非營(yíng)利組織介入福利治理的理論思考及路徑重塑

吳限紅

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

非營(yíng)利組織介入福利治理的理論思考及路徑重塑

吳限紅

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

福利國(guó)家之后的福利改革突破了傳統(tǒng)的二元供給范式，向福利主體多元化的格局轉(zhuǎn)變，非營(yíng)利組織作為重要的供給主體被推崇，福利多元主義為非營(yíng)利組織參與福利治理提供了理論依據(jù)，但是在應(yīng)用過(guò)程中需要厘清分權(quán)的難題、范式的迷霧以及社會(huì)領(lǐng)域的假定幾個(gè)問(wèn)題。我國(guó)非營(yíng)利組織參與福利治理需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則、互動(dòng)原則、組織建設(shè)與能力建設(shè)原則等，構(gòu)建與我國(guó)情境相適應(yīng)的福利多元化參與。

福利多元主義;非營(yíng)利組織;福利供給

福利多元主義為福利國(guó)家改革提供了新思路，非營(yíng)利組織參與福利治理成為一種新的趨勢(shì)，福利多元主義在理論上為政府范式向社會(huì)范式的轉(zhuǎn)變提供了理論基礎(chǔ)，也為我國(guó)非營(yíng)利組織嵌入福利結(jié)構(gòu)提供了可借鑒選擇。但是理解福利多元主義需要厘清幾個(gè)核心問(wèn)題，以免陷入理論的誤區(qū)，非營(yíng)利組織參與我國(guó)福利治理需要考量我國(guó)的具體社會(huì)背景、考量非營(yíng)利組織的特質(zhì)、考量地方社區(qū)情境而采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

一、福利治理的二元難題

福利國(guó)家改革的本質(zhì)屬性在于解決資源的有效配置問(wèn)題，提供服務(wù)的主體是誰(shuí)，各方主體在服務(wù)中的界域以及服務(wù)的關(guān)系如何，基于這些問(wèn)題，形成了二元爭(zhēng)論，市場(chǎng)范式、國(guó)家范式的交替變遷映射了服務(wù)提供主體的發(fā)展路徑軌跡，同時(shí)，突破二元困境的混合模式在理論上為第三部門(mén)嵌入福利治理提供了合理性基礎(chǔ)。

(一)誰(shuí)是服務(wù)提供主體——制度型的普遍主義與補(bǔ)缺型的選擇主義

在福利國(guó)家中，圍繞“市場(chǎng)和國(guó)家誰(shuí)應(yīng)該在福利服務(wù)中扮演主力軍的角色”，基于普遍主義和選擇主義的視角，形成了兩種截然相反的福利制度類型:制度型和補(bǔ)缺型。普遍主義主張國(guó)家在福利供給中具有不可推卸的責(zé)任，國(guó)家有責(zé)任為全體公民提供普遍化的福利，將普遍的福利看做是公民權(quán)進(jìn)化的頂峰，將國(guó)家的普遍福利視為社會(huì)結(jié)構(gòu)和合法功能的不可或缺部分，引進(jìn)市場(chǎng)不僅是無(wú)效的而且和道德原則也是不符的;選擇主義將市場(chǎng)和家庭視為福利提供的最主要主體，認(rèn)為國(guó)家在福利中的地位是次要的，只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)失靈的時(shí)候，才由國(guó)家出面干預(yù)介入社會(huì)福利，起到補(bǔ)缺的作用。

在福利國(guó)家出現(xiàn)危機(jī)之后，由誰(shuí)來(lái)提供公共物品成為改革的重要方面。非營(yíng)利組織在制度型福利中起到的作用是微不足道的，但在補(bǔ)缺型福利中的作用卻不可小覷，顯然，福利國(guó)家政策中福利供給二選一的模式過(guò)于簡(jiǎn)單化，無(wú)法走出福利危機(jī)的牢籠。埃麗諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，市場(chǎng)理論和國(guó)家理論都是從外部代理人的角度來(lái)解決公共物品的問(wèn)題，但是，從博弈論的角度審視，在政府和市場(chǎng)之外還存在另外一種制度選擇的可能性，即通過(guò)增加人們自主組織的可能性，增強(qiáng)公民的自主組織的能力，在沒(méi)有外部強(qiáng)制的情況下通過(guò)自主組織解決公共物品的能力。①埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2000年版，第51頁(yè)。盡管非營(yíng)利組織提供公共物品必須充分考慮情境、條件等因素，效率不必然是高效的，但是卻為第三部門(mén)參與福利治理提供了可能性，為解決二元困境提供了新的視角。

