在可承受的限度之?nèi)，促使人與自然的關系向良性互動轉(zhuǎn)變。當然，流域洪水風險管理也并非一蹴而就的，其體制與運作機制的建立是一個長期的過程，需要各級政府的重視，也需要公眾更多的參與，在實踐中不斷完善。

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［2］徐乾清．中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告集:第3卷［M］．北京:中國水利水電出版社，2002:185-186．

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［8］中國海洋局．2014年中國海平面公報［EB/OL］．(2015-03-03)．http://www．soa．gov．cn/zwgk/hygb/zghpmgb/2014nzghpmgb/201503/t20150318_36409．html．

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