淺談改革背景下水電工程農村移民安置

郭磊磊，俞曉松

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

淺談改革背景下水電工程農村移民安置

郭磊磊，俞曉松

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

隨著我國戶籍制度的改革及農村土地確權工作的廣泛試點和推進，水電工程移民安置思路發(fā)生了根本性的轉變，從制度源頭上為移民安置提供了新的可能。在梳理水電工程農村移民安置相關概念的基礎上，依托戶籍制度改革及農村土地確權背景，討論并提出水電工程農村移民安置的新思路，為今后水電工程移民安置工作提供參考。

水電工程；農村移民安置；戶籍制度改革；土地確權

0 引 言

根據DL/T 5378—2007《水電工程農村移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》，農村移民安置人口指因水電工程建設征地需恢復生產或生活條件的農村人口，分為生產安置人口和搬遷安置人口。移民人口按戶口性質分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口。隨著我國戶籍制度的改革及農村土地確權工作的廣泛試點和推進，為水電工程移民安置打開了新的思路，從制度源頭上為移民安置提供了新的可能。本文在梳理水電工程農村移民安置相關概念的基礎上，依托戶籍制度改革及農村土地確權背景，討論并提出了水電工程移民安置的新思路，為今后水電工程移民安置工作提供參考。

1 水電工程農村移民安置過程中戶口問題

1.1 移民易迷信農業(yè)戶口

實物指標調查過程中，移民會從各種渠道搜尋移民政策或規(guī)定，在未準確理解相關政策情況下容易對農業(yè)人口和非農業(yè)人口性質混淆，認為農業(yè)人口會得到較大利益和更多補償。戶口證明、遷入證明等材料的嚴肅性無法保障，居民戶口簿甚至會被偽造，導致封庫令執(zhí)行難度增加。部分農村集體經濟組織為獲取更多的生產安置人口指標，偽造農村經濟年報和農業(yè)年報。

1.2 移民安置規(guī)劃方案到戶難度大

搬遷安置人口與生產安置人口是獨立的，但在具體的移民個體上又是有聯(lián)系的，即可能是搬遷安置人口，也可能是生產安置人口，或者同時具備兩種身份[1]。移民安置規(guī)劃設計中，往往面臨搬遷安置人口與生產安置人口交織的情況。在生產安置人口沒有分解到戶的情況下，生產安置方案主要是針對一個理論任務編制的。對于同時出現(xiàn)淹地不淹房和淹房不淹地這一特殊情形的村民小組，可能會造成移民規(guī)模增加。因此，移民安置規(guī)劃設計時，規(guī)劃方案難以到戶，實際切合度和科學性難以保證。

1.3 生產安置方案實施難度大

為落實生產安置方案，完成生產安置任務，農村移民安置實施過程中，地方政府需組織移民安置實施機構將生產安置人口分解到戶。生產安置人口分解到戶過程復雜，且各地分解方法不統(tǒng)一。

生產安置人口為缺失生產資料的人口。實際上，大部分農戶只是部分生產資料被影響，全部缺失(淹地又淹房)的只有極少數。對此，有的地方以戶為單位，按淹沒影響耕園地絕對數量從大到小順序，將全戶人口納入生產安置人口，直到滿足或符合生產安置人口計算值。有的地方以移民戶為單位，將其淹沒的生產資料數量除以該集體經濟組織的人均擁有量計算單戶生產安置人口數量，這樣每個受淹沒影響的家庭都可能獲得生產安置人口指標。這是兩種較為普遍的生產安置人口分解方法，前者沒有考慮所有受淹沒影響農戶的利益，后者彌補了這一不足卻增加了生產安置方案的實施難度。如果某個集體經濟組織存有多種搬遷和生產安置方式，生產安置人口分解到戶和生產安置方案實施工作難度將進一步增加。