(二)法定服務(wù)與志愿服務(wù)——替代還是補(bǔ)充

圍繞著“一個(gè)國(guó)家中法定服務(wù)與志愿服務(wù)之間的關(guān)系如何”這樣一個(gè)問(wèn)題，產(chǎn)生了兩種對(duì)立的理論，即替代理論和補(bǔ)充理論。這兩種理論的本質(zhì)要義在于志愿服務(wù)的增加是否會(huì)擠出法定服務(wù)。

替代理論認(rèn)為國(guó)家公共部門(mén)提供的法定服務(wù)的增加限制了其它部門(mén)(如私人公司和志愿組織)的發(fā)展，潛在的假設(shè)是福利國(guó)家的服務(wù)擠出了志愿部門(mén)和私人部門(mén)的服務(wù)，由此非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被弱化;國(guó)家力量侵入了公民社會(huì)，破壞了社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。支持者在基于瑞典福利領(lǐng)域和民主領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)瑞典的第三部門(mén)很不發(fā)達(dá)，或者瑞典被質(zhì)疑是否存在第三部門(mén)，原因是國(guó)家廣覆蓋的社會(huì)福利侵蝕了第三部門(mén)的成長(zhǎng)空間。替代理論暗含了國(guó)家服務(wù)和志愿服務(wù)的反比關(guān)系，國(guó)家對(duì)公共物品支出的增加會(huì)導(dǎo)致志愿部門(mén)貢獻(xiàn)的減小，反之如果在某個(gè)福利領(lǐng)域或者福利項(xiàng)目中，第三部門(mén)作為主要提供主體來(lái)提供服務(wù)，國(guó)家則會(huì)逐漸退出該領(lǐng)域。這種基于零和假設(shè)邏輯基礎(chǔ)之上的理論遭到了批判，反對(duì)者認(rèn)為一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家和一個(gè)有活力的志愿部門(mén)同時(shí)提供服務(wù)在邏輯上是可以成立的，在現(xiàn)實(shí)中，德國(guó)和法國(guó)具有高度發(fā)達(dá)的第三部門(mén)參與提供社會(huì)服務(wù)，但是國(guó)家仍然在福利領(lǐng)域保持著大規(guī)模的支出。

補(bǔ)充理論認(rèn)為每一個(gè)組織都有其特定的特點(diǎn)，適合在特定的領(lǐng)域承擔(dān)特定的功能，在結(jié)構(gòu)中符合匹配原則，不同的服務(wù)提供主體提供不同種類的服務(wù)，由此構(gòu)成社會(huì)服務(wù)的總和，一方服務(wù)主體的壯大和服務(wù)增加不會(huì)影響另一方服務(wù)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，但是會(huì)引起服務(wù)總量的增加。法定部門(mén)和第三部門(mén)在社會(huì)福利中的功效是不同的，法定部門(mén)適合提供統(tǒng)一化的服務(wù)，因?yàn)閷I(yè)化的服務(wù)需要一定的技能含量并且時(shí)效性很高。而志愿部門(mén)的成員雖然為利他主義動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，但在時(shí)間上受到限制，他們的時(shí)間必須要以貢獻(xiàn)家庭和職業(yè)為第一要素，對(duì)于時(shí)效性要求很高的服務(wù)則沒(méi)有能力提供長(zhǎng)時(shí)間的連續(xù)的服務(wù)。①Lena Dahlberg，Interaction between Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden:A Matter of Welfare Pluralism，Substitution or Complementarity?，in Social policy and administration，Vol．39(December 2005)，pp．745-746．

