關(guān)于城市規(guī)劃中的土地規(guī)劃問題分析

李 超

(山西財經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006)

關(guān)于城市規(guī)劃中的土地規(guī)劃問題分析

李 超

(山西財經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006)

從城市規(guī)劃與土地規(guī)劃二者關(guān)系出發(fā)，對二者存在的難以有效結(jié)合的問題進行了分析，并深入剖析了導(dǎo)致問題產(chǎn)生的根源，進而指出要想使兩種規(guī)劃實現(xiàn)有效的銜接，必須要健全相關(guān)的理論和法律體系等。

城市，土地，規(guī)劃，關(guān)系

1 兩種規(guī)劃及相互關(guān)系

1.1 土地規(guī)劃

所謂的土地規(guī)劃就是各級任命政府通過相關(guān)的措施(經(jīng)濟、過程等方面)來對土地進行綜合利用和有效開發(fā)，以實現(xiàn)對土地的長遠規(guī)劃和科學(xué)布局的行為。按照類別的不同，可將其分為兩類，一類規(guī)劃屬于土體利用總規(guī)劃，另一類屬于相關(guān)的專項規(guī)劃。

對于土地總規(guī)劃而言，其首要目的是在充分維護國家利益的前提下，為了適應(yīng)國家長遠發(fā)展規(guī)劃需要，而統(tǒng)籌規(guī)劃使用各種用地，以確保在使耕地得以充分保護的同時，又能夠滿足社會合理用地的需求，以推動社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃對于一個城市而言，是一件復(fù)雜系統(tǒng)的工程，不僅涉及到城市的遠景發(fā)展規(guī)劃，同時也涉及到城市的布局和總體設(shè)想，是某一個城市特定階段所勾勒的發(fā)展藍圖，是城市管理中不可缺少的一部分，同時也是城市建設(shè)的指導(dǎo)性“文件”。

城市規(guī)劃的主要目的在于：按照國家的相關(guān)方針和政策以及國家的遠景發(fā)展目標(biāo)，充分結(jié)合城市的各種自然和人文條件，制定出適合城市建設(shè)和發(fā)展的較為系統(tǒng)的城市體系規(guī)劃；確定如何對城市進行規(guī)劃布局以及相應(yīng)的建設(shè)規(guī)模等；對城市的土地進行統(tǒng)籌安排和綜合利用；從經(jīng)濟、基建以及文化等層面對城市的建設(shè)進行科學(xué)的部署，以促進城市的健康可持續(xù)發(fā)展，使城市在不危害環(huán)境的前提下，更好的滿足社會發(fā)展的需要，獲得更大的經(jīng)濟效益。

對于一個城市而言，不管是建設(shè)發(fā)展還是管理工作都離不開城市規(guī)劃，通過城市規(guī)劃能夠使城市土地得到最大限度的利用，在滿足經(jīng)濟建設(shè)需求的同時，又能確保建設(shè)的合理性，實現(xiàn)社會效益的最大化。

1.3 兩規(guī)之間的關(guān)系

從規(guī)劃范圍進行分析，它們之間均為整體之于局部，面之于點的關(guān)系。對于土地利用總體規(guī)劃而言，其面對的對象是整個區(qū)域，而城市規(guī)劃只不過是這個總規(guī)劃的組成部分。然而事實上，由于兩類規(guī)劃的編制、實施部門都不一樣，因此實施結(jié)果往往存在很大的偏差，比如在用地范圍方面，較之于土地總規(guī)劃的設(shè)定范圍，實際城市規(guī)劃用地卻會多出很多。所以，有效的銜接兩個規(guī)劃十分有必要。

2 兩種規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題分析

2.1 兩種規(guī)劃思路不同，側(cè)重點不同

對于土地利用總體規(guī)劃而言，其進行編制的基本原則是，通過相應(yīng)的控制指標(biāo)(這些指標(biāo)包括新增建設(shè)用地面積等諸多方面，一般由上級制定)，以對供給進行有效的制約和對需求進行正確的引導(dǎo)，重點是進行控制，而且必須不折不扣的堅決執(zhí)行。

而對于城市總體規(guī)劃來說，在其編制過程中，上級不會為其明確相應(yīng)的管控指標(biāo)，具體的規(guī)劃編制其更加注重實際和今后的發(fā)展，它所進行的城市發(fā)展規(guī)模設(shè)定和今后的遠景目標(biāo)遵從了城市發(fā)展在市場經(jīng)濟環(huán)境中的一般規(guī)律，耕地和基本農(nóng)田等相關(guān)的問題并不為其所關(guān)注。較之于城市規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃更加注重有效的控制，而前者則不具有控制性。如此一來，地方政府為了標(biāo)榜政績，都在向著大城市規(guī)模的目標(biāo)邁進，而規(guī)劃部門又往往迫于上級的“意愿”和巨大的利益誘惑，也將規(guī)劃無限制的放大，使得土地規(guī)劃和城市規(guī)劃成了兩張皮。

2.2 兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計口徑不一致

1)人口。在城市人口范圍的劃定上，兩種規(guī)劃有著明顯的差別。其中對于城市總體規(guī)劃而言，所有的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶口已經(jīng)暫住超過一年的人口，只要是屬于(規(guī)劃)建成區(qū)內(nèi)的，均被認定為城市人口。而土地利用總體規(guī)劃則不同，在它所設(shè)定的城市人口范圍中，流動人口并不在此列。由此可知，在具體的范圍上后者要相對窄一些，前者則要寬泛一些。

