治理過程：困境與出路——對基層民主發(fā)展進(jìn)程的反思

李曉玲(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院 公共教學(xué)部，山西 太谷 030800)

治理過程：困境與出路——對基層民主發(fā)展進(jìn)程的反思

李曉玲(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院 公共教學(xué)部，山西 太谷 030800)

摘 要：在基層民主的發(fā)展過程中，民主是解決問題的一種方式，亦是公共利益的分配工具，改革開放之后利益自主的存在，產(chǎn)生公共領(lǐng)域利益界定的困難，因而需要自主個(gè)人利益的合作與整合，這就需要“治理過程”的改進(jìn)，從而推動(dòng)基層民主的運(yùn)作與發(fā)展。實(shí)現(xiàn)基層民主發(fā)展與政治生活的良性互動(dòng)，為社會(huì)主義民主政治大廈奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。因而，改進(jìn)治理過程成為基層民主發(fā)展的理性選擇。

關(guān)鍵詞：治理；過程；困境 ；民主

中圖分類號(hào)：D621.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：碼：A

文章編號(hào)：號(hào)：1671|816X(2015)01|0067|04

收稿日期：2014-10-11

作者簡介：李曉玲（1985-），女（漢），山西太谷人，碩士，主要從事馬克思主義基本原理與思想政治教育方面的研究。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（08AXX003）

Abstract:In the process of the development of grassroots democracy, democracy is a kind of way to solve the problem, and also is an instrument of distributing public interests. Because it is difficult to define the interests in public domain due to the existence of self interest after the reform and opening-up, it involves the cooperation and integration of their own personal interests, which requires improving the governance process so as to promote the operation and development of grassroots democracy, to realize the positive interaction between the development of grassroots democracy and political life, and to lay the solid foundation for the socialist democracy. Therefore, it is a rational choice to improve the governance process.

The Governance Process: Dilemma and Outlet

LI Xiao|ling

(TeachingofPublicCourse,ShanxiAgriculturalUniversitySchoolofInformation,TaiguShanxi030800，China)

Key words:Governance；Process; Dilemma; Democracy

在肯定基層民主所取得的輝煌成就的同時(shí)，我們也應(yīng)重視在基層民主發(fā)展中出現(xiàn)的一些消極現(xiàn)象，例如賄選、家族勢力控制選舉、村民自治變成了“村委會(huì)自治”、公共產(chǎn)品輸出地困境、民主監(jiān)督的扭曲等等。筆者調(diào)研過程中走訪過一些村莊村莊，有的地方村民委員會(huì)選舉競爭行為不規(guī)范、賄選現(xiàn)象嚴(yán)重；有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會(huì)選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策；有的地方對村民委員會(huì)選舉中產(chǎn)生的矛盾糾紛化解不及時(shí)，諸如此類的現(xiàn)象影響了選舉的公正性、村民的參與熱情以及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

一、治理過程困境

(一)民主選舉面臨的困境

民主選舉面臨的困境主要有選舉程序的缺失；在沒有“有選擇性的獎(jiǎng)勵(lì)”下的民眾存在著集體行動(dòng)的困境，無法實(shí)現(xiàn)民眾的行動(dòng)一致；他們難以解決長遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾問題。具體而言，主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

1.“看守政治”，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對而言，這類農(nóng)村都比較貧困，村莊認(rèn)人口流動(dòng)性很大，大量村民外出打工，只剩下“38、61、99部隊(duì)”留守村莊，無人愿意擔(dān)任村干部，只有一兩個(gè)黨員兼職“兩委” 職務(wù)，造成了村莊政治的“內(nèi)卷化”。[1]另外，在存在上訪告狀“訴苦文化”[2]的貧困村莊中，大家都不愿意擔(dān)任村干部，即使被推選為村干部，也不愿意承擔(dān)村莊治理的義務(wù)，只作為村莊公章的保管人。

2.“世襲政治”，這里只是對于強(qiáng)勢村干部家庭或者家族勢力控制選舉的一種形象比喻，而不是傳統(tǒng)社會(huì)意義上的宮廷“世襲政治”。在“世襲政治”型村莊，強(qiáng)力村干部家庭或者大宗族對村莊進(jìn)行長期的控制，出現(xiàn)了“子承父業(yè)”、“弟承兄業(yè)”等諸多權(quán)力世襲的村莊政治?！笆酪u政治”往往會(huì)加劇鄉(xiāng)村內(nèi)部家庭或家族之間的矛盾，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。“世襲政治”的存在表明，現(xiàn)階段農(nóng)村政治主要建立在傳統(tǒng)型與魅力型之上，真正法理型的村莊政治少之又少。