替代理論和補(bǔ)充理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)本質(zhì)上是第三部門(mén)在福利供給中的必要性與合理性問(wèn)題，如果第三部門(mén)的作用在于替代，擠出了國(guó)家法定服務(wù)，通過(guò)發(fā)展第三部門(mén)提供服務(wù)解決福利國(guó)家的問(wèn)題則是不合理的;如果第三部門(mén)的功能在于補(bǔ)充，超越了零和博弈的陷阱，促使福利總量的增加而不是保持不變，那么，第三部門(mén)參與福利治理的合理性則得到了理性認(rèn)可。

二、福利多元主義

福利國(guó)家經(jīng)歷了三十年的發(fā)展，從搖籃到墳?zāi)沟娜嫔鐣?huì)福利遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，公共哲學(xué)從凱恩斯公共政策導(dǎo)向向新自由主義轉(zhuǎn)變，聲討凱恩斯福利國(guó)家，強(qiáng)調(diào)國(guó)家重視非營(yíng)利部門(mén)的作用，政府將之前的公共責(zé)任下放給市場(chǎng)、非營(yíng)利組織和個(gè)人。新興的意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的較小干預(yù)，壓縮政府職能，在新自由主義的影響下，福利國(guó)家開(kāi)始重新思考國(guó)家在社會(huì)福利中的疆域，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任和社會(huì)福利供給的多重渠道。國(guó)家開(kāi)始加速福利的市場(chǎng)化，實(shí)施福利的去國(guó)家化和去機(jī)構(gòu)化，從而擺脫國(guó)家的直接福利供給責(zé)任。

福利多元主義為福利治理提供了新的思路，論證了第三部門(mén)參與福利治理的合理性，為第三部門(mén)參與福利供給提供了理論依據(jù)。Hatch和Mocroft認(rèn)為福利多元表達(dá)了這樣一個(gè)事實(shí):社會(huì)和醫(yī)療服務(wù)可以通過(guò)四個(gè)部門(mén)取得，即法定的部門(mén)、志愿部門(mén)、商業(yè)部門(mén)和非正式部門(mén)，更規(guī)范而言，福利多元主義暗含著國(guó)家角色的縮減，國(guó)家不是唯一的福利服務(wù)的供給渠道。②S．Hatch＆I．Mocroft，Components of Welfare:Voluntary Organizations，Social Services and Politics in Two Local Authorities，London:Bedford Square Press，1983，p．2．

福利多元主義的兩個(gè)核心概念是“分權(quán)”和“參與”，二者都暗含了反對(duì)集權(quán)、反對(duì)官僚、反對(duì)專業(yè)。“分權(quán)”被視為減少中央國(guó)家的權(quán)利，并且分權(quán)是成功參與的先決條件，成功的參與包括參與到服務(wù)傳輸和決策制定中。但在福利多元主義看來(lái)，分權(quán)并不是簡(jiǎn)單地從中央政府到地方政府的轉(zhuǎn)變，而意味著地方政府也一樣需要分權(quán)。地方政府分權(quán)要求由地方轉(zhuǎn)移給社區(qū)，由公共部門(mén)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)。需要建立一個(gè)“補(bǔ)丁系統(tǒng)”，社會(huì)工作者通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)服務(wù)社區(qū)，清楚地了解社區(qū)居民的需求，更加重視志愿的和非正式的資源提供幫助?！皡⑴c”是指非政府組織和服務(wù)對(duì)象主動(dòng)參與到福利服務(wù)的制度決策和服務(wù)輸送，使資源得到合理配置。參與的場(chǎng)域集中于社區(qū)，以社區(qū)為導(dǎo)向的服務(wù)需要在相對(duì)小的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，這樣，人們才能夠感覺(jué)到可以影響政策和服務(wù)的運(yùn)輸。社區(qū)委員會(huì)的充分發(fā)育能夠?yàn)閰⑴c提供機(jī)會(huì)，也鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象直接參與到公共部門(mén)的決策制定中來(lái)。志愿部門(mén)的主要優(yōu)勢(shì)在于能提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)槿藗冊(cè)谟绊懰麄兩畹臎Q策中有發(fā)言權(quán)往往會(huì)導(dǎo)致他們有更強(qiáng)的責(zé)任感。

