廣東省民生財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)研究

鄒書利+唐峻

[摘要]基于2000—2012年廣東省民生財政支出數(shù)據(jù)，分析廣東省民生財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)演變特征及其變化趨勢，結(jié)果表明廣東省民生財政支出存在總體規(guī)模不足；各項民生支出比重偏低；缺乏保障機制等問題，與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模不匹配。提出政府應(yīng)樹立民生財政支出優(yōu)先公共財政理念、明確政府在保障民生支出優(yōu)先方面的職責、擴大民生財政支出總規(guī)模、優(yōu)化民生財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)等建議。

[關(guān)鍵詞]廣東?。幻裆斦С?；規(guī)模與結(jié)構(gòu)

[中圖分類號]F81045[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）01-0152-04

[作者簡介]鄒書利（1978-），女，重慶人，講師，碩士，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟學；唐峻（1977-），陜西漢中人，副教授，西南政法大學經(jīng)濟法學院博士研究生，研究方向：財稅法學。

[基金項目]廣東省哲學社會科學規(guī)劃青年項目“政府非稅收入法律問題研究”（GD11YFX04）；廣東省江門市哲學社會科學規(guī)劃項目“地方政府實施民生財政的保障機制研究”（2012B07）；廣東省江門市哲學社會科學規(guī)劃項目 “地方政府非稅收入規(guī)制研究”（2011B10）；五邑大學青年基金項目 “從公共財政走向民生財政——深化地方政府體制改革的研究”（201210241301146）。

一、問題的提出

隨著我國市場化改革的進一步深入，社會財富不斷增長，經(jīng)濟增長與收入分配之間的矛盾逐步顯現(xiàn)，不同階層和不同群體共享改革和發(fā)展成果的機會并不均等，民生問題日益突出。因此，保障和改善民生已逐漸成為公共政策的重要取向和財政投入的重點，有必要對民生財政進行全面系統(tǒng)的分析和研究。在民生財政構(gòu)成體系中，保障和完善民生很大程度上由民生財政支出決定，分析民生財政支出有利于了解地方政府民生財政支出與民生需求是否相適應(yīng)，并不斷改善和優(yōu)化相關(guān)工作。

在當前我國分稅制體制下，地方政府的事權(quán)和財權(quán)配比失衡，民生領(lǐng)域的大量財政投入依賴地方政府，而作為我國經(jīng)濟和人口第一大省的廣東省，全省底線民生保障總體水平仍較低，保障標準偏低，多項保障標準低于全國平均水平[1]。同時，廣東省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，地方財力和民生財政支出數(shù)量和結(jié)構(gòu)也相差懸殊。因此，通過對廣東省民生財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的分析，有助于進一步發(fā)現(xiàn)地方民生財政支出存在的問題，從而提出有針對性的建議。

二、民生財政支出范圍界定

民生財政支出概念是由民生財政概念派生而來，是與民生財政相應(yīng)的具體財政支出方式，是服務(wù)于保障民生理念的財政支出項目[2]。根據(jù)公共財政理論，涵蓋整個社會經(jīng)濟領(lǐng)域的公共服務(wù)基本上都直接或間接涉及到民生，所有公共財政支出都可以稱為民生財政支出，即廣義的民生支出。但有學者指出，將民生各領(lǐng)域的總體支出都作為民生財政支出，這種計算方式過于“泛化”，把所有的大類都納入民生支出體系，會導致信息失真[3]。根據(jù)馬斯格雷夫的“經(jīng)濟發(fā)展階段論”，在經(jīng)濟發(fā)展初期，由于生活水平比較低，滿足基本生存為人們的主要需求；在經(jīng)濟發(fā)展中期，生活水平隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷提高，公眾對教育、衛(wèi)生和安全等方面的需求開始增加；在經(jīng)濟發(fā)展的成熟階段，公眾開始增加對公平收入分配的要求。2006年廣東省人均收入首次突破3000美元，2013年人均GDP達到9453美元[4]。按照世界銀行制定的國家與地區(qū)收入水平的劃分標準，以人均GDP來看，廣東省屬于中上等收入地區(qū)，民眾需求層次處于圍繞吃、穿、基本教育、衛(wèi)生等需要的經(jīng)濟發(fā)展初期或中期階段，所以財政支出中的民生范圍主要涵蓋教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、住房保障支出。

三、廣東省民生財政支出情況及趨勢分析

（一）總體規(guī)模及發(fā)展趨勢

1民生支出整體增幅明顯

廣東民生財政支出除2012年略有回落，總體呈增長趨勢且增長幅度明顯，民生領(lǐng)域已成為廣東財政支出的重要領(lǐng)域。廣東民生財政支出從2000年的 26946 億元增長至2011年的235669億元后，2012年略微波動下降至234777億元。年均增長率為1869%，其中 2007 年增長率達到歷年最高值 4035%，2012年出現(xiàn)負增長（-038%），民生財政支出增長率整體呈一條波動上升曲線。