3.“換人政治”，在農(nóng)村基層民主政治實(shí)踐中，如果村干部損害村民的利益，村民可用以利用民主選舉的方式把村干部選舉下去，更換新的村干部。但是，新上任的村干部不久之后有趕赴前任的后塵，損公肥私，對于村民的利益置若罔聞。利益失衡特別是城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致社會(huì)組織服務(wù)性、公益性、互助性的缺乏。[3]在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，處于關(guān)鍵性地位的干部在獲取財(cái)富上是有明顯優(yōu)勢的；而且，干部可以通過在改革前建立的種種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，更好地利用市場機(jī)制。[4]長久就形成了一種“貪污受賄、選舉罷免、新任上臺(tái)、繼續(xù)貪污，再被罷免……”的無休止的“換人政治”之中。原因何在？原因之一就是沒有能夠保證農(nóng)民長期利益的制度與程序，選舉的糾錯(cuò)機(jī)制喪失，無法實(shí)現(xiàn)基層民主的有效發(fā)展。

4.“黑金政治”，這是對臺(tái)灣、日本政治社會(huì)“黑金政治”的借用，以此表達(dá)農(nóng)村黑惡勢力對村莊政治的滲透。伴隨著城市化速度的加快和城鄉(xiāng)之間交通道路的建設(shè)，對土地的需求呈現(xiàn)幾何式爆炸性增長，以往在征地中躲在幕后的黑惡勢力現(xiàn)在逐漸走向“前臺(tái)”，用金錢和暴力威逼利誘村民，以此換取農(nóng)民的選票。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民們明明知道這些黑惡勢力當(dāng)選后會(huì)千倍百倍地索賄，但是他們認(rèn)為放棄了“短期利益”也不會(huì)得到“長期利益”，這正中村民自治的制度程序之癢，無法保證村民長遠(yuǎn)利益的獲得，何談要求村民們放棄所謂的“短期利益”呢？羅伯特·達(dá)爾指出：“在具有多個(gè)權(quán)力中心的社區(qū)，要統(tǒng)一他們的目的和意志，必須以承認(rèn)擁有同等權(quán)力的其他中心的存在為前提。[5]”正是制度、規(guī)范和程序的缺失，使“黑金政治”在農(nóng)村政治舞臺(tái)上“經(jīng)久不衰”。

5.“穩(wěn)定政治”，眾所周知，組織機(jī)構(gòu)都具有對外排斥，對內(nèi)自我維護(hù)的穩(wěn)定性特征，直白一點(diǎn)說就是“官官相護(hù)”，農(nóng)村“兩委”作為組織機(jī)構(gòu)，也存在這種特性。很多村莊存在10多年村干部變動(dòng)微小的現(xiàn)象，大部分村干部只是職位上的變動(dòng)，而無人員上的變動(dòng)，村級(jí)組織具有極高的穩(wěn)定性。尤其是村會(huì)計(jì)這一職位，更是超常的穩(wěn)定。形成這一穩(wěn)定性的途徑有兩個(gè)，一是村干部的能力特別高，往往能夠連選連任。二是高度組織化的村莊干部群體與分散的小農(nóng)具有組織上和動(dòng)員力上的巨大優(yōu)勢，加之村民對新參選者執(zhí)政的不可預(yù)期性和對于村干部普遍無能的思維慣性，造成了腐敗無能的村干部仍能選舉上臺(tái)的民主選舉的困境。

(二)民主決策面臨的困境

農(nóng)村是我國的基礎(chǔ)，只有在村級(jí)層面上使農(nóng)民切實(shí)體驗(yàn)到民主決策的甜頭，才能使國家的根基穩(wěn)如磐石。中國歷代王朝覆亡的重要教訓(xùn)就是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)總不能吸納新生因素，因而各代王朝末期的社會(huì)基礎(chǔ)總是十分狹小。鑒于歷史遺訓(xùn)，我們應(yīng)該尤其注意使村務(wù)決策民主化。[6]調(diào)研村莊中，主要面臨以下兩種民主決策的困境。

