棚戶區(qū)居民集中拆遷安置帶來的問題及其解決辦法

劉通

我國進入城市化加速發(fā)展和提高城市化質量并存的歷史階段，加快棚戶區(qū)改造是提高城市化質量的一個重要途徑。如果城市內有大量的居民還住在棚戶區(qū)，就不是合理的城市化。我國政府高度重視棚戶區(qū)改造，建國以來，尤其是實施東北等老工業(yè)基地振興政策以來，加快了城市棚戶區(qū)改造的步伐。目前，城市棚戶區(qū)改造的主要模式是“集中拆遷——集中安置”。確實，這種模式減少了城市棚戶區(qū)改造的成本，加快了城市棚戶區(qū)改造的進程，較快地改變了棚戶區(qū)居民的住房條件，較為完整地保留了工業(yè)社區(qū)文化，增強了社區(qū)居民的安全感。但是，這種安置模式從長期來看也有很多弊端，需要根據(jù)住房市場供需形勢的變化及時加以調整。

一、“集中拆遷——集中安置”模式帶來的問題

（一）導致鄰避效應的產生

鄰避效應是由于人趨利避害的本性而導致的結果。在城市化加速發(fā)展的過程中，由于社區(qū)之間存在的較大差異，鄰避效應應時而生。最為明顯的情形是：城市社區(qū)居民反對在社區(qū)附近興建垃圾焚燒電廠。盡管社區(qū)居民知道，垃圾焚燒是無害化處理的最佳方式，減少了填埋占用大量土地，減少了垃圾濾液滲漏可能導致的地下水污染風險。然而，由于考慮到建設垃圾焚燒電廠可能降低社區(qū)住房的價值，進而極力反對在自己社區(qū)附近建設垃圾焚燒電廠。在一些地區(qū)出現(xiàn)了反對建設化工廠和礦產資源深加工企業(yè)的現(xiàn)象，這也是典型的鄰避現(xiàn)象?？梢哉f隨著城市化的發(fā)展，鄰避效應將會伴隨著工業(yè)化進程。當然，鄰避效應促進了垃圾處理系統(tǒng)更加先進，產業(yè)布局更加科學。然而，其負面影響也很大，比如很多地區(qū)被迫繼續(xù)采取垃圾填埋的方式，垃圾難以得到合理有效利用。工業(yè)布局碎片化，化工廠和資源深加工企業(yè)向偏遠農村地區(qū)或者離島地區(qū)轉移。

棚戶區(qū)本質上是低收入人群的集中居住區(qū)。隨著國有企業(yè)改革深入推進，市場化程度的日益提升，人口流動速度不斷加快，很多棚戶區(qū)居民構成已經相當復雜，不僅居住著原有企業(yè)的老職工，而且吸納了剛剛進入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員。但無論人口如何變化，棚戶區(qū)是低收入人口的集中居住區(qū)本質沒有改變。低收入人口的聚居區(qū)，除了人群的邊緣化以外，更為重要的是在與中高收入社區(qū)的聯(lián)系中處于孤立，進而成為城市中的孤島。城市中的孤島容易誘發(fā)鄰避效應，即大多數(shù)人都不愿意進入的社區(qū)，已經進入社區(qū)的居民一旦經濟條件好轉又會擇機流出。從發(fā)達國家的情況來看，棚戶區(qū)的鄰避效應非常明顯。

那么改造后的棚戶區(qū)為什么還會產生鄰避效應？這是由于改造后的社區(qū)如果沒有政府的支持難以獲得正常更新，包括社區(qū)的基礎設施、社區(qū)物業(yè)等。如果一個社區(qū)沒有正常水平的物業(yè)服務，社區(qū)就會衰敗?，F(xiàn)在一些城市探索提供準物業(yè)服務，在一些改造后的棚戶區(qū)政府對物業(yè)服務進行補貼。這種補貼可能導致道德風險和逆向選擇，即誘發(fā)不繳納物業(yè)費的人增加，進而政府背上無限的責任。這樣，政府補貼陷入了兩難困境。因此，讓低收入人群集中居住在新的社區(qū)的弊端較大，可能導致已經住進改造新區(qū)的居民在經濟條件好轉后流出，從而成為吸引社會低收入人群的集聚區(qū)，導致中高收入人群刻意回避，形成鄰避效應。這樣，政府改造棚戶區(qū)的初衷就沒有達到。

（二）不利于城市功能再生

城市是一個復雜的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)進行著復雜的能量交換和新陳代謝。比如城市的基礎設施具有壽命周期，既包括自然壽命，也包括經濟壽命。又比如，隨著城市規(guī)模的擴張，城市每一個區(qū)塊或者每一個社區(qū)承擔的功能在不斷變化，原來的工業(yè)區(qū)，可能調整為商業(yè)區(qū)。但是城市棚戶區(qū)的能量代謝緩慢，功能調整艱巨，導致城市棚戶區(qū)設施老化和功能退化。棚戶區(qū)改造是城市功能再生的重要契機。但是，采用“集中拆遷——集中安置”模式，則城市原有的功能布局分區(qū)沒有調整，且失去了以后調整的機會，失去了城市功能優(yōu)化調整的機會。比如，城市的中心區(qū)域最適宜發(fā)展大型商業(yè)，因為中心區(qū)有更高的競標地租。

