岐山縣小型水利工程管理體制改革實踐與思考

賈宏波

（岐山縣水利局 陜西 岐山 722400）

岐山縣是傳統(tǒng)水利大縣，全縣轄10鎮(zhèn)，144個行政村，總面積856平方公里，人口48萬，其中農(nóng)業(yè)人口38.3萬人，耕地面積59.4萬畝。縣境內(nèi)有馮家山、石頭河、寶雞峽三大灌區(qū)，近年來相繼建成各類小型水利工程2094處，建設(shè)好、管理好這些工程，使其更好發(fā)揮效益我們一直在探索實踐。尤其是2013年10月，岐山縣被水利部列入全國55個小型水利工程管理體制改革示范縣之一，作為先行先試的改革示范縣，縣委、縣政府高度重視，認(rèn)真貫徹落實中省市水利工程管理體制改革指導(dǎo)意見，以明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實工程管護(hù)責(zé)任和主體、落實工程管護(hù)經(jīng)費為目標(biāo)，積極探索管理模式，破解工程管理難題，各項改革工作均取得了明顯成效。

1 小型水利工程管理體制改革實踐和經(jīng)驗

1.1 試點先行，筑牢基層水利服務(wù)體系。

我縣在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之前有19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站，職工人數(shù)達(dá)95人，鄉(xiāng)聘人員占60%，由于受縣水利部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，導(dǎo)致管理體制不順，職責(zé)不明確，管護(hù)難到位。經(jīng)過我們與縣委、縣政府、縣編辦多次協(xié)調(diào)，將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站由縣鄉(xiāng)雙管單位改制為縣水利局垂直管理，一鎮(zhèn)一站，為水利局下屬全額事業(yè)單位，由縣編委重新核定了編制38人，全部納入縣財政預(yù)算，主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)水工程管理工作。通過改革基層水管服務(wù)體系，解決了長期以來制約基層水務(wù)站發(fā)展的“瓶頸”問題，形成了“一鎮(zhèn)一站，垂直管理；事業(yè)性質(zhì)，經(jīng)費保障；規(guī)范管理，專業(yè)服務(wù)”的基層服務(wù)體系模式，充分發(fā)揮了基層水管單位在工程建設(shè)和工程管理等工作中的職能作用。

1.2 建章立制，提升水工程管護(hù)水平。

一是制定了《岐山縣小型農(nóng)田水利工程管理辦法》和《岐山縣水工程管理實施細(xì)則》。水工程管理按行政區(qū)域劃分事權(quán)，實行分級管理，堅持“誰受益，誰管理”，按照有利于群眾使用，有利于工程效益發(fā)揮，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，明確了工程管護(hù)責(zé)任和安全保護(hù)范圍，制定了各類工程維護(hù)管理制度及獎罰工作措施。二是制定了《岐山縣農(nóng)村供水管理辦法》和《岐山縣農(nóng)村供水工程維修基金籌集管理實施細(xì)則》，加強(qiáng)農(nóng)村供水工程管理，建立了農(nóng)村飲水工程維修管護(hù)基金，按照供水量每方水財政補(bǔ)貼0.2元，年共財政補(bǔ)貼26.6萬元，專項用于工程維修管護(hù)，確保長久發(fā)揮效益。三是調(diào)研制訂了《岐山縣小型水利工程農(nóng)業(yè)供水價格管理實施辦法》，明確了用水價格核定原則和辦法。水價按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則制定。并根據(jù)供水成本、費用及市場供求變化情況適時調(diào)整。通過水價改革，規(guī)范了小型水利工程農(nóng)業(yè)供水價格，并把日常管護(hù)維修費和設(shè)備大修費納入核算成本，做到了價格補(bǔ)償，水工程可持續(xù)運行。

1.3 積極探索，全面深化水工程改革。

一是成立機(jī)構(gòu)，制定方案?？h上成立了小型水利工程管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組織指導(dǎo)全縣改革工作。印發(fā)了《岐山縣小型水利工程管理體制改革實施方案》，明確改革范圍、明晰工程產(chǎn)權(quán)、明確管護(hù)主體、落實管護(hù)經(jīng)費、實現(xiàn)小型水利工程建、管、用相一致，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，達(dá)到“工程有人管、農(nóng)戶有水用”的改革目標(biāo)。二是登記建檔，明晰產(chǎn)權(quán)。對小型水利工程進(jìn)行調(diào)查摸底登記，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，對所有小型水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了界定，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證及經(jīng)營管理證，明確產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管理人、工程內(nèi)容、工程效益、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、經(jīng)營管理形式和期限等。目前，已頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書2088份，經(jīng)營管理證1915份。三是籌措資金，落實管護(hù)經(jīng)費。縣財政從土地出讓收益中每年落實100萬元的小型水利工程管護(hù)經(jīng)費。規(guī)?；┧こ虖乃M中積累管理維修費用。農(nóng)村集體所有工程、小一型水庫管護(hù)經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措一部分，縣級財政給予補(bǔ)貼一部分。機(jī)井、抽水站、小型灌區(qū)管護(hù)經(jīng)費由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組籌集。同時，對群眾管理積極，熱情高，管護(hù)好，效益發(fā)揮好的工程進(jìn)行獎補(bǔ)，保證工程良性運行。

