新形勢下渭河下游涉河建設項目現(xiàn)場監(jiān)管的思考

◎晁代文

1 引言

近年來,隨著渭河沿岸社會經濟的不斷發(fā)展，大城市發(fā)展戰(zhàn)略的加快實施，城市中心東擴南移，在渭河下游河道建設的橋梁、管線等涉河建筑物也逐年增多。截止目前，渭河下游公路橋、鐵路橋、輸電線路等涉河建設項目共77處。這些項目的建設運行，極大地緩解了城市間交通、電力以及供熱壓力，有力的促進了沿河經濟的發(fā)展。與此同時，涉河項目對渭河河道行洪、河勢發(fā)展及防洪工程安全也帶來一定的不利影響，形成壅水、阻水、改溜等情況，河道出現(xiàn)河勢惡化、沖刷加大等現(xiàn)象，致使河道防洪、泄洪能力不同程度地消弱、降低。加之在涉河建設項目實施過程中，一些項目未嚴格按審批的最終方案建設，建設期間設計方案或實施方案的變更沒有按程序另行報審，一些項目在建設過程中對防洪工程本身也造成了損毀等等一系列問題，加大了這些不利情況的發(fā)生。這都對河道管理提出了更高的要求，要求相關管理部門要進一步加強涉河項建設目現(xiàn)場監(jiān)管工作，不斷提高涉河建設項目的現(xiàn)場監(jiān)管能力和水平。

本文主要從審批機關和監(jiān)管單位自身著眼，分析了如何加強對已審批并頒發(fā)了施工許可的涉河建設項目的現(xiàn)場監(jiān)管問題。

2 當前渭河下游涉河建設項目現(xiàn)場監(jiān)管存在主要問題

隨著社會經濟的不斷發(fā)展，近幾年渭河下游河道內非防洪工程建設項目呈逐年增多的趨勢。河道主管部門在建設項目管理中積累了一定的經驗，取得了一定的成績，但由于相關法律法規(guī)不夠完善、“重審批、輕監(jiān)管”思想仍然存在等問題，制約了建設項目管理的規(guī)范化。當前河管單位在涉河項目現(xiàn)場監(jiān)管工作中的主要問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 監(jiān)管重視程度不夠，職責不清

審批單位及河管單位對涉河建設項目現(xiàn)場監(jiān)管認識不到位，重視程度不夠，存在“重審批，輕監(jiān)管”的思想?？傉J為反正審查過了，發(fā)了開工手續(xù)了，建設單位將其建成運行就可以了，只要不將垃圾堆在河道里就行，其他的都無所謂。這種主導思想直接導致河管單位現(xiàn)場監(jiān)管工作無法開展到位，對已審批許可的項目，不知道為什么要監(jiān)管，監(jiān)管什么、誰去監(jiān)管，監(jiān)管過程中要履行什么職責、要達到什么樣的要求等，從而導致監(jiān)管職責不履行或履行不到位。這是涉河建設項目現(xiàn)場監(jiān)管存在問題的根本原因。

2.2 監(jiān)管要點不清晰，監(jiān)督目標不夠明確

審批機關將涉河項目具體情況向監(jiān)管單位未交底或交底不清楚，導致監(jiān)管單位對批準同意的涉河建設項目的一些主要指標不清楚，對具體需要監(jiān)管的重點沒有清晰的認識，不了解監(jiān)管的主要內容，監(jiān)管工作沒有針對性。擬或監(jiān)管單位沒有認真的理解交底內容，對涉河項目審批要求沒有進行認真的研究，沒有制訂完善的監(jiān)管方案，這些都導致監(jiān)管工作開展不夠具體，眉毛胡子一把抓。一些監(jiān)管單位對監(jiān)管工作的重點、監(jiān)管工作方式都不清楚，多數(shù)僅是去現(xiàn)場看看，照幾張能表明進度和一些過程的相片就行了，從根本上沒有明確涉河項目現(xiàn)場監(jiān)管工作的各項要點和要求。

2.3 監(jiān)管頻次、監(jiān)管質量以及監(jiān)管人員數(shù)量和質量難以滿足監(jiān)管工作需要

監(jiān)管單位由于某些原因，開展現(xiàn)場監(jiān)管頻次較少，有些甚至僅通過電話詢問，應付領導的安排或上級要求。有的單位不根據(jù)項目具體進度監(jiān)管，隨意安排現(xiàn)場監(jiān)管時間，與項目實際進展脫節(jié)，以致于該監(jiān)管的工程節(jié)點沒有監(jiān)管，該監(jiān)管的內容沒有監(jiān)管到位。