三、福利多元主義的再思考

在福利國(guó)家出現(xiàn)危機(jī)之后，福利多元主義的出現(xiàn)無(wú)疑是福利治理領(lǐng)域的一線曙光，為國(guó)家福利提供了一條折中式的福利道路，但是，對(duì)福利多元主義的理解需要思考如下幾個(gè)問(wèn)題，以避免陷入理論上的誤區(qū)。

(一)理論范式的迷霧

如果將福利多元主義作為福利國(guó)家的對(duì)立面加以看待的話，則陷入了理論上的誤區(qū)，多元合作提供服務(wù)比法定部門(mén)提供服務(wù)更有效是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的問(wèn)題，任何理論范式的本質(zhì)都是一個(gè)有待驗(yàn)證的假設(shè)。福利多元主義作為一種理論假設(shè)與范式，產(chǎn)生的社會(huì)背景是福利國(guó)家的失敗，為了應(yīng)對(duì)福利國(guó)家產(chǎn)生的問(wèn)題，需要另辟蹊徑尋找解決方法。

福利多元主義是在批判福利國(guó)家的基礎(chǔ)上建立的，事實(shí)上，無(wú)論是凱恩斯主義還是自由主義都是批評(píng)福利國(guó)家的，只是各自的視角和著眼點(diǎn)有所不同。誠(chéng)然，福利國(guó)家體系有其內(nèi)在的局限性，但是回顧歐洲福利的發(fā)展歷程，福利供給主體體現(xiàn)出一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展路徑:戰(zhàn)前以社會(huì)為主——戰(zhàn)后以國(guó)家為主——70年代后國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)合作。福利模式的每一次變遷都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的變動(dòng)，福利政策的改革體現(xiàn)的是情境適應(yīng)性，也折射出國(guó)家與第三部門(mén)的關(guān)系在不斷磋商中的持續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

無(wú)論是福利國(guó)家還是福利多元主義，都有第三部門(mén)參與服務(wù)的提供和傳輸，只是第三部門(mén)所承擔(dān)的責(zé)任、提供服務(wù)的份額比例是有差別的。相對(duì)于福利國(guó)家，第三部門(mén)被福利多元主義賦予更重要的責(zé)任，用來(lái)平衡不同福利提供方的職責(zé)，第三部門(mén)從幕后走到了前臺(tái)，由福利供給的補(bǔ)充角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?wù)供給者之一。福利國(guó)家向福利多元主義的轉(zhuǎn)變反映了民眾提升社會(huì)福利的訴求與愿望，只是，福利多元主義在實(shí)踐層次的應(yīng)用需要時(shí)刻保持批判主義的警醒，用對(duì)待假設(shè)的態(tài)度對(duì)待多元主義理論，在經(jīng)驗(yàn)層次有待于檢驗(yàn)?？陀^地對(duì)待福利國(guó)家模式、理性地對(duì)待多元主義范式，以及厘清二者的關(guān)系，有助于更深刻地理解福利范式的轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建與情景相適應(yīng)的新范式。

(二)分權(quán)的難題

私有化和分權(quán)是建立在三個(gè)理論假設(shè)基礎(chǔ)之上的，吉爾伯特在分析了福利多元主義的發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上，對(duì)其存在的三個(gè)理論假設(shè)進(jìn)行了反擊，由此證明這三個(gè)理論基礎(chǔ)是不可靠的。除此之外，分權(quán)的難題還存在于地方政府與草根組織以及二者的互動(dòng)中。

無(wú)疑，地方政府在處理地方區(qū)域內(nèi)的問(wèn)題上比中央部門(mén)更有經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)ξ⑿卧男枨笞龀黾皶r(shí)反映，但是地方政府很可能是狹隘性的和壓制性的，很容易出現(xiàn)忽視少數(shù)群體的情況。此外集權(quán)和分權(quán)之間的張力呈現(xiàn)出緊張態(tài)勢(shì)，分權(quán)首先要求有新形式非政府組織的創(chuàng)造，如基金會(huì)、地方層次的學(xué)校等等，在這些機(jī)構(gòu)里地方服務(wù)使用者被選出在參與管理，代表性和責(zé)任性都是被質(zhì)疑的焦點(diǎn)。此外，在社會(huì)包容和社區(qū)復(fù)興策略影響下，小區(qū)成為治理的新的單元，社區(qū)治理則與政治文化界津津樂(lè)道的“全能領(lǐng)導(dǎo)神話”相抵觸。在非政府組織參與社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，由于不同的非政府組織所側(cè)重的發(fā)展重心和介入發(fā)展的路徑是不同的，非政府組織介入社會(huì)福利必須考察當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境、考量政府能力、考慮非政府組織的特點(diǎn)及發(fā)展模式。

