立法進入“釋法時代”

葉竹盛

剛剛閉幕的十二屆全國人大三次會議上，最引人注目的事件之一便是《立法法修正案》獲通過。這部旨在規(guī)范立法活動的法律，在修訂過程中上演了一幕罕見的“陣前逆轉(zhuǎn)”—在即將提交表決的前夜，一條充滿爭議的條款獲得修改。這個戲劇性的一幕被全國人大代表、劇作家趙冬苓稱為“最后一分鐘的營救”。

這是2000年通過的《立法法》在15年后的首次大修。第一條提到“建立有中國特色社會主義法律體系”時，新《立法法》用“完善”兩字取代了原來的“建立”，這一轉(zhuǎn)變不僅意味著《立法法》迎來了新版本，中國立法也迎來了新階段。

《立法法》修訂引起的爭議和“圍觀”，以充滿戲劇性的方式，為中國立法步入新階段獻上了一場預(yù)演。

趙冬苓所稱的營救對象是一度出現(xiàn)在立法法修正案草案第二稿，后又在最終提交表決的第三稿中被修改掉的一條規(guī)定—二審稿規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，在第三稿中被簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

聯(lián)想到2014年底以來，中央財稅部門曾在一個半月內(nèi)連續(xù)3次上調(diào)燃油稅稅率，稅率調(diào)整的隨意性令人關(guān)注，“稅率法定”在第三稿中的神秘隱去也因此令人浮想翩翩。

插圖/ 茶茶

趙冬苓描述說，當(dāng)她3月8日在人民大會堂人大會議現(xiàn)場拿到立法法草案第三稿之時，看到修改后的稅收法定條款，“當(dāng)時幾乎都愣住了”，在她的朋友圈發(fā)出驚呼，“大后退了！”此后數(shù)天，法學(xué)界人士和一些人大代表開始四下奔走，在報紙、電視和論壇上使出渾身解數(shù)，踏上了對稅收法定條款的營救之路。

到3月11日，趙冬苓再次拿到已經(jīng)經(jīng)過全國人大法律委員會再次審議之后的立法法修正案草案時，激動地發(fā)現(xiàn)，三稿中失蹤的稅率法定條款又回來了。這個條款數(shù)天后經(jīng)過人大表決，正式成為了新《立法法》的一部分，通過的條款是“第八條，下列事項只能制定法律”中的第六款：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度”。

觸底逆轉(zhuǎn)的情節(jié)令人聯(lián)想到2012年《刑訴法》修訂過程中發(fā)生的一件既相似又不同的事情。當(dāng)時《刑訴法修正案》草案的第73條和83條遭受輿論的強烈質(zhì)疑，最終在人大會議上審議表決的草案，這兩個條款被悄然修改了。

兩件事的不同之處則在于，前一部修正案的逆轉(zhuǎn)過程幾乎不為外部所知，公眾并不知道到底經(jīng)歷了什么樣的博弈，以及博弈各方持有什么立場。立法法修正案的逆轉(zhuǎn)則向公眾傳達了大量信息，使我們有機會敲開立法的密室，窺見立法運作的內(nèi)情。

其中最值得關(guān)注卻尚未引起普遍關(guān)注的一個重要細節(jié)是，全國人大法工委在人大會議上對第三稿變化所做的官方解釋，和隨后法工委官員公開發(fā)表的一篇文章中所做的解釋，有明顯不同的邏輯。

3月9日，全國人大舉行記者會，法工委副主任鄭淑娜回應(yīng)第三稿變化時表示，“二審稿規(guī)定的表述經(jīng)過專家的論證認為不夠科學(xué)。實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述”。

立法法修正案通過后，3月17日全國人大法工委國家法室主任武增在《中國法律評論》雜志上發(fā)表了一篇文章解讀立法法修正案的文章。文章透露，立法法修訂案二審稿在常委會審議中出現(xiàn)了不同意見。一種意見認為，將稅收基本制度細化后“缺乏彈性”，建議慎重;第二種意見建議進一步完善二審稿規(guī)定，還要加上稅收優(yōu)惠等要素;第三種意見認為，稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段，需要根據(jù)情況適時調(diào)整。關(guān)稅等涉及貨品種類多，其稅目、稅率都由法定無法做到。

后者的解讀無疑說明，第三稿稅率法定條款的消失，不只是一個立法技術(shù)上的表述科學(xué)性問題，實際上還隱含著現(xiàn)實和利益考量。

對第三稿的批評主要集中于條款的模糊，擔(dān)心留下行政部門任意解釋的空間。這也是學(xué)界的“通說”。越模糊的法條，在實踐中當(dāng)然有越大的任意解釋空間。但假如從立法原意的解釋的角度來講，這樣的批評都是不必要的。