監(jiān)管單位監(jiān)管現(xiàn)場去的人員多為水政工作人員，工程技術人員較少參加或沒有參加，一般1～2人去看看，照照相，難以完成部分量測、執(zhí)法等任務，現(xiàn)場監(jiān)管人員對于一些技術、業(yè)務含量較多的監(jiān)管工作難以勝任，導致監(jiān)管工作質量不高。

另外，監(jiān)管單位現(xiàn)場監(jiān)管設備、手段不足。監(jiān)管單位在監(jiān)管時，多數(shù)只帶照相機，沒有根據(jù)項目監(jiān)管需要配備相應的水準儀、量尺等設備，導致現(xiàn)場監(jiān)管手段不足，難以滿足現(xiàn)場監(jiān)管需求，不能有效完成監(jiān)管任務。

2.4 監(jiān)管工作銜接不夠，上下脫節(jié)

監(jiān)管單位現(xiàn)場監(jiān)管僅滿足于對關鍵節(jié)點去現(xiàn)場看看，很少或從不進行具體量測、記錄，甚至于不照相等，也很少有相應的工程記錄和描述。對現(xiàn)場監(jiān)管沒有整體的計劃，監(jiān)管工作沒有重點時段、重點節(jié)點，監(jiān)管重點部位不清楚，沒有必要和適當?shù)氖侄魏头绞?，隨意性大。審批單位監(jiān)督檢查有時也只是走走過場，僅僅是現(xiàn)場去一下，看一看項目進展，談談監(jiān)管要求，對現(xiàn)場監(jiān)管單位的監(jiān)管工作也沒有跟蹤；而現(xiàn)場監(jiān)管單位也沒有結合實際采取旁站，量測、拍攝、驗收、執(zhí)法等監(jiān)管形式來開展監(jiān)管工作，也沒有形成完整的監(jiān)管資料，審批與監(jiān)管工作想到脫節(jié)。

2.5 沒有形成規(guī)范、詳實的資料

近幾年的涉河建設項目從巡查、重點量測、適時照相、旁站監(jiān)管等方面都沒有形成較為完整的監(jiān)管記錄、量測成果、驗收結果及影像資料等，多數(shù)單位監(jiān)管資料不夠完整詳實，形成的監(jiān)管資料中最普遍的資料是一些巡查記錄，也都是很簡單的記錄，如什么時間幾個人去了哪個項目的現(xiàn)場。資料多數(shù)沒有記錄工程進展情況、主要施工部位，監(jiān)管的內容與批準的比較情況，影像等也都比較少，無法準確反映出涉河項目是否按批準要求實施，與批準的異同等都無法從資料中獲取。一些照片也難以反應工程建設情況、節(jié)點施工情況等。從監(jiān)管資料中難以反映項目在河道的具體施工情況和監(jiān)管單位具體監(jiān)管工作的開展情況等。

2.6 監(jiān)督管理手段不足，缺乏有效約束力。

在涉河項目施工過程中，部分施工單位在施工過程中往往在河道內隨意棄置建筑垃圾、堆放棄土，或超規(guī)模建設、不按規(guī)定內容建設，不服從河道管理部門管理或陽奉陰違。更有甚者，項目一旦建成，施工單位一走了之，建設單位聯(lián)系不上或不理會，對河道主管機關提出的審查要求及補救措施置之不理，對河道防洪造成了極大的隱患。尤其地方政府直接干預的項目，管理單位更難以履行管理職責。另外，建設項目竣工投入運營后，所涉及運營過程中產生的垃圾清理、建設項目對防洪工程以及河勢變化、水體污染等一系列問題，都是在建設項目運營后才產生的。雖然有些河道管理單位在項目取得施工許可證前就與建設單位簽訂了相關協(xié)議，由于缺乏相應的制約措施，運營單位往往會否認，不遵守建設單位簽訂的相關協(xié)議，一托再托，或借口其他原因，甚至有的對。對于出現(xiàn)的這些問題，現(xiàn)場監(jiān)管單位往往只能通過檢查發(fā)現(xiàn)后口頭制止或發(fā)出執(zhí)法文書要求改正，通過行政方書進行管理和執(zhí)法，但由于沒有強制力或制約手段，沒有強有力的制約措施，難以使問題得到妥善解決。