2 改革中存在的問題

盡管岐山縣小型水利工程管理體制改革取得了一定成效，但是在改革過程中還存在一些問題：

2.1 思想認(rèn)識有待進(jìn)一步提高

部分干部和群眾對改革的意義和緊迫性認(rèn)識不足，重視不夠，認(rèn)為改革是政府的事，存在重建輕管的思想或有畏難情緒，認(rèn)為管不了或不想管，其主人翁精神沒有發(fā)揮出來。

2.2 個別工程產(chǎn)權(quán)難以界定

近年來新建水利工程，都是以村為單位修建，工程投資大部分屬國家投資，產(chǎn)權(quán)人為村委會，但有些跨村供水工程、末級渠道工程，產(chǎn)權(quán)人不好確定。有些設(shè)施好、效益發(fā)揮好的工程都爭著要產(chǎn)權(quán)，有些工程設(shè)施不全，效益不好的工程都不要產(chǎn)權(quán)，造成踢皮球現(xiàn)象。

2.3 部分工程管理責(zé)任難以落實

由于糧食價格、農(nóng)村剩余勞力等因素的影響，部分水利工程效益很少發(fā)揮，如部分抽水站、機(jī)井，長時間沒人用，管理人員的報酬無法保證，造成工程無人管理，村組也無力管的現(xiàn)象存在。還有近年來維修改造的灌區(qū)末級渠系工程，量大面廣，工程產(chǎn)權(quán)雖界定到受益村委會、村民小組，但村組將管理的責(zé)任無法落實下去，平時的維護(hù)無法保證，僅只是在灌溉前由村組長組織村民統(tǒng)一進(jìn)行維護(hù)，特別是遇到風(fēng)調(diào)雨順的年份，農(nóng)作物不需灌溉，因此末級渠系的清淤管護(hù)就得不到落實。

2.4 管護(hù)經(jīng)費難以保障

小型水利工程管護(hù)經(jīng)費村組一級沒有經(jīng)費來源，對于水利設(shè)施效益發(fā)揮好的，管護(hù)費用承包人自行能夠保證維持，對于效益發(fā)揮不好的工程，村組無力支付這一方面的費用，造成工程疏于管理，加劇工程老化失修。

3 建議對策

（1）加大宣傳力度，群眾參與是基礎(chǔ)。

開展小型水利工程管理體制改革，關(guān)鍵是要使群眾了解改革、支持改革。要經(jīng)常性開展各項宣傳活動，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、發(fā)放宣傳單、培訓(xùn)等形式，向群眾講解宣傳小型水利工程改革的政策、意義等，全面動員，讓廣大群眾參與進(jìn)來，才能讓“小水改革”取得實實在在的成效。

（2）明晰產(chǎn)權(quán)要尊重歷史，有利管理。

按照個人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個人所有；社會資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益戶共同興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸受益戶所有；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入的工程，產(chǎn)權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；以國家投資為主興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸國家所有。我縣除農(nóng)戶自建自用的小型水利工程由個人所有外,產(chǎn)權(quán)一般以國家、村、組集體所有為主,重點是明確管理人和受益使用權(quán)人。

（3）加強(qiáng)基層水利隊伍建設(shè)，真正做到小農(nóng)水工程有人管。

從我縣的改革實踐來看，發(fā)展農(nóng)民用水協(xié)會是解決用水管理上“缺位”問題的有效途徑。建議進(jìn)一步鼓勵和扶持農(nóng)民用水協(xié)會或其他用水合作組織的發(fā)展，并加大鎮(zhèn)一級水務(wù)站的財政支持力度，在編制、經(jīng)費上給予應(yīng)有的保障，將村級水利設(shè)施管理員納入政府購買公益性社會服務(wù)崗位范疇，使他們生活上有盼頭，工作上有勁頭。

（4）加大對小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費的扶持力度,建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障渠道。

目前，管護(hù)經(jīng)費不足是小農(nóng)水管護(hù)體制改革的最大制約因素。按正常年景測算，全縣各類小型水利工程2094處,管護(hù)資金年約需520萬元，我縣每年雖已落實縣級小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費100萬元，但還存在很大資金缺口，建議國家加大對小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費的扶持力度,建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障渠道。并加大小型水利工程維修投入力度，將其納入國家年度計劃安排，確保農(nóng)村小型水利工程發(fā)揮正常作用。

小型農(nóng)田水利工程管理體制改革是一項惠及農(nóng)村千家萬戶的“民心工程”，直接關(guān)系到群眾的根本利益。我們將在今后的實踐中不斷探索、研究，完善各項管理制度，真正使我縣小型水利工程達(dá)到“建、管、用”相一致，“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，“工程有人管，農(nóng)戶有水用”的目標(biāo)，充分發(fā)揮小型水利工程在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要作用。陜西水利