從法理上講，鄭淑娜在全國人大會議上對稅率法定條款刪除所做的解釋，屬于立法原意，而武增在雜志上發(fā)表的文章雖然道出了內(nèi)情，但由于不是在正式場合發(fā)布，所以并不屬于立法原意。也就是說，根據(jù)鄭淑娜的發(fā)言，不論真相如何，在立法上應(yīng)該認定第三稿刪除稅率概念的目的，并不是取消稅率法定制度，而是用稅種這個概念來涵蓋稅率。

假如未來發(fā)生了法律概念爭議，有行政機關(guān)提出《立法法》上的稅種概念不包括稅率，所以行政機關(guān)可以徑行隨時發(fā)布調(diào)整稅率的規(guī)定，質(zhì)疑人士就可以拿出鄭淑娜的這段話作為質(zhì)疑的正當(dāng)理由。

2004年，全國人大常委會曾對香港基本法的有關(guān)條款做出立法解釋，時任全國人大常委會法工委副主任喬曉陽解釋說，“釋法必須忠于立法的原意”。因此假如有關(guān)部門或人員提請全國人大常委會要求審查行政機關(guān)制定的關(guān)于稅率的規(guī)定是否符合《立法法》的規(guī)定，那么全國人大常委會也應(yīng)該將鄭淑娜的這段話視為官方對稅種概念的解釋，認定稅種概念包括稅率這一要素。

這樣看來，假如法律解釋制度是完善的，立法法第三稿將稅率刪除的做法并不會導(dǎo)致趙冬苓所說的任意解釋的后果。因此前述批評表面上是針對具體的法律措辭，而更深層的憂慮或許在于法律解釋制度的不健全—“法工委的解釋不算數(shù)，除非寫進法律，否則財稅部門還是會歪曲立法原意，僭越立法權(quán)，違法收稅”。

實際上，作為立法解釋的主體，全國人大常委會很少對自己制定的法律做出正式解釋。據(jù)統(tǒng)計，1996年至今，全國人大常委會僅做過23個立法解釋，其中7個在2014年通過。所有解釋中，有7個關(guān)于香港和澳門，剩下全部是針對《刑法》和《刑訴法》所做的法律解釋。

即使是受到普遍批評的收容遣送制度和勞教制度，在常年呼吁全國人大常委會審查的高漲呼聲中，也沒有啟動相應(yīng)的立法解釋和審查程序。

修訂之前的《立法法》規(guī)定，“稅收”只能制定法律。相比第三稿所用的“稅種”，“稅收”概念涵括的范圍理應(yīng)更廣，按照一般理解，理應(yīng)包括稅種和稅率等稅收的基本要素。但是常年以來，中國的稅種中只有少數(shù)幾項是由全國人大及其常委會通過的法律規(guī)定，大部分都是由國務(wù)院及各部委的法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。2014年中央財稅部門多次發(fā)布通知調(diào)整燃油稅，更是以調(diào)控的名義頻繁調(diào)整稅率。對于這些情況，全國人大常委會并沒有做出明確的立法解釋。

只管立法不管釋法，打一個不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎悬c像只管出卷子，卻不管批改卷子，標(biāo)準(zhǔn)答案如何，則任由考生隨意作答。面對這樣的情況，為了確保已經(jīng)制定的法律不被曲解，公眾和學(xué)者自然會要求立法機關(guān)出的“題目”必須像“1+1=？”一樣簡單明了，才能使答案清晰唯一，沒有任意解釋的余地。

可惜這種做法并不符合立法的規(guī)律。法律語言經(jīng)常會隨著社會現(xiàn)實的變遷而在含義上發(fā)生浮動，而語言的語義本身就具有很大的不確定。假如說建立社會主義法律體系相當(dāng)于把各科考試的卷子都出好了，完善社會主義法律體系則相當(dāng)于給每道題都提供標(biāo)準(zhǔn)答案，或者至少是在各部門的答案發(fā)生沖突時，給出一個標(biāo)準(zhǔn)答案。這就要求立法機關(guān)不能再專注于出卷子式的制定法律，而應(yīng)將重心轉(zhuǎn)移到答卷子式的解釋法律之上。

新修訂的《立法法》以及近年修訂的相關(guān)法律，實際上已經(jīng)為立法的釋法時代做好了一些鋪墊。

首先是立法的“事先解釋”。此次稅率法定條款的命運大轉(zhuǎn)折，軌跡是清晰的，盡管有關(guān)解釋并不一致，但畢竟有解釋了。這種立法的事先解釋無疑有利于法律通過后，澄清立法原意。新《立法法》增設(shè)了立法聽證會和論證會的制度，規(guī)定一些存在爭議的法律案應(yīng)當(dāng)舉行專家、代表參加的論證會和普通民眾參加的聽證會。論證與聽證的過程可以說是一種事先解釋。