3 對策建議

3.1 明確涉河項目必須進行現(xiàn)場監(jiān)管的現(xiàn)實意義，提高對現(xiàn)場監(jiān)管的認識

無論是審批單位還是現(xiàn)場監(jiān)管單位，都應提高對涉河項目建設現(xiàn)場監(jiān)管的認識。涉河項目的實施，無論從堤防安全、河道行洪、河勢變化等方面都對河道造成影響，只有加強現(xiàn)場監(jiān)管，確保項目嚴格按審批要求建設，符合審批的各項指標要求，才能確保涉河項目對河道的影響處于可控狀態(tài)。審批只是將指標提出來，具體是否按要求審批指標建設，是否會對影響河道防洪等，都需要現(xiàn)場監(jiān)管工作中去落實，監(jiān)督建設、施工單位嚴格按審批要求施工，不得造成新的防洪隱患、不得亂堆亂棄形成新的礙洪體等，在這方面，現(xiàn)場監(jiān)管單位責任重大。就這要求監(jiān)管單位要從思想上提高對涉河項目監(jiān)管工作的認識，要認識到涉河項目的實施必須進行有效的現(xiàn)場監(jiān)管，必須嚴格按審查要求建設，切實認識到監(jiān)管工作的重要性。

3.2 及時組織交底，明確項目特點

在涉河建設項目審查同意后，審批機關要及時組織向現(xiàn)場監(jiān)管單位進行涉河項目的各項交底，讓現(xiàn)場監(jiān)管單位和監(jiān)管人員明確項目的主要涉河指標，監(jiān)管主要內容，通過交底，明確了監(jiān)管項目的基本特征和基本任務，使現(xiàn)場監(jiān)管單位和人員做到心中有數(shù)，有利于下一步監(jiān)管工作的具體開展。

審批機關主要做好以下幾方面的交底：項目基本設計指標交底、審查意見的交底、施工方案交底、度汛預案交底。現(xiàn)場監(jiān)管單位通過交底必須要明確涉河項目基本情況、與河道、堤防及第三人的關系，項目的主要施工方案，時間節(jié)點、工程節(jié)點、圍堰方式、施工便橋（道）、棄渣要求、清障時間等，還要明確審查意見的主要事項及要求，度汛預案的主要內容。在交底過程中，監(jiān)管單位對于不清楚的情況要向審批機關和項目建設單位詢問，對項目的一些主要指標、施工方法、工期等都要基本明確，便以后期的監(jiān)管。通過交底，監(jiān)管單位要與審批機關、項目建設單位、施工單位建立信息交流與溝通機制。

3.3 明確監(jiān)管要點，制訂監(jiān)管方案

對于每一處涉河項目，監(jiān)管單位都要結合審批的意見、交底內容及涉河項目特點，明確該項目監(jiān)管要點，明確監(jiān)管內容的主次，制訂涉河項目監(jiān)管方案。監(jiān)管方案主要內容應包括：涉河項目基本特征、監(jiān)管范圍與內容、監(jiān)管要點、監(jiān)管目標、組織機構及其職責、監(jiān)管人員要求、監(jiān)管方式、費用管理、設備設施管理、資料管理、獎懲要求，要明確項目施工流程、重要節(jié)點的時間。監(jiān)管單位要與施工單位聯(lián)絡，加強監(jiān)管，尤其是一些重要節(jié)點的旁站和重要水情等的通報。監(jiān)管方案中應對以下主要內容進行明確：檢查是否按批準的位置、界限和要求進行施工。施工過程中，對河道行洪不利的環(huán)節(jié)主要有樁基施工、圍堰設置、施工平臺搭設等，以上環(huán)節(jié)都在河道或灘地上進行，施工過程中的土石方、施工機械等都將占用河道或灘地，從河道行洪安全和工程建設本身安全考慮，以上環(huán)節(jié)都應安排在非汛期進行，并在汛期來臨前，撤出施工機械，平整場地。

3.4 制訂監(jiān)管工作制度，落實監(jiān)管責任

完善的監(jiān)管工作制度，是確保監(jiān)管職責落實的制度保障。審批單位和監(jiān)管單位一定要完善各項監(jiān)管制度，以落實責任，強化管理。審批機關應結合工作，制訂審查制度、交底制度、保證金制度、驗收制度等，監(jiān)管單位應制訂包括責任制度、巡查制度、旁站制度、量測制度、信息制度、驗收制度、運行報告制度等。通過這些制度的制度和落實，將監(jiān)管工作任務明確到單位、部門和人員，將監(jiān)管具體工作明確到如何實施、何時實施、形成什么樣的成果等。