非政府組織的參與需要相應(yīng)的制度體系作支撐，并存在制度化的資源調(diào)動(dòng)體系，體系構(gòu)建的責(zé)任主體是誰(shuí)，這需要產(chǎn)生一個(gè)權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行參與的制度安排。在福利國(guó)家體制下，政府充當(dāng)權(quán)威的公用機(jī)構(gòu)，福利多元主義要求政府在制定福利供給框架、保障資源分配公平、籌集資金等方面發(fā)揮作用，政府重建疆域之后，需要進(jìn)行責(zé)任的分割，分割的界限并不是那么明晰，政府的責(zé)任疆域界限是哪里、尺度應(yīng)該如何把握、互動(dòng)格局如何，是很難一概而論的問(wèn)題。Lena Dahlberg在對(duì)瑞典的調(diào)查中表明，福利多元主義在實(shí)踐層次并沒(méi)能很好地解釋多方服務(wù)供給之間的互動(dòng)關(guān)系，盡管志愿部門(mén)和法定部門(mén)提供相同的活動(dòng)，安排了同樣的服務(wù)，但是在地方層次，這些活動(dòng)呈現(xiàn)出差異性，并且服務(wù)的使用者沒(méi)有能力在不同的服務(wù)提供者之間做出選擇。①Lena Dahlberg，“Interaction between Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden:A Matter of Welfare Pluralism，Substitution or Complementarity?”，in Social policy and administration，Vol．39(December 2005)，pp．745-758．

(三)社會(huì)領(lǐng)域的假定

福利多元化對(duì)國(guó)家、第三部門(mén)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系提出了更高的要求，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)之間良性的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，通過(guò)力量和資源的整合形成一個(gè)自主自治的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)管理聯(lián)合體多方共同分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，要求尋找一個(gè)有效的平衡點(diǎn)達(dá)到多方的合作伙伴關(guān)系。而伙伴關(guān)系、合作、治理這些概念是建立在這樣的假定基礎(chǔ)之上的，即存在一個(gè)以對(duì)話為基礎(chǔ)的、同質(zhì)性的、溝通順暢的社會(huì)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域里，非政府組織和社區(qū)、社區(qū)組織之間存在著天然的有機(jī)聯(lián)系。通過(guò)吸納非政府組織到社區(qū)，將服務(wù)從政府轉(zhuǎn)移到私人手中，使服務(wù)對(duì)象廣泛參與到服務(wù)的供給和傳輸中來(lái)。社會(huì)領(lǐng)域的假定是有問(wèn)題的，在實(shí)踐層次并沒(méi)有得到支持。

在比德對(duì)印度的研究中，發(fā)現(xiàn)非政府組織和社區(qū)的關(guān)系并不是連續(xù)的，而是斷裂的，通過(guò)責(zé)任外包給非政府組織和社區(qū)組織，政府對(duì)這種潛在服務(wù)趨勢(shì)的考慮只是一種管理方式，公民參與和合作的高漲掩蓋了政府在服務(wù)項(xiàng)目上的持續(xù)衰落，服務(wù)向非政府組織的轉(zhuǎn)移雖然減輕了政府財(cái)政壓力，公民也能享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但是享受服務(wù)的空間趨向與日益萎縮，實(shí)質(zhì)上是被剝奪了要求更多服務(wù)的權(quán)利。①比德:《治理、公民社會(huì)與合作:一種邊緣視角》，載何增科、包雅鈞主編:《公民社會(huì)與治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第13頁(yè)。比德的研究結(jié)論顯示，并不存在一個(gè)無(wú)障礙的溝通系統(tǒng)，因此，在實(shí)踐層次的合作中需要依據(jù)情境采取適當(dāng)?shù)牟呗裕@些策略是相當(dāng)有彈性的，針對(duì)具體問(wèn)題考量其經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)背景而采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