2占 GDP 比重穩(wěn)中趨升

2000—2012 年，廣東省民生財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重年均增長率約為326%，標準差僅有00060，說明每年廣東省民生財政相對地區(qū)生產(chǎn)總值的實際使用和支配的規(guī)模大致不變。2003年由于國家財政政策從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，2003—2006年廣東省民生財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重出現(xiàn)短時回落，2007—2012年增長幅度與增長趨勢較為明顯，現(xiàn)階段廣東省民生財政支出政策具有明確性與一定的穩(wěn)定性，同時也表明財政對民生投入的穩(wěn)步增長。

3占財政支出比重總體呈上升趨勢

2000—2006年，民生財政支出占財政總支出的比重在1%～3%的增長率之間上下波動，說明該期間民生財政支出增長規(guī)模與財政支出增長規(guī)模同比擴張，廣東省對民生領(lǐng)域的投入相對穩(wěn)定，同時廣東省財政支出還沒有根據(jù)當前經(jīng)濟社會形勢做出調(diào)整，改變重經(jīng)濟建設(shè)輕民生的財政支出結(jié)構(gòu)；2007年“十七大”報告特別提出“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生”。政府開始轉(zhuǎn)變施政理念，逐漸改變財政支出結(jié)構(gòu)，民生支出增長速度快于財政支出增長速度，2007年，廣東省民生財政支出占財政總支出比重突破30%，此后一直逐年上升，尤其是在 2011年出現(xiàn)較為顯著的增長趨勢，達到3511%的漲幅最高值，2012年雖然略有回落仍然高達3178%。

4民生財政支出增長彈性系數(shù)波動較大

民生財政支出增長彈性系數(shù)是指民生財政支出增長率與GDP增長率之比，該系數(shù)若大于1，則說明民生財政支出增長速度快于GDP增長速度。2001年、2002年，廣東省民生財政支出增長速度大于GDP增長速度，此后出現(xiàn)了大幅度下降，其值低于1，到2005年之后緩慢上升，在2007年達到一個小高峰，此后不斷波動調(diào)整，2011年之前增長彈性系數(shù)值保持大于1，2012年大幅度下降變?yōu)樾∮?。endprint

5民生財政支出增長邊際傾向

財政支出增長邊際傾向是指GDP增加1個單位時民生財政支出增加幅度。2001—2002年處于上升階段，自2003年開始緩慢下降，2004年后步入持續(xù)上升通道，民生支出增長趨勢明顯，并在2010年達到最高，然后波動回落（見表1）。

（二）各項民生財政支出情況及發(fā)展趨勢

1各項民生支出規(guī)模呈顯著增長趨勢

在廣東省民生支出中，教育支出絕對總量最大，特別是2006年后，廣東省教育支出增加額明顯高于其他類，2011 年達到歷史最高值122790億元，占當年民生支出總額的5210%，2012年雖有回落但支出金額僅略低于2011年。相對而言，支出規(guī)模絕對總量最小的是2009年才納入國家財政支出項目的住房保障支出，但從政府宏觀政策與方針來看，將會對住房保障支出持續(xù)不斷增加投入，現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明，住房保障支出從2010年的8857億元大幅增至2012年的18037億元。從總體發(fā)展趨勢來看，從2000—2012年各民生支出均呈穩(wěn)定上升趨勢。

2各項民生支出增長率波動下降

各民生支出項目的增長率呈波動下降趨勢。社會保障支出：增長率變化的波動幅度相對平緩，年均增長率約為 1767%，標準差884%，2001年為歷年增長最高值3305%，2005年為歷年最小增長值836%，整體上呈現(xiàn)波折下降趨勢；住房保障支出：以年平均 2950%的增長幅度，短短三年里支出達到18037億元。教育支出：年平均增長率約為1742%，對比社會保障支出的年平均增長率只差02個百分點，但教育支出對比社會保障支出變化更加劇烈，2007年達4668%，2012年下滑至-1439%。醫(yī)療衛(wèi)生支出：從2000年1312%下降至2004年的歷史最低值-086%，隨后4年的年均增長率達2938%，2008年達到其歷史最高值4289%，一舉超過教育支出。雖然隨后幾年，醫(yī)療衛(wèi)生支出增加率有所下降，但增長率始終高于教育支出，反映了財政資源投入重點開始轉(zhuǎn)向醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，其已成為各民生支出項目中年均增長率最大的支出，這種情況直至2010年地方政府加大對住房保障投入為止。

3各民生支出占財政支出與占GDP比重不斷上升

用于社會保障方面的財政支出增長趨勢平緩幾乎呈一條直線，始終保持占GDP 的 9%左右，與財政支出總量變化趨勢相同。教育支出占財政支出份額明顯高于其他三類支出且增長幅度明顯，所占份額最高值達1829%，但在13年間教育支出占 GDP 比重常年低于2%。醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出，2000—2005年基本保持在35%～45%區(qū)間水平，2006年后政府加大對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，醫(yī)療衛(wèi)生支出開始平穩(wěn)增長，占GDP比重2011年突破8%。2009年開始納入國家財政支出范圍的住房保障支出，其所占財政支出、GDP支出份額并不大，但增長速度較快，占 GDP 的比重從2010年的 019%上升到2012年的032%，占財政總支出的比重從2010 年的164%增加至2012年的244%，成為增長趨勢最明顯的民生支出項目。