新《立法法》沒有修改已有的立法解釋制度。但法條未變并不意味著立法解釋制度沒有發(fā)展，立法解釋工作更多發(fā)生在法律審查的階段。在審查下位法是否和憲法與法律有所抵觸的過程中，不可避免的要對憲法和法律進行解釋。例如假如要審查財稅機關(guān)發(fā)布的調(diào)整稅率的規(guī)定是否符合上位法律規(guī)定，首先就得解釋《立法法》中“稅收”的概念是否包含稅率這個要素。

新《立法法》在法律解釋方面最大的進展便發(fā)生在法律審查制度方面。以往備受學(xué)界詬病的一個問題是，根據(jù)老《立法法》的規(guī)定，全國人大只有在有關(guān)機構(gòu)提出法律審查要求時，才可能啟動對法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件的審查，這是消極審查制度。新《立法法》修補了這一弊端，增加規(guī)定了“主動審查”制度，也就是說，不需要其他機構(gòu)提請，審查也可以啟動。

另外一個較為“低調(diào)”，但是可能意味著將有巨大變革的是新《立法法》增設(shè)“常委會工作機構(gòu)”為法律審查的主體機關(guān)之一。以往規(guī)定，進行法律審查的只限于全國人大代表大會的各專門委員會，而專門委員會人員較少，并且相對一部分是兼職，開會時間也不長，在力量上無法承擔(dān)太多法律審查工作。

根據(jù)目前全國人大常委會的架構(gòu)，“常委會工作機構(gòu)”的主要力量是簡稱法工委的法制工作委員會，在性質(zhì)上屬于常委會的全職常設(shè)工作機構(gòu)，其成員不像專門委員會的成員一樣選舉產(chǎn)生，在人數(shù)和部門設(shè)置上也有相當(dāng)大的靈活性。實際上，早在2004年，全國人大常委會就已經(jīng)在法工委下設(shè)了法規(guī)審查備案室，但是該部門沒有法律審查權(quán)，因此只能在發(fā)現(xiàn)問題后轉(zhuǎn)交相關(guān)專門委員會處理。過去十多年罕有公開報道的法律審查事例。

全國人大常委會在立法實踐中曾發(fā)展出來一個對法律草案進行“統(tǒng)一審議”的制度，這個制度曾引起其他專門委員會的反對，之所以能夠順利運作，法工委的機構(gòu)力量是一個重要因素?！敖y(tǒng)一審議”制度對提高中國立法草案的質(zhì)量起到了重要作用?！俺Ｎ瘯ぷ鳈C構(gòu)”增設(shè)成為新的法律審查有權(quán)主體，意味著法工委可以扮演更大角色，很可能會像“統(tǒng)一審議”制度一樣，發(fā)展出“統(tǒng)一審查”制度。

在剛剛結(jié)束的十二屆全國人大三次會議上，全國人大常委會委員長張德江在報告中透露，“一年來，對國務(wù)院制定的12件行政法規(guī)，最高人民法院、最高人民檢察院制定的15件司法解釋，逐件進行審查;同時認真研究各方面提出的審查建議”。

除了稅率條款，新《立法法》實際上在最后一刻還有另一處比較不顯眼的修改，而這也是加強法律審查制度的另外一個跡象?！读⒎ǚㄐ拚浮返诙宓?01條規(guī)定，“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋……”最終通過的版本中，“可以”被改成了力度更強的“應(yīng)當(dāng)”。

除了《立法法》，其他新近修訂的法律和法治改革舉措也可能促進立法重心從制法向釋法轉(zhuǎn)移。新近成立的最高院巡回法庭和跨區(qū)域法院等，為法院排除地方干擾，跨區(qū)域受理行政訴訟案件展開了探索。去年修訂的行政訴訟法也規(guī)定，法院在審理案件時可以審查地方性法規(guī);在發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章不合法時，則可以不適用規(guī)章。但是行政訴訟法沒有規(guī)定法院發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有問題之后，地方城市應(yīng)該怎樣應(yīng)對。這些制度若能進一步完善，法院便可以在法規(guī)審查方面起到更大作用。

新《立法法》對235個城市開放了地方立法權(quán)，這意味著將有大量地方性法規(guī)涌出。中國的立法機關(guān)在保證法治的統(tǒng)一性和消除類似于稅種與稅率這種概念的模糊性上，將面臨更大壓力，對法規(guī)審查備案制度將是一個巨大的考驗。

假如說《立法法》修訂之前，中國立法以數(shù)量為重，主要目標(biāo)在于盡快實現(xiàn)有法可依，當(dāng)這個目標(biāo)已經(jīng)初步實現(xiàn)，中國的大立法時代已經(jīng)告一段落，那么為了提高立法質(zhì)量，使已經(jīng)制定的法律不被曲解，不被濫用，那么新的立法時代首先應(yīng)該是一個“釋法時代”。