1.4 大農業(yè)安置調劑土地難度大

目前，在建或建成的水電工程大部分農村移民安置規(guī)劃采用大農業(yè)安置。實施過程中，無論從移民角度還是從拿出自家土地調劑給移民的周邊居民角度都難以實施。按現(xiàn)行政策，土地補償費和安置補助費首先用于移民的生產安置，如有剩余則由集體經濟組織召開群眾會議決定其使用去向。面對土地補償“兩費”，大部分移民群眾強烈要求直接拿錢，這種現(xiàn)象常見于在建的水電工程中。由于水電工程多建設于高山峽谷地區(qū)，人多地少，土地調劑工作難度大。即使外遷安置，當地群眾也很難拿出自家的土地去安置移民。因接收地群眾反悔調劑土地導致移民安置方案失敗的案例多次發(fā)生。移民安置實施過程中，報告、驗收中為農業(yè)安置，而實際為兌付現(xiàn)金的“兩層皮”現(xiàn)象也多有發(fā)生。

1.5 后期扶持人口對接難度大

國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或超過原有水平。農村移民安置實施過程中，需落實后期扶持政策。目前，各地后期扶持人口認定原則多有不同，有的省份將搬遷人口認定為后期扶持對象，有的省份取生產安置人口進行認定，還有的省份取生產安置人口和搬遷安置人口并集。由于各地對生產安置和搬遷安置人口受影響程度的理解不同，導致后期扶持人口認定沒有統(tǒng)一的操作標準，移民利益無法得到統(tǒng)一保障，部分移民利益可能會受到損害。

1.6 創(chuàng)新移民安置方式實施難度大

目前，我國水電工程移民生產安置基本采用大農業(yè)安置方式。針對移民生產生活水平不降低這一底線目標，國內在創(chuàng)新移民安置方式上有較多研究和試點，卻無法廣泛推行。其他各種安置方式往往需要面對移民安置資金投入大、方案風險大、給經濟社會帶來新問題等難題[2]。而大農業(yè)安置由于沒有改變移民原有生產模式成為最穩(wěn)妥的選擇，這是基于之前的制度和國情下最為保守的做法。

2 改革背景

2.1 戶籍制度改革

新中國成立以來，我國戶籍制度分別經歷了戶口管理條例建立、“農”與“非農”二元格局確立、實施居民身份證制度及小城鎮(zhèn)戶籍逐步放開等3個歷史階段。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。伴隨著新型戶籍制度改革目標的確立，我國戶籍制度進入了新的歷史階段。

2014年7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定：要進一步調整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。

隨著戶籍制度改革進程，城鄉(xiāng)二元結構將破除，農業(yè)戶口和非農戶口將退出歷史舞臺。目前，華東地區(qū)多個省份已完成農業(yè)戶口和非農戶口向居民人口的身份轉變。

2.2 農村土地確權工作在全國廣泛展開

2013年，中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》提出：農村土地確權登記頒證工作全面開展；健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護；用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

從2009年開始，農業(yè)部組織開展農村土地確權試點工作。截至2015年2月底，全國開展土地承包經營權的縣有1 988個，占全國2 856個縣的69.61%。

3 水電工程農村移民安置思考

3.1 弱化生產安置人口概念

在戶籍制度改革的背景下，水電工程涉及的移民搬遷安置人口因不需要考慮戶口性質而不受影響。但生產安置人口是借助于農業(yè)人口這一概念計算出的理論值[3]，則需要修改其定義，或改變其計算基數為某集體經濟組織的戶籍人口或居民人口。

改變對水電工程移民安置人口的認識。在當前制度背景下，可以參考其他行業(yè)，不再區(qū)分搬遷安置人口和生產安置人口，統(tǒng)一認定為移民安置人口，或弱化生產安置人口的概念。為妥善處理擴遷人口和對接好后期扶持人口，生產安置人口的概念可予以保留。生產安置人口的概念和計算方法不改變，只是作為參考，不再用于編制生產安置方案。移民安置規(guī)劃設計時，將大幅度降低設計單位在移民安置方案的投入，有利于更好完成搬遷安置規(guī)劃設計。