2)用地指標(biāo)。城市總體規(guī)劃是在GBJ 137—90城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上來制定相關(guān)的人均建設(shè)用地指標(biāo)的，規(guī)劃期年耕地水平并不在指標(biāo)設(shè)定的考慮范疇，同時也未將規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量等因素考慮在內(nèi)。而對于土地利用規(guī)劃而言，按照居民點居民戶口性質(zhì)的不同，可從兩類來對人均建設(shè)用地指標(biāo)進行劃分，一類適用于城鎮(zhèn)居民，另一類適用于農(nóng)村居民。在進行編制的時候，為了能夠使耕地總量始終處于一個平衡的狀態(tài)，耕地保有指標(biāo)不僅要對建設(shè)用地總量進行限制，同時還要限制均量。

2.3 兩種規(guī)劃采用的土地分類體系各異

在地類方面，兩種規(guī)劃具有相同的名稱，但是卻具有不同的內(nèi)涵，兩者之間存在交叉，同時也存在著重復(fù)，除此之外，還有一個問題就是，具有相同的內(nèi)涵而且具有不同的土地利用類型名稱。比如根據(jù)《城市用地分類》中相關(guān)的規(guī)定，采礦用地同樣也屬于城市建設(shè)用地的范疇，而根據(jù)國土資廳發(fā)[2009]51號文，采礦用地是單獨作為一類而存在的，并不屬于城市建設(shè)用地。而在規(guī)劃用地面積方面，兩者的計算方面也不相同，前者是在圖紙上借助于比例尺來完成的(一般為1∶10 000或1∶5 000)；而后者則借助的是GIS軟件。因此，不管是在測量方法還是在基礎(chǔ)圖件等方面，都無法保持一致，所以造成地類相同，但是在內(nèi)涵以及面積方面都不相同的情況，而且也難以歸類比較相同的地類。

3 統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的思路與策略

3.1 建立完善的規(guī)劃體系

不管是對于國民經(jīng)濟而言，還是對于社會發(fā)展規(guī)劃來說，它們深化后的具體空間布局就是區(qū)域規(guī)劃，它從經(jīng)濟技術(shù)層面(宏觀以及區(qū)域范圍的)較好的促進了城市規(guī)劃等的順利實現(xiàn)。區(qū)域規(guī)劃是進行城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。國土規(guī)劃是在充分結(jié)合規(guī)劃地區(qū)的人文、自然、科技等各種因素的基礎(chǔ)上，圍繞國家的遠景發(fā)展規(guī)劃和總體戰(zhàn)略部署，統(tǒng)籌策劃和綜合利用國土的一種規(guī)劃。其中，國土規(guī)劃是對土地規(guī)劃進行編制的基礎(chǔ)。所以，當(dāng)務(wù)之急就是要編制好區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃，以統(tǒng)籌安排好經(jīng)濟建設(shè)和土地利用等各方之間的關(guān)系。

3.2 制定統(tǒng)一的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)

對于各級人民政府而言，首先必須要保證在土地和人口統(tǒng)計上保持統(tǒng)一口徑，在此基礎(chǔ)上進行兩個規(guī)劃的編制。

在對城市用地進行統(tǒng)計的時候，主要的參考依據(jù)應(yīng)源自于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)。應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃和建設(shè)部門的相關(guān)規(guī)定來設(shè)置相應(yīng)的綠化率、容積率等指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)的規(guī)模、數(shù)量以及布局囊括于各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃當(dāng)中，以更好的支持土地利用規(guī)劃的編制工作。

3.3 統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)

建議通過城市用地分類來對城市規(guī)劃區(qū)進行規(guī)劃，為了能夠充分的結(jié)合土地資源管理工作，可以進行相應(yīng)的微調(diào)，而全國土地利用分類則應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于規(guī)劃區(qū)外，如此一來，就能夠防止在用地分類標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)不一致，同時也有利于兩個規(guī)劃的更好銜接。

4 結(jié)語

導(dǎo)致兩個規(guī)劃難以有效銜接的原因有多方面，但是除此之外，還有一個關(guān)鍵的因素就是我國尚未有法律是專門為土地規(guī)劃而制定的，造成了土地規(guī)劃無法可依的現(xiàn)狀。所以當(dāng)務(wù)之急就是要對《中華人民共和國土地法》和《土地規(guī)劃法》進行編制并及早的予以實施，唯有如此才能更好的統(tǒng)籌規(guī)劃以及利用產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)用地，使土地利用和規(guī)劃得到進一步的規(guī)范，在具體的用途上要嚴格要求城鄉(xiāng)土地使用，使土地利用規(guī)劃和另外的一些規(guī)劃形成均衡發(fā)展的良好關(guān)系，建立和我國現(xiàn)階段實際情況相匹配的土地利用規(guī)劃體系。

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On analysis of land planning in city planning

Li Chao

(ShanxiUniversityofFinanceandEconomy,Taiyuan030006,China)

From the mutual relationship between urban planning and land planning, the paper analyzes the difficulties in integrating the two parts, has the deep indication of the causal issues, and points out related theoretic and legal systems should be improved to realize the effective integration of the aspects.

city, land, planning, relationship

2015-01-08

李 超(1989- )，男，在讀碩士

1009-6825(2015)08-0019-02

TU984

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