四、福利多元主義嵌入我國(guó)福利治理的實(shí)現(xiàn)路徑

市場(chǎng)社會(huì)主義與福利國(guó)家主義都沒(méi)有超越意識(shí)形態(tài)的牢籠，20世紀(jì)80年代掀起政府再造運(yùn)動(dòng)，要么期望通過(guò)市場(chǎng)解決資源的有效配置問(wèn)題，要么力圖通過(guò)第三部門(mén)解決分配公平問(wèn)題。我國(guó)福利制度歷史經(jīng)歷了幾次大的轉(zhuǎn)變:傳統(tǒng)的以家庭為核心的福利制度;計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在政府主導(dǎo)下建立單位統(tǒng)包的福利體制;向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，推行福利社會(huì)化構(gòu)建新型的社會(huì)保障制度。福利改革的本質(zhì)在于解決有限的資源如何進(jìn)行合理配置從而實(shí)現(xiàn)效用最大化。政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方在福利體系中的角色如何界定、疆域如何分配，責(zé)任如何分擔(dān)是福利理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題，或建立國(guó)家主義，或倡導(dǎo)市場(chǎng)取向，或強(qiáng)調(diào)第三部門(mén)的首要作用，或堅(jiān)持多方合作。依據(jù)我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)福利發(fā)展現(xiàn)狀，將福利多元主義嵌入我國(guó)福利結(jié)構(gòu)之中，鼓勵(lì)非政府組織參與福利治理，是完善中國(guó)福利體制的可借鑒選擇。

(一)政府主導(dǎo)原則——多元參與在政府主導(dǎo)下進(jìn)行

20世紀(jì)90年代之后的改革曾經(jīng)做出福利社會(huì)化的嘗試，但是在實(shí)踐中，政府的福利責(zé)任弱化后，非政府組織沒(méi)能有效地承擔(dān)政府卸下的責(zé)任，導(dǎo)致了福利水平?jīng)]有按照改革的預(yù)期目標(biāo)提升。原因主要在兩方面:其一是欠缺非政府組織行動(dòng)制度框架，其二是非政府組織發(fā)育不完全而國(guó)家未提供有效措施培育。

我國(guó)非政府組織參與福利治理離不開(kāi)國(guó)家的主導(dǎo)作用，與西方社會(huì)不同，西方福利改革的社會(huì)取向一度要求國(guó)家功能的收縮，理想化的狀態(tài)是“最小的政府”，即“管的最少的政府是最好的政府”。福利國(guó)家之后新自由主義刺激了志愿主義和參與性公民文化的復(fù)興，提倡縮減政府職能，鞭打政府對(duì)項(xiàng)目的支持，將人類活動(dòng)置于更“市場(chǎng)”的位置。需要注意的是，西方強(qiáng)調(diào)政府退位的社會(huì)背景是具備穩(wěn)定的社會(huì)福利起點(diǎn)，具備比較完善的福利體制，在發(fā)育比較完善的公民社會(huì)中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)無(wú)論是哪一方作為主力軍承擔(dān)社會(huì)福利，都具備一定的基礎(chǔ)和實(shí)力。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況則是:社會(huì)福利供給和需求之間存在巨大缺口，非政府組織正處于成長(zhǎng)階段，必須要有一套比較完整的制度體系和制度化的資源調(diào)動(dòng)體系，而這又需要有一個(gè)權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)組織的責(zé)任。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)社會(huì)福利體系既難以離開(kāi)政府主導(dǎo)而自發(fā)形成公民福利社會(huì)，也難以發(fā)展替代政府福利功能的公用機(jī)構(gòu)。②關(guān)信平:《論福利國(guó)家與福利社會(huì)》，載黃智雄、高鑒國(guó)主編:《社會(huì)福利研究》第二輯，中國(guó)社會(huì)出版社2010年版，第7-14頁(yè)。這決定了非政府組織參與福利治理必須依靠國(guó)家的主導(dǎo)作用，首先，國(guó)家具有龐大的調(diào)動(dòng)資源的能力，依靠國(guó)家社會(huì)組織體系，可為非政府組織資金來(lái)源的籌集與協(xié)調(diào)提供保障。其次，國(guó)家為非政府組織參與社會(huì)福利制定規(guī)則框架，維系和創(chuàng)造良性的發(fā)展條件，保障資源的公平分配。目前我國(guó)的社會(huì)保障體系處于殘缺不全的待發(fā)展階段，在一些基本的福利提供和福利服務(wù)上，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，需要按照福利性的機(jī)制運(yùn)行，堅(jiān)持底線公平的原則，強(qiáng)調(diào)政府在提供底線公共物品和公共福利中具有不可推卸的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”，這些底線福利需要政府公共資金支付費(fèi)用，實(shí)施再分配和收入轉(zhuǎn)移，反對(duì)福利最小化也反對(duì)福利最大化，既避免福利依賴又滿足弱勢(shì)群體的需求。