（三）擴大了棚戶區(qū)改造的完全成本

從表面上來看，“集中拆遷—集中安置”模式下，由于引進了社會資本，利用棚戶區(qū)土地開發(fā)所形成的商業(yè)增值，加上中央財政的補助資金，棚戶區(qū)改造過程中地方政府財政支出壓力較小，甚至于還可從開發(fā)中獲得一定的土地收益。但是，從長期來看，集中拆遷安置模式的實際成本較高。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是由于住房是資金密集型的，前期資金投入很大。成片開發(fā)，就需要開發(fā)商有雄厚的資金實力，小規(guī)模的開發(fā)商從而難以進入。同時，由于棚戶區(qū)一次性改造規(guī)模較大，補償規(guī)模較大，加大了財政支出壓力。二是需要支付較高的過渡安置費。從拆遷到安置有一個過渡期。在這個過渡期內，政府或者開發(fā)商需要為拆遷居民安排過渡安置房。建設或者尋找過渡安置房有一個過程，棚戶區(qū)改造也有一個周期，周期越長，建設或者尋找過渡安置房的周期越長，過渡安置費支出規(guī)模越大。過渡安置費并不構成棚戶區(qū)改造的實際成本，而是構成了棚戶區(qū)建設的交易成本。過高的交易成本實際上是棚戶區(qū)建設資金的耗損。三是延長了居民住上新房的時間，包括拆遷時間、建設時間以及工程竣工驗收時間，時間越長，拆遷居民住上新房的時間越長。四是政府承擔了無限責任。棚戶區(qū)居民集中安置后，涉及到物業(yè)管理、配套設施建設、公共服務設施建設、垃圾處理等一系列事項的處理，政府每年需要安排資金維持運轉，強化了政府支出責任。如果長期下去，可能引發(fā)相鄰社區(qū)攀比，進而惡化物業(yè)費繳納環(huán)境。

（四）可能導致空屋鏈的形成

空屋鏈是居民隨著經濟條件的好轉，搬遷后所留下的房屋，這些房屋由于租金便宜，被外來人口和低收入人口利用。這個過程推進中空置房屋所形成的鏈條，就是空屋鏈。集中拆遷安置后的新社區(qū)，居住人群從收入上看屬于城市貧困人群。由于貧困群體集中居住所形成的傳染效應，以及新來者趨利避害所形成的鄰避效應，改造后形成的新社區(qū)由于缺乏更新資金，缺乏吸引中高端居民流入的因素，導致社區(qū)的衰敗。因此，棚戶區(qū)改造后形成的新社區(qū)被大量出租，成為中低收入群體的集中居住區(qū)。如果形成這樣的局面，就與棚戶區(qū)改造的初衷背道而馳。

二、棚戶區(qū)拆遷安置的新思路及其優(yōu)勢

任何一項社會經濟活動都具有歷史性。在住房供求關系比較緊張的情況下，集中拆遷安置有利于緩解住房供求矛盾，也有利于吸引社會資金進入棚戶區(qū)改造領域。但是，房地產市場經過10余年的高速發(fā)展，住房已經從供不應求到供求基本平衡甚至在局部城市過剩，如果繼續(xù)建設拆遷房，將進一步加劇住房過剩矛盾，加劇了消化住房過剩的難度。同時，棚戶區(qū)居民構成情況十分復雜，部分居住在棚戶區(qū)的人員并不是國有企業(yè)改制前的職工，有的在城市內（甚至異地）購買了商品住房。有的棚戶區(qū)產權十分復雜，大量的棚戶并不擁有土地使用權，占用了國家劃撥給企業(yè)的土地，不利于國有土地的合理配置。同時，隨著我國城市化逐步從加速期進入平臺期，甚而至于，在一些功能單一的城市，出現(xiàn)了城市人口的大量外流，再采用集中拆遷安置已經失去了合理性。為此，棚戶區(qū)居民拆遷安置應當另辟蹊徑，這就在城市進行統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，明確每一個區(qū)塊的功能，變集中拆遷安置為分散拆遷安置，變實物補償為貨幣補償，變棚戶區(qū)居民被動選擇為主動選擇，進而完善城市功能，優(yōu)化功能分區(qū)，保持城市更新的連續(xù)性、穩(wěn)定性。本文將這種拆遷安置模式稱為“分散拆遷—貨幣安置”模式。

