食品安全社會化監(jiān)管實踐的思考

◆文 陳立棟 晉顯威 劉克震

北京市門頭溝區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

黨的十八屆四中全會揭開了全面推進依法治國的歷史新篇章，食品藥品監(jiān)管事業(yè)迎來了歷史性發(fā)展機遇期。同時，我們也要清醒地看到，食品藥品安全監(jiān)管還處于基礎(chǔ)薄弱、法規(guī)不全、隱患較多、事故頻發(fā)的階段?！半m有智慧，不如乘勢； 雖有镃基，不如待時。”黨將法治作為治國理政的基本方略是“勢”，食品藥品安全監(jiān)管體制改革深入推進是“時”，我們要乘勢而為，謀時而動，運用法治思維，加快構(gòu)建嚴密的食品藥品監(jiān)管新秩序，全面提升食品藥品安全治理能力。

食品安全問題之所以蔓延到今天這樣，形成在全行業(yè)、全領(lǐng)域廣泛存在、難以收拾的局面，首先是因為問題本身的特性——結(jié)構(gòu)性問題。所謂結(jié)構(gòu)性問題，即其形成過程是由多種因素的共同作用合謀、問題本身也受到制度性鼓勵。這樣的問題不能指望通過一個事件的刺激，針對某一個環(huán)節(jié)就可以解決。

從食品安全問題的經(jīng)濟源頭來看，食品行業(yè)由于進入的資金技術(shù)門檻低，企業(yè)多呈現(xiàn)小、散、低的結(jié)構(gòu)性缺陷，創(chuàng)新能力不足，通過假冒偽劣來降低成本就成為常態(tài)，而那些關(guān)注食品安全的企業(yè)反而會失去競爭力甚至被劣質(zhì)企業(yè)淘汰出局。

從政府監(jiān)管層面來看，歷史上多頭監(jiān)管格局造成監(jiān)管力量分散（2013 年組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)加以整合，此問題已不復(fù)存在）。

從消費者和社會監(jiān)督的層面來看，食品行業(yè)缺乏來自社會監(jiān)督的壓力，喪失了最后、最直接的一道防線，由此導(dǎo)致安全問題愈演愈烈。

食品安全社會化監(jiān)管的現(xiàn)實意義

多年來，在保障食品安全的路徑上，執(zhí)法機構(gòu)過于依賴公權(quán)主導(dǎo)的法律實施。然而，與其他法律的執(zhí)行不同，在食品安全執(zhí)法中，執(zhí)法機構(gòu)明顯處于弱勢地位。違法者使用非法添加物的過程瞬間可以完成，且成本極低，其他種類的食品安全違法行為也不易被發(fā)現(xiàn)；而執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題則必須依賴高科技，同時會產(chǎn)生巨額資源耗費。違法成本低，執(zhí)法成本高，改變這一不對稱的模式，需要強調(diào)食品安全的社會共治，通過多種渠道形成對違法違規(guī)者的多元威懾。

食品安全法律的實施是一個系統(tǒng)工程，絕不是執(zhí)法機構(gòu)單方的事。對劣質(zhì)產(chǎn)品予以淘汰，這首先是公權(quán)的責(zé)任，同時也是市場的責(zé)任。正因如此，近年來，食品安全社會共治被充分強調(diào)，這正是當下保障食品安全所迫切需要的。在福喜事件中，無論下游企業(yè)是否知情，他們都有義務(wù)采用安全的原料生產(chǎn)食品，因此，消費者“用腳投票”的市場選擇，必然使下游企業(yè)對供貨商的食品安全形成強大的倒逼，這有利于食品安全秩序的形成。同時，民眾的執(zhí)法參與、法律訴訟，市場機制和社會組織功能的發(fā)揮等，也是社會共治的重要路徑。

食品領(lǐng)域的民眾維權(quán)、公益訴訟，一定程度上可以提高違法者的違法成本，促使經(jīng)營者自律；而消費者組織、行業(yè)協(xié)會等社會組織在法律實施中也具有獨特功能。政府應(yīng)從更廣的視野去看待這些力量，對他們給予充分的支持和更大的生存空間。民眾的執(zhí)法參與，可以增加執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力，政府有必要合理引導(dǎo)，發(fā)揮其積極作用。社會力量的參與，最終都是直接或間接促進公權(quán)對法律的實施。要形成兩種不同機制的最佳合力，必須進一步加強公權(quán)監(jiān)管，以形成足夠的威懾力。

習(xí)近平總書記曾嚴肅指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗?！蓖瑫r，隨著公眾對食藥產(chǎn)品安全性、可靠性認知程度的日益增強，食品藥品安全工作越來越成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。