(二)互動(dòng)原則——堅(jiān)持第三部門(mén)與市場(chǎng)、國(guó)家的互動(dòng)

互動(dòng)原則本質(zhì)上是一種伙伴關(guān)系，意指非營(yíng)利組織在公共物品提供上，需要與政府、市場(chǎng)合作才能完成供給目標(biāo)，實(shí)際上是一種福利供給的制度安排，促進(jìn)非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)成本最小化。與國(guó)家的互動(dòng)體現(xiàn)在制度支持上，良好的制度能夠起到促進(jìn)個(gè)人和組織間的合作、降低和減少交易成本、預(yù)防行為主體的機(jī)會(huì)主義行為、增加行為的可預(yù)見(jiàn)性和降低結(jié)果的不確定性等功能。①埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2000年版，第51頁(yè)。

社會(huì)福利作為一種準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)福利項(xiàng)目“消費(fèi)的非排他性”程度的強(qiáng)弱來(lái)決定社會(huì)福利由誰(shuí)作為主體進(jìn)行提供，對(duì)于消費(fèi)的非排他性比較弱的福利項(xiàng)目，由政府和非政府組織合作提供，使服務(wù)提供主體與服務(wù)的種類屬性相匹配。在宏觀層面，社會(huì)福利政策輸出方面由國(guó)家承擔(dān)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金籌措、政策制定、評(píng)估、監(jiān)督管理等;在微觀層面，對(duì)于直接的具體的公共服務(wù)提供，可以更多的由非政府組織承擔(dān)。分離公共服務(wù)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，將社會(huì)福利項(xiàng)目委托給非政府組織經(jīng)營(yíng)，非政府組織需要按照約定完成任務(wù)并且自負(fù)盈虧;政府作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使非政府組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得福利生產(chǎn)者資格。

我國(guó)非營(yíng)利組織依靠的政府資金支持和社會(huì)捐贈(zèng)是十分有限的，無(wú)法通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)獲得充足的資源，解決資源再生的問(wèn)題。實(shí)踐證明，通過(guò)組織自身市場(chǎng)化取向，承辦社會(huì)企業(yè)或者營(yíng)利性企業(yè)，或者與其他企業(yè)合作獲取更多資源從而彌補(bǔ)資源不足是可行的。我國(guó)效仿西方模式，政府在服務(wù)外包中引入競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，建立在契約基礎(chǔ)上，承載著政府與合約方的權(quán)利義務(wù)約定，體現(xiàn)了對(duì)效率、投入、產(chǎn)出、競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)值，遵循的是合約代表的公共部門(mén)的價(jià)值運(yùn)作。參與競(jìng)標(biāo)的非營(yíng)利組織必須在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下展示其提供服務(wù)的能力與效率，由此政府選擇能夠提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉服務(wù)的主體。

企業(yè)對(duì)非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)、支持與互動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言是追求一種長(zhǎng)期的投資回報(bào)，與非營(yíng)利組織合作可以滿足企業(yè)對(duì)社會(huì)聲望的需求，贏得消費(fèi)者認(rèn)同。我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，不論是規(guī)模還是管理層次，都是有待于成長(zhǎng)的，非營(yíng)利組織與企業(yè)可以就雙方共同關(guān)注的項(xiàng)目開(kāi)展合作，通過(guò)互動(dòng)促成組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到雙方對(duì)資源的各取所需。盡管目前的非營(yíng)利組織在與企業(yè)合作方面多局限于資金支持，缺乏持續(xù)的互動(dòng)，但仍然具有很大的潛力和空間。