這種新的安置模式，其優(yōu)勢非常多，主要有以下幾個方面：一是有利于消化住房供給過剩帶來的壓力，防止房地產泡沫破滅所帶來的風險，進而有利于保持國民經濟、城市經濟的穩(wěn)定。從發(fā)達國家房地產泡沫所帶來的風險來看，確保房地產市場平穩(wěn)是十分重要的。二是有利于緩解貧困人口的集中。由于收入的分層，每一個城市都存在絕對貧困和相對貧困。同時，貧困和富裕既存在代際傳遞，也存在代際改善。在政府的支持下，使不同收入的人口在不同的社區(qū)隨機均勻分布，更加有利于社會分工，更加有利于社會穩(wěn)定，也有利于社區(qū)的更新，進而保持社區(qū)的活力。三是優(yōu)化城市空間布局，增強政府規(guī)劃的自由度。任何一項規(guī)劃都是在一個條件約束下開展的，其中城市空間是一個重要的約束條件。如果采用貨幣安置模式，棚戶區(qū)可以從整體上進行開發(fā)，進而優(yōu)化城市功能布局。四是有利于完善住房市場。住房是一類重要的商品，天生就具有產權屬性，而不是從過去的單位福利轉化為準公共品或者公共品。為此，住房才能在市場上交易，才具有增值的潛力。如果在一個住房市場上，有大量的住房不能自由交易，則沒有真正的住房市場。政府通過貨幣補償，并且通過混合產權的形式，載明政府投資在住房投資中的比例，從而使政府投資在住房交易中可能獲得或有收益。五是有利于提高城市空間土地集約利用效率。目前，我國城市化處于快速擴張階段，并且出現(xiàn)了城市新增建設用地面積擴張速度超過了人口增長速度（也就是部分學者稱為土地城市化快于人口城市化，土地城市化的提法值得商榷）。為此，將棚戶區(qū)居民安置進已經建成的各類住房，將有利于減少新增建設用地，提高城市土地資源利用效率。六是從長期來看，有利于緩解財政資金的總體償付壓力。這個壓力的減少主要來源于財政性資金投入的分散性、連續(xù)性和可控性，城市功能完善所導致的城市增長收益，混合產權住房轉讓過程中政府投入得到償還的可能性，政府無限責任減少所激發(fā)的住房市場活力，棚戶區(qū)改造過程中交易成本的大幅度減少，等等。七是滿足了居民住房的個性化需求。每個家庭由于人口構成、個人愛好、子女上學、工作性質等多種原因，導致對住房位置、大小、朝向、樓層存在不同的需求。貨幣補償有利于擴大棚戶區(qū)居民對住房選擇的權利。

三、棚戶區(qū)居民貨幣安置面臨的壓力及其解決辦法

采用貨幣補償方式推進棚戶區(qū)改造，讓棚戶區(qū)居民根據(jù)自己偏好自主選擇住房，面臨的壓力主要有幾個方面：一是可供選擇的房源。在云計算、大數(shù)據(jù)甚至智慧城市快速發(fā)展的條件下，市場上可供選擇的房源是透明的，可以隨時追蹤。政府根據(jù)可供選擇的房源來確定棚戶區(qū)改造進度?？晒┻x擇的房源多，改造的進度相應加大；可供選擇的房源少，改造的進度相應放緩。二是棚戶區(qū)居民選擇新居的支付能力。在政府對棚戶區(qū)住房進行補償后，采用抵押貸款、社會支持等方式解決后仍有不足的，可以采用混合產權的辦法，通過財政性資金的投入幫助棚戶區(qū)群眾住上新居。隨著居民收入條件的好轉，可以逐步償還政府投入?；蛘咴谧》砍鲎?、出售時按比例分享相應的收益。三是財政資金的支持能力。相對于集中拆遷安置來說，貨幣補償模式排除了開發(fā)商墊資建房，但已經建成的住房開發(fā)商實際已經墊資。因此，兩種模式在開發(fā)商墊資建設方面不存在大的差異。比較突出的差異在于商品房價格高于棚戶區(qū)改造后住房的價格。但是，由于兩種不同住房基礎設施和社區(qū)環(huán)境不同，房屋權能和增值潛力不同，政府需要給予一定的支持才能夠幫助棚戶區(qū)居民住進價格較高的房屋。因此，政府需要在正常的補償資金之外，建立扶持基金，對于暫時入住新房有困難的住戶給予一定的支持。政府投入的扶持基金以混合產權的形式在住房投資中體現(xiàn)出來，居民通過逐步償還的方法贖回產權或者政府從住房的交易中按照投入比例分享收益。四是就業(yè)扶持。就業(yè)難是棚改居民面臨的大難題。適應貨幣補償后形成的棚改居民分散居住的特點，結合社區(qū)特點，開展公益性崗位培訓，支持自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。積極開展社區(qū)幫扶，幫助棚改居民提供就業(yè)信息。