四、存在的問題

（一）民生財政支出總量上漲、規(guī)模不足

當前廣東省財政對民生領(lǐng)域的投入逐年增長，從整個財政資源支出規(guī)模來看，廣東用于經(jīng)濟社會發(fā)展的財政支出中民生支出最高占據(jù)3511%（2011 年）份額，占整個財政支出的1/3左右，尚未處于主導地位，廣東省現(xiàn)行的公共財政體制還不能稱之為民生財政。同時，在增長幅度方面，根據(jù)瓦格納法則，隨著社會的進步和人均收入的提高，將使教育、娛樂、文化、保健和福利服務(wù)等需求彈性較高的公共支出迅速增長，由此使得財政支出的增長速度高于同期國民經(jīng)濟的增長速度。2000—2012年廣東省民生財政支出年平均增長率（1869%）高于GDP年平均增長率（1386%），但民生財政支出總量占財政支出總量的歷史最高值也僅為3511%、占GDP的比重歷史最高值為443%。相比之下，與中國稅收負擔非常接近的美國政府2010年僅教育、醫(yī)療和社會保障支出占公共財政總支出比重就達到601%，而美國在發(fā)達國家中是全球公認的低福利國家。[5]廣東省涉及民生的各項支出同比增幅之所以較高，是因為政府既往對民生支出的歷史欠賬太多。這種低基數(shù)下的高增幅反映出廣東省財政正處于并長期處于民生投入規(guī)模嚴重不足的階段，意味著廣東省應(yīng)優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)，持續(xù)加大對民生領(lǐng)域的財政投入。

（二）各項民生支出占GDP比重偏低，與經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配

從2007 年中央首次明確提出“關(guān)注民生、改善民生”的相關(guān)理念與政策，2000—2012年廣東省社會保障和就業(yè)支出年平均增長率1667%、教育支出年平均增長率1742%、醫(yī)療衛(wèi)生支出年平均增長率2064%、住房保障支出年平均增長率2950%。但這并沒有改變廣東省在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域支出比重依舊偏低的事實，2000—2012年廣東省財政社會保障和就業(yè)支出占 GDP比重歷史最高值107%，教育支出為231%，醫(yī)療衛(wèi)生支出為089%，住房保障為032%。依據(jù)聯(lián)合國2007年提供的數(shù)據(jù)，衛(wèi)生和教育公共支出占GDP比例最高的國家：瑞典、丹麥、法國、德國等國家都高達13%～15%；加拿大、美國、澳大利亞、日本等國為10%～12%%；俄羅斯、巴西、泰國等國為6%～7%；印度比較低，僅為5%。[6]但經(jīng)濟發(fā)達程度相當于中等發(fā)達國家水平的廣東省這一財政支出最高比重甚至比印度低，只占32%。雖然近年來廣東省在改善民生方面取得了重大進展和成就，但民生支出占財政總支出和GDP的比重仍然偏低，特別是在教育和醫(yī)療等方面的支出明顯偏低，這種狀況亟待改變。

（三）缺乏民生財政支出優(yōu)先的保障制度

廣東省財政資源持續(xù)加大對民生領(lǐng)域的投入，為保障和改善民生奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。但由于增長幅度的變動起伏較大，難以實現(xiàn)持續(xù)高增長，說明政府尚未樹立民生支出優(yōu)先的公共財政理念，民生財政支出缺乏制度保障。主要是因為地方政府對GDP高增速的追求，使得地方政府熱衷于把有限的資金與資源優(yōu)先用在競爭性盈利領(lǐng)域，導致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)重經(jīng)濟建設(shè)而輕民生。endprint

五、優(yōu)化民生財政支出建議

（一）樹立民生財政支出優(yōu)先的財政理念

保障和改善民生需求是公共財政政策的出發(fā)點和立足點。作為中國經(jīng)濟第一大省，廣東省民生財政支出總量雖然逐年增加，但2012年首次出現(xiàn)負增長。一方面是因為民生財政支出對增加GDP、財政收入的作用具有間接性、長期性以及對增加公務(wù)員個人利益的低關(guān)聯(lián)性；另一方面是因為廣東省2012年被納入“營改增”的試點地區(qū)，地方主體稅源（營業(yè)稅）將改為與中央分享的增值稅，收支矛盾更加突出，因此政府缺乏增加民生財政支出的主動性和積極性。然而，政府是由“社會契約論”產(chǎn)生的，其存在和維系的合法性與正當性是由人民賦予的。管理、調(diào)控和監(jiān)督民生領(lǐng)域里公共產(chǎn)品供給狀況以確保民生領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)得到充足有效的供給，自然成為政府的一項不可讓渡的基本職能。因此，作為民生領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)最基本供給主體的政府，必須樹立民生財政支出優(yōu)先的公共財政理念，把民生財政支出放在優(yōu)先領(lǐng)域，在增加民