(三)組織建設(shè)與能力完善原則

第三部門(mén)提供了社會(huì)組織存在的獨(dú)特方式，是建立在如下價(jià)值基礎(chǔ)之上的:獨(dú)立(組織自由)、利他(關(guān)心他人)和社區(qū)(集體主義行為)。以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織與眾不同的地方就在于既關(guān)注參與也關(guān)注供給，既關(guān)注公民權(quán)也關(guān)注服務(wù)。與西方社會(huì)不同，我國(guó)NGO注冊(cè)數(shù)量40萬(wàn)以上，但是全職人員在20人以上、每年支出超出500萬(wàn)的組織卻非常少見(jiàn)。我國(guó)的非營(yíng)利組織自身正處于成長(zhǎng)階段，發(fā)育不足，也缺乏外在完善合理的制度支撐，由此造成了我國(guó)非營(yíng)利組織缺乏自治、能力不強(qiáng)、管理不善等方面的不足。我國(guó)非營(yíng)利組織的另一個(gè)明顯的問(wèn)題是公信力不足，缺乏透明的運(yùn)作過(guò)程，很多時(shí)候不是組織自身運(yùn)作不透明，而是缺乏向公眾展示組織如何運(yùn)作的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，在組織與公眾之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)很好的對(duì)接。

與外在制度變革相對(duì)應(yīng)，組織內(nèi)部建設(shè)顯得迫在眉睫。非營(yíng)利組織市場(chǎng)化是近年國(guó)外的發(fā)展趨勢(shì)，也是組織建設(shè)與提升的有效途徑，我國(guó)香港地區(qū)近年已經(jīng)開(kāi)始了市場(chǎng)化的試點(diǎn)與嘗試，取得了較好的效果，為解決我國(guó)大陸非營(yíng)利組織的問(wèn)題提供了可借鑒的選擇。市場(chǎng)化是相對(duì)于行政化而言的，有三個(gè)方面的要點(diǎn):市場(chǎng)主體、市場(chǎng)要素、運(yùn)行規(guī)則。受新管理主義合法化制度結(jié)構(gòu)的影響，非營(yíng)利組織越來(lái)越接納市場(chǎng)的概念，從而調(diào)整組織策略，進(jìn)行組織重構(gòu)，在組織內(nèi)部表現(xiàn)為三方面:服務(wù)商業(yè)化，在財(cái)政資源不足的壓力下，將收費(fèi)服務(wù)和免費(fèi)服務(wù)相結(jié)合，按照服務(wù)對(duì)象的需求調(diào)整服務(wù);組織結(jié)構(gòu)商業(yè)化，辦社會(huì)企業(yè)和營(yíng)利企業(yè)，促進(jìn)財(cái)務(wù)來(lái)源多元化;營(yíng)銷商業(yè)化，在競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)下增強(qiáng)市場(chǎng)與媒體功能，有計(jì)劃地宣傳組織形象，將系統(tǒng)的策略性的市場(chǎng)規(guī)劃視為成功配方。在組織外部表現(xiàn)為:非營(yíng)利組織的兼并重組，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模小的組織與大組織的資源共享;與營(yíng)利組織建立伙伴關(guān)系，商業(yè)機(jī)構(gòu)不僅提供資金，其雇員還為非營(yíng)利組織提供人力資源和志愿服務(wù)，并邀請(qǐng)商業(yè)人員參與董事會(huì)管理。總之，福利組織與商業(yè)組織的互動(dòng)是組織企業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，市場(chǎng)化在一定意義上解決了非政府組織資金依賴的問(wèn)題，有利于非營(yíng)利組織能力提升和實(shí)現(xiàn)去行政化。

(責(zé)任編輯:陸影)

C913．7

A

1003-4145［2015］01-0090-05

2014-09-05

吳限紅(1984—)，女，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宗教與社會(huì)服務(wù)研究”(項(xiàng)目編號(hào):12JJD730002)的階段性成果。