1.“村民自治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按迕裎瘑T會(huì)自治”。民主組織中有寡頭統(tǒng)治的趨勢，在基層村民民主自治組織中，也存在此種趨勢。一方面，村莊“兩委”盡量利用“最小化獲勝聯(lián)盟法則”縮小決策的范圍；另一方面，由于種種原因，村民政治參與度不高，不愿因?yàn)椤盁o濟(jì)于事”的村莊決策權(quán)去犧牲哪怕半天的收入。在兩種行為的共同決策下，即形成了“村民委員會(huì)自治”的尷尬局面。

2.有限理性小農(nóng)的機(jī)會(huì)主義困境。擁有享有服務(wù)的權(quán)利就必然要履行相應(yīng)的義務(wù)，但是在農(nóng)村基層民主集體決策的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，有許多農(nóng)民將民主決策功利化、工具化了，在集體決策中往往奉行機(jī)會(huì)主義，在涉及經(jīng)濟(jì)利益的分配事項(xiàng)時(shí)，積極主動(dòng)參與決策盡全力為自己撈取實(shí)惠，而不為長遠(yuǎn)打算。而當(dāng)村里召開村民會(huì)議討論決定村容村貌、文化等公益事業(yè)時(shí)，卻找各種理由推脫不參加。

(三)民主管理面臨的困境

1.公共產(chǎn)品輸出的困境。奧爾森《集體行動(dòng)的邏輯》一書將公共產(chǎn)品定義為“無論是否參與生產(chǎn)每個(gè)人都可以分享產(chǎn)品”,[7]這就使參與生產(chǎn)成為了人們眼中的“傻帽兒”，而“搭便車”占有公共物品做一個(gè)“精明人”便成為有限理性小農(nóng)的必然選擇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村莊都面臨著公共道路、灌溉設(shè)施年久失修、集體果園、池塘的產(chǎn)出被偷拿一空的尷尬局面。原因之一就是沒有強(qiáng)有力的制度和可操作的程序來約束和引導(dǎo)有限理性小農(nóng)走出短視的窠臼，從而使公共產(chǎn)品的輸出陷入惡性循環(huán)的困境。

2.村莊民主管理的內(nèi)卷化：有權(quán)力而無權(quán)威。村干部是村民選舉出來的，有為村民服務(wù)的義務(wù)，也有管理村民的權(quán)力，權(quán)力應(yīng)該與義務(wù)是相對等的。但是，在村莊基層民主的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，民主選舉雖然使村干部權(quán)力獲得了合法性，但卻無法順利實(shí)現(xiàn)權(quán)力向權(quán)威的轉(zhuǎn)換，造成了有權(quán)力而無權(quán)威的民主管理的內(nèi)卷化。村莊民主管理要求的是權(quán)威式管理而不是赤裸裸的權(quán)力的管理。另外，農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)民信服的是權(quán)威而不是權(quán)力，如果村干部沒有村莊權(quán)威就什么事情也做不成。尤其是計(jì)劃生育、亂倒垃圾一類直接影響到村民利益的管理事項(xiàng)，村干部往往是有所顧慮。而秉公辦事的村干部由于“得罪”了村民，往往在下一屆選舉中落選。

(四)民主監(jiān)督面臨的困境

1.民主監(jiān)督的扭曲。合理、合法、有序、規(guī)范的民主監(jiān)督，是農(nóng)民參與村莊管理維護(hù)自身權(quán)益的有效方式，但在一些村莊卻成為爭權(quán)奪利的工具，歪曲了民主監(jiān)督的本意。村莊選舉競爭激烈，是基層民主發(fā)展的可喜進(jìn)步，但激烈的民主選舉也帶來了為了獲勝而不折手段的“副產(chǎn)品”，對民主選舉和民主監(jiān)督都帶來了極為不利的后果。除了在選舉中對民主監(jiān)督的歪曲之外，也有部分村民把個(gè)人恩怨帶進(jìn)村務(wù)監(jiān)督之中，誣告村干部貪污受賄、違法亂紀(jì)。這些都對村民和村干部造成不良影響，極大地?fù)p害了基層民主的發(fā)展。

2.村務(wù)公開的失實(shí)。村務(wù)公開制度在政府的強(qiáng)力推行之下取得了巨大的成績，有效地改善了村莊財(cái)務(wù)的混亂狀況。但是在上層政府的強(qiáng)力支持消退之后，村莊財(cái)務(wù)嚴(yán)重失真，村務(wù)公開嚴(yán)重失實(shí)。