在這樣的一個現(xiàn)實背景下，如何做好食品藥品安全工作，確保食品藥品安全工作萬無一失，從而維護轄區(qū)的安全與穩(wěn)定，則更是一項嚴肅而認真的政治任務(wù)。

區(qū)域食品安全社會化監(jiān)管的基本情況

門頭溝區(qū)總面積1455 平方公里。山地面積占98.5%，是北京市唯一的純山區(qū)，因特殊的地理情況造成門頭溝商戶多集中于1.5%的平坦區(qū)域。門頭溝區(qū)現(xiàn)有食品和藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體3788 家。其中，食品生產(chǎn)、流通和餐飲等環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體共2987 家（包括：食品生產(chǎn)加工主體31 家；食品流通經(jīng)營主體1742 家；餐飲消費經(jīng)營主體1214 家）；藥品類生產(chǎn)經(jīng)營主體共801 家（包括：藥品生產(chǎn)企業(yè)5 家，藥品經(jīng)營企業(yè)41 家，醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)17 家，醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)146 家，醫(yī)療機構(gòu)252 家，保健食品生產(chǎn)企業(yè)5 家，保健食品經(jīng)營企業(yè)77 家，化妝品生產(chǎn)企業(yè)1 家，化妝品經(jīng)營企業(yè)257家）。

在客觀因素的限制下，如果缺乏全局性的食藥監(jiān)管體制改革，只盲目加大執(zhí)行力量是沒有效果的。只有全面地參與、全局地改革才能推進食藥安全監(jiān)管問題的全面解決。

2014 年，門頭溝區(qū)以構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)街、村（居）三級網(wǎng)絡(luò)體系為基點，進一步強化我區(qū)食藥安全社會共治體系建設(shè)，通過資源整合，延伸監(jiān)管觸角，著力打造區(qū)、鎮(zhèn)街兩級食藥安全社會監(jiān)管體系，努力實現(xiàn)“從單純的部門監(jiān)管向社會共治”的職能轉(zhuǎn)變。一是要以“三級網(wǎng)絡(luò)”資源為基點構(gòu)建社會監(jiān)督體系。進一步強化鎮(zhèn)街級食品藥品安全委員會的綜合協(xié)調(diào)作用，組織全區(qū)310 余名食品藥品安全信息員，針對食品和藥品領(lǐng)域內(nèi)所面臨的新形勢，開展相應(yīng)的教育和培訓(xùn)活動，不斷構(gòu)建食藥安全的共治體系；二是進一步細化考核細則，強化對鎮(zhèn)街食藥監(jiān)管工作的督查考核。通過落實考核制度，不斷提高鎮(zhèn)街級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行力和工作效能；三是要嘗試和推行“網(wǎng)格化”管理機制，逐步實現(xiàn)食藥監(jiān)管網(wǎng)格與社會管理網(wǎng)格的對接，分區(qū)域、分時段對重點行業(yè)、重點食藥產(chǎn)品實行專項重點監(jiān)管；四是通過健全企業(yè)自律機制不斷加強企業(yè)誠信體系建設(shè)。通過對食藥企業(yè)負責(zé)人的教育培訓(xùn)，逐步培養(yǎng)食藥生產(chǎn)經(jīng)營主體“知法、懂法，誠信至上”理性觀念，樹立“企業(yè)第一責(zé)任人”的緊迫意識和守法意識。要充分利用行業(yè)自律組織，不斷強化食藥生產(chǎn)經(jīng)營主體依法經(jīng)營的自覺意識，通過行業(yè)約束手段促進企業(yè)自律機制的逐步形成。同時建立誡勉、警示和曝光制度，不斷鞭策食藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)誠信意識的形成。通過與食藥企業(yè)簽訂食藥安全責(zé)任書、開展集中或單獨約談等活動，逐步強化和推進企業(yè)誠信體系建設(shè)和社會共治立體式監(jiān)管模式。