3.2 農村移民安置可量化、大農業(yè)安置束縛可打破

隨著農業(yè)人口的退出，水電工程移民生產安置思路和以大農業(yè)為主的安置方式所建立的城鄉(xiāng)二元結構制度基礎有所松動。今后，移民生產安置可以圍繞經確認的土地用益物權展開[4]，有效避免以集體經濟組織為安置規(guī)劃單位和以農戶為具體實施對象之間的不平衡，并且容易量化。移民生產安置可理解為對影響涉及的用益物權的補償，這將簡化規(guī)劃設計工作，也有利于地方政府移民安置工作的實施。

此外，這種對移民生產問題的處理方式打開了移民生產安置依托大農業(yè)為主的安置思路。水電工程農村移民可不采用大農業(yè)安置，其土地等生產資料的用益物權可通過其他方式或形式得以保障，只是轉變了生產模式和收益形式(農業(yè)安置為糧食，現(xiàn)在變?yōu)樨泿?，從源頭上回避了生產安置方案只有規(guī)劃沒有落實的弊病，有效杜絕調地、發(fā)錢“兩張皮”現(xiàn)象。同時，也為養(yǎng)老保障、長期補償、長期實物補償、貨幣化安置、補償費用入股[5]等多種生產安置方式搭建了新的平臺。

4 結 語

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，國民素質和生產力水平普遍提升，水電工程建設區(qū)居民生產生活結構和收入構成發(fā)生較大變化。在戶籍制度改革創(chuàng)新、農村土地確權工作廣泛推開的時代背景下，在“互聯(lián)網+”的快速革新發(fā)展的時代窗口前，水電工程建設征地移民安置思路發(fā)生了根本性的轉變，改變行業(yè)特有的搬遷安置和生產安置并行機制，結合城鎮(zhèn)化進程，推行長期補償機制、實物貨幣化安置等創(chuàng)新移民生產安置方式[6]。在新形勢下，水電工程農村移民安置要做好搬遷安置規(guī)劃和實施，移民產權和用益物權的補償補助，妥善對接后期扶持等3項工作。

[1]朱嘉偉， 周煒. 水利水電工程移民安置人口分析計算[J]. 電網與清潔能源， 2011， 27(4)： 80-82．

[2]李慶友， 張蔚. 水利水電工程移民安置長效補償機制及實施途徑的探討[J]. 中國水能及電氣化， 2012(10)： 11-16．

[3]姚玉琴. 關于水利水電工程農村移民生產安置人口的若干問題思考[J]. 水利經濟， 2011， 29(6)： 57-59．

[4]楊瑞璟， 楊貴平. 關于水電工程征地移民頂層設計問題的思考[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(5)： 21-25．

[5]王斌， 龔和平， 張一軍. 創(chuàng)新農村移民安置方式研究[J]. 水力發(fā)電， 2008， 34(11)： 15-19．

[6]劉東， 王鄂豫， 楊榮華. 對水電工程移民長期補償機制若干問題的探討[J]. 人民長江， 2010， 41(6)： 95-99．

(責任編輯 楊 健)

Discussion on Rural Resettlement Ways of Hydropower Projects under the Background of National Reforms

GUO Leilei, YU Xiaosong

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

With the extensive pilot and advance of household registration system reform and rural land ownership determination in China, the idea of resettlement way of hydropower projects has been fundamentally changed, which provides new possibility for resettlement way from institutional source. On the basis of analyzing the problems of rural resettlement of hydropower projects, the new ideas of rural resettlement of hydropower projects are proposed from the point of household registration system reform and rural land ownership determination to provide a reference for future hydropower project resettlement．

hydropower project; rural resettlement way; reform of household registration system; land ownership determination

2015-07-14

郭磊磊(1986—)，男，江蘇泗洪人，工程師，主要從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設計、咨詢等工作．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0034-03