二、在改善治理過程中發(fā)展基層民主

治理過程中存在的諸多問題亟須治理方式和治理程序的創(chuàng)新與完善。

(一)民主選舉的程序化創(chuàng)新

1.“兩票制”。所謂“兩票制”就是在村黨支部選舉時(shí)，先由村民群眾投信任票，再由黨員投票正式選舉。這一制度最早在湖北省隨州市產(chǎn)生，是基層黨組織選舉制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，是基層干部群眾自己創(chuàng)造出來的。[8]先村民投信任票、后黨員投票的方式，有利于規(guī)范農(nóng)村黨支部的民主選舉，更好地體現(xiàn)和保障農(nóng)民的利益，同時(shí)也擴(kuò)大了基層黨組織的合法性基礎(chǔ)。山西河曲“兩票制”是“使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來”的典型案例，促進(jìn)農(nóng)村政治民主化的實(shí)現(xiàn)。

2.“組合競選制”。 如果社會(huì)要成為一個(gè)共同體的話，那么每個(gè)集團(tuán)的力量應(yīng)通過政治體制而發(fā)揮，而政治體制則對這種力量進(jìn)行調(diào)節(jié)、緩和并重加引導(dǎo)，以便使一種社會(huì)力量的支配地位與其他許多社會(huì)力量協(xié)同一致。[9]“競選組閣制”是學(xué)者辛秋水先生為安徽省岳西縣村委會(huì)選舉設(shè)計(jì)并實(shí)施的一個(gè)方案，它主要參考了西方國家首腦自己挑選人員組建政府的方式。具體而言，由村民投票選出村委會(huì)主任候選人若干名，候選人各自提出各自的村委會(huì)組成人員名單，之后發(fā)表競選演說，村民再對包括村委會(huì)主任在內(nèi)的整個(gè)團(tuán)隊(duì)投票。這種方法有效地避免了村主任把名聲不佳或者與之有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的人組進(jìn)組進(jìn)的“閣”中，也有效地避免了新班子成員之間的不和，無論誰當(dāng)選為村主任，他都能駕馭自己的班子，從而達(dá)到優(yōu)化組合班子的目標(biāo)。

3.“函投制”。對在外經(jīng)商、打工等不能回村參加投票選舉的村民，采用信函投票的方法，這既避免了要求他們回村參選，又避免了傳統(tǒng)中辦理委托投票手續(xù)、搞委托投票所帶來的不足和缺陷。此種程序創(chuàng)新有效地化解了因人口流動(dòng)而造成的“看守政治”的困境。

(二)民主決策的程序化創(chuàng)新

民主決策是村級(jí)治理的重要環(huán)節(jié)，但是由于民主決策方面缺乏規(guī)范性、程序性的操作流程，使民主決策變?yōu)榱藘晌瘺Q策或者是滿足個(gè)人利益的手段，背離了民主決策的初衷。在這樣的困境之下，出現(xiàn)了一些在民主決策程序上的有益探索，收到了良好的成效，有效地克服了民主決策中的困境。

1.“民主懇談”。這是溫嶺市市委在總結(jié)松門鎮(zhèn)的公民論壇的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的新型基層政治模式，是以實(shí)施民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為目的的新型民主政治形式，形成了一系列制度化、規(guī)范化，程序化的民主參與機(jī)制，有利于改進(jìn)工作機(jī)制，擴(kuò)大人民群眾的有序參與，引導(dǎo)和組織人民群眾在社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐中提高自我管理水平。

2.“兩會(huì)決策制”。所謂“兩會(huì)決策制”，就是村務(wù)要事的決策按照先黨內(nèi)后黨外、先黨員后群眾的原則，由黨員大會(huì)提出決議預(yù)案，交村民代表會(huì)議討論形成決議，由村務(wù)監(jiān)督小組監(jiān)督村“兩委會(huì)”執(zhí)行。[10]

3.“民主決策五步法”。它是指村級(jí)大事要通過民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾和監(jiān)督實(shí)施五個(gè)步驟完成“民主決策五步法”。這一民主決策程序是浙江的天臺(tái)縣在總結(jié)原有部分村莊解決村級(jí)大事時(shí)采取由黨支委會(huì)提出方案，兩委討論。提交村民小組審議，村民代表大會(huì)表決通過的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的。遵循“民主決策五步法”，村民不僅有了發(fā)言權(quán)，還有了表決權(quán)，而且村干部必須按章辦事。為此，村兩委定期召開村民座談會(huì)和全體村民會(huì)議，聽取村民對村務(wù)決策的意見。