食藥體制改革的重點及責(zé)任社會化模式的思考

從公共社會化監(jiān)管的角度出發(fā)，針對目前的食品安全問題，我們提出以下幾點解決辦法。

一是運用社會化管理的方式改善食品安全工作。食品安全，這一主題涉及廣大人民群眾的身體健康和生命安全，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，也是創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。當前食品安全形勢仍然十分嚴峻，尤其是監(jiān)管任務(wù)艱巨與監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀十分突出，直接制約和影響食品安全工作的深入推進。在這種情況下，學(xué)習(xí)和運用社會化管理的方式，借鑒社會治安綜合治理和安全生產(chǎn)管理等方面的先進經(jīng)驗和做法，加快構(gòu)筑區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村三級食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村食品安全管理工作，形成無縫隙、全覆蓋、層層布控的管理格局，對做好當前食品安全工作具有重要意義。有關(guān)部門要在強化地方政府負總責(zé)、監(jiān)管部門各負其責(zé)、企業(yè)負主體責(zé)任的食品安全責(zé)任體系的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式。要充分利用社會資源，調(diào)動各方力量，夯實基層組織基礎(chǔ)，壯大基層力量，延伸基層管理觸角，強化城鄉(xiāng)自治和服務(wù)組織參與社會管理的功能，將食品安全監(jiān)管涵蓋到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，填補政府監(jiān)管部門的薄弱環(huán)節(jié)，使監(jiān)管內(nèi)容更加全面、監(jiān)管形式更加多樣、監(jiān)管手段更加豐富、監(jiān)管對象更加廣泛，最終實現(xiàn)全覆蓋、無縫隙監(jiān)管。

二是加快建立食品安全層級監(jiān)管和社會監(jiān)督體系。建立層級食品安全監(jiān)控點。各級政府要堅持工作重心下移、關(guān)口前置，在轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)、村建立食品安全監(jiān)控點，發(fā)揮其食品安全監(jiān)控前沿哨兵的作用。

建立食品安全聯(lián)合執(zhí)法機制。各級政府和有關(guān)部門要著眼于內(nèi)部機制的協(xié)調(diào)聯(lián)動，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。要加快建立和完善食品安全聯(lián)合執(zhí)法機制，整合執(zhí)法資源，組建相對固定的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加大聯(lián)合執(zhí)法的頻率和力度。要建立健全行政執(zhí)法與刑事司法的有機銜接機制，不斷加大違法違規(guī)食品案件的查處力度，發(fā)揮震懾作用。

積極構(gòu)建輿論監(jiān)督體制。將法律監(jiān)督、行政監(jiān)督與新聞媒體輿論監(jiān)督以及廣大群眾社會監(jiān)督有機結(jié)合，建立健全鼓勵社會公眾參與食品安全管理的體制機制，組建食品安全專家隊伍、志愿者隊伍和社會監(jiān)督員隊伍，深入宣傳食品安全知識、公開曝光典型案例，建立完善舉報獎勵制度，發(fā)動社會公眾廣泛參與食品安全監(jiān)督，實施群防群治，努力營造人人關(guān)心、人人參與、人人有責(zé)的食品安全社會氛圍。

積極構(gòu)建信用分類監(jiān)督機制。建立健全信用分類監(jiān)督機制，對企業(yè)按風(fēng)險度、誠信度分級，實施監(jiān)管。監(jiān)管人員根據(jù)企業(yè)信用等級采取不同監(jiān)管方式，提高了監(jiān)管執(zhí)法的針對性。該體系要覆蓋所有食品經(jīng)營單位。

三是加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，不斷提高食品安全社會化監(jiān)管水平。夯實食品安全社會化監(jiān)管的基礎(chǔ)。政府要組織專門力量，集中對轄區(qū)內(nèi)食品安全狀況進行拉網(wǎng)式摸底調(diào)查，在此基礎(chǔ)上分層分類，登記造冊，編制食品安全檔案地圖，實現(xiàn)分級分類管理。要結(jié)合本地實際，選擇食品加工企業(yè)比較密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過規(guī)劃試點，探索建設(shè)食品工業(yè)加工園區(qū)，把分散生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧猩a(chǎn)，著力提高集約化生產(chǎn)水平，為實現(xiàn)統(tǒng)一集中監(jiān)管創(chuàng)造條件。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管員、村食品安全信息員給予一定的經(jīng)濟補貼，并定期進行培訓(xùn)、考核。

各有關(guān)部門要圍繞最大限度發(fā)揮社會資源參與監(jiān)督的作用，最大限度突出企業(yè)主體責(zé)任這一重點，通過加強試點、創(chuàng)建示范點，積極探索，發(fā)掘經(jīng)驗，抓點帶面，全面推進食品安全社會化監(jiān)管工作。

就目前實際情況來看，要真正做到人民食用的食品達到安全食品的標準，是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕不是短期內(nèi)可以解決的問題。它不是靠一兩個單位的監(jiān)督管理就可以完成的工作，必須在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加大投入力度，充分發(fā)揮、調(diào)動各個方面的力量和積極性，制訂各個行業(yè)的與食品安全有關(guān)的管理政策與法令，分工協(xié)作，公共管理，走社會化的道路，才能達到保障食品安全的目的。