3.5 落實專業(yè)人員，加強以檢查量測等多種方式監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管需要一定經驗的業(yè)務人員，還需要有經驗執(zhí)法人員，這就要監(jiān)管單位要配備一定數(shù)量且有能力的監(jiān)管隊伍，并對監(jiān)管目標、內容、程序、節(jié)點等進行相關學習，資料整理也需要配有專業(yè)人員去整理。通過加強人員配備，對監(jiān)管能力是一個極大的強化，也更能確保監(jiān)管工作取得實效。在人員加強的基礎上，現(xiàn)場監(jiān)管單位就可以開展多種方式進行監(jiān)管，其中包括巡查、旁站、量測、驗收等方式，對于不同的節(jié)點、不同的項目和不同的時段采取不同的監(jiān)管方式，以確保監(jiān)管到位，不留后患。

3.6 做好資料編制與整理，尤其是注重影像資料。

涉河項目監(jiān)管資料如何編制與整理，目前并沒有規(guī)范或文件予以明確，從多年監(jiān)管工作實踐來看，結合監(jiān)管內容和防洪要求，可以參照基本建設項目資料來進行編制與整理，結合審查要求，將重點放到關系河道、堤防的關鍵要素等重要節(jié)點上來就可以了，減少了項目質量等方面的內容，從檢查、量測、驗收、旁站、影像等多方面進行整理。對于不同的涉河項目，應根據(jù)監(jiān)管方案、監(jiān)管內容，制訂監(jiān)管資料目錄、表格等，制訂資料編制與整理規(guī)程，記錄、影像資料等要形成完整的監(jiān)管資料，便于以后查閱、管理。

抓好驗收和資料歸檔。建設項目總體工程完成后，河道管理單位對項目的邊界、建筑物坐標、占用岸線、灘地、水域、堤防樁號等長度或范圍要素進行聯(lián)合或單獨測量復核，按法規(guī)要求參加驗收。對涉及河道堤防的改建、銜接、補償?shù)裙こ桃M織專題驗收，驗收合格后工程方可雇用。同時應督促建設單位及時報送有關竣工資料。

3.7 研究審批監(jiān)管工作機制，強化約束機制

許可后如何監(jiān)管，如何強化對建設和施工單位的約束是審批機關和監(jiān)管單位要解決的基本問題。一是研究制訂審批機關與監(jiān)管單位工作機制。對于怎樣分工、職責如何，各級機構具體負責監(jiān)管工作的內容，如何反饋并進一步提高審批水平、監(jiān)管水平，都需要一個長期有效的工作機制來保證。審批機關和監(jiān)管單位要重點研究理順工作機制，確保審批、監(jiān)管工作協(xié)調、有序。二是研究審批機關、監(jiān)管單位與建設單位之間的約束機制。對不按照批復要求實施、現(xiàn)場清理不徹底等不合法形為進行制約，促使建設施工單位按照批復施工、徹底清除施工垃圾，較大程度的保證河道完整與安全。省江河局開展了工作創(chuàng)新，結合清障協(xié)議，建立了清障保證金制度，對建設施工單位清障做了明確要求，收到了很好的效果，管理范圍內涉河項目施工過程中的違亂堆亂倒、清障不徹底等現(xiàn)象明顯減少。結合工作實踐，可以建立清障保證金制度、誠信施工保證金制度、補救補償金制度，或多項制度合而為一的河道安全保證金制度等。這些制度目前尚無文件規(guī)定，可以做嘗試。

3.8 開展“回頭望”

在涉河建設項目審批、監(jiān)管工作過程中，審批機關、監(jiān)管單位要及時總結經驗，改進和加強監(jiān)管。涉河建設項目種類、數(shù)量近年來呈增長趨勢，監(jiān)管工作日益繁重，當前尚無標準或規(guī)范，審批、監(jiān)管單位在每一處涉河項目完成后都應及時總結，從監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題，并在審批環(huán)節(jié)改進、完善，再次在監(jiān)管工作中加強、推廣，總結出一套成體系的做法，甚至可以形成一套規(guī)范，不斷提高監(jiān)管水平和質量。

渭河河道涉河項目管理涉及面廣、任務重、難度大、要求高，各級河道管理單位應理順關系、溝通配合、明確職責、規(guī)范管理、揚利棄弊、革故鼎新，使河道這一資源發(fā)揮最大的社會和經濟效益，做到既支持經濟發(fā)展，促進和諧社會建設，又有效地保護好河道，確保工程安全，行洪暢通，維持河流的健康生命，充分發(fā)揮渭河對關中經濟可持續(xù)發(fā)展的支撐和保障作用。陜西水利