(三)民主管理的程序化創(chuàng)新

1.“村務(wù)公約”。2004年新昌縣在部分鄉(xiāng)村依據(jù)國家法律法規(guī)，并且結(jié)合村莊實(shí)際，由全體村民討論制定有關(guān)村務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面的規(guī)定，以及使村務(wù)管理有章可依、處罰有章可循的“村務(wù)公約”。這種“自下而上”制定的“村務(wù)公約”，既規(guī)范了村務(wù)工作，也幫助農(nóng)民全面參與到村務(wù)管理之中，一些長期困擾的難題在這種有序的民主管理中得到了輕松化解?！按鍎?wù)公約”不但對村干部具有約束力，還有利于有效地制止“搭便車”行為，促成集體行動(dòng)的一致，最終使公共產(chǎn)品輸出地困境得到破解。

2.“外出村兩委主要干部委托代理制”。浙江樂清市為解決村干部外出、村莊事務(wù)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，制定了“外出村兩委主要干部委托代理制”。該項(xiàng)制度規(guī)定，對于連續(xù)外出三個(gè)月以上、一年以下的行政村黨支部書記和村委會(huì)主任，可以實(shí)行正職委托副職代理職務(wù)的制度。這一程序創(chuàng)新，有效地化解了村干部的外出流動(dòng)給民主管理帶來的困境。

(四)民主監(jiān)督的程序化創(chuàng)新

為了推動(dòng)基層民主的發(fā)展，公民要實(shí)現(xiàn)對干部的有效監(jiān)督。通過農(nóng)民自己的組織將分散的農(nóng)民組織起來，實(shí)行集體行動(dòng)參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，監(jiān)督村干部的公務(wù)行為，這些不管是官員學(xué)者，還是農(nóng)民都是十分明了的，問題在于要?jiǎng)?chuàng)新一種具有可操作性的監(jiān)督制度和途徑，使監(jiān)督程序化、制度化。

1.“兩監(jiān)督一賠償制度”。所謂“兩監(jiān)督一賠償制度”，就是在村級(jí)建立村民代表工作組對村民委員會(huì)的村務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行事權(quán)監(jiān)督、建立民主理財(cái)小組對村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行財(cái)權(quán)監(jiān)督，促使村干部嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)章制度辦事。這一監(jiān)督程序的創(chuàng)新不但進(jìn)一步明確了監(jiān)督的主體和監(jiān)督的具體程序，也找到了村級(jí)民主監(jiān)督的有效途徑，還規(guī)定了賠償制度，增強(qiáng)了農(nóng)民維權(quán)的動(dòng)力，促進(jìn)了民主監(jiān)督的良性發(fā)展。

2.“1+4+x”村務(wù)公開模式。1998年至今，湖北省恩施市在村務(wù)公開上逐步實(shí)現(xiàn)了“1+4+x”的復(fù)合型村務(wù)公開模式。“1+4+x”村務(wù)公開模式中，1、4、x三個(gè)要素分別代表不同的規(guī)范性要求?！?”是指規(guī)定每年3月8日為全市“村務(wù)公開日”，所有村必須在這一天召開村民代表大會(huì)，完成干部述職述廉、民主評(píng)議和民主測評(píng)等八項(xiàng)議程；市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)分赴各村，參加“村務(wù)公開日”傾聽群眾呼聲，現(xiàn)場解決問題?！?”是指各村每年至少辦四期公開欄，公開內(nèi)容必須真實(shí)、全面和通俗易懂。“x”就是鼓勵(lì)各村因地制宜大膽創(chuàng)新。該創(chuàng)新模式要求村干部面對面地向村民報(bào)告工作，接受村民的質(zhì)詢和評(píng)議，村干部的行為被有效地置于全體村民的監(jiān)督之下。

3.“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度”。所謂“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度”就是在原有村級(jí)組織基礎(chǔ)之上，增設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，作為村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依據(jù)村務(wù)管理制度和村務(wù)監(jiān)督制度，對制度執(zhí)行和村務(wù)決策、管理等實(shí)施監(jiān)督，它由村民代表會(huì)議表決產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)實(shí)施監(jiān)督，并對村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)?！按鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)制度”不僅有效地破解了農(nóng)民集體監(jiān)督的困境，降低了個(gè)人維權(quán)的成本，還實(shí)施了“兩委”制約，形成了村級(jí)權(quán)力的制衡機(jī)制。

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(編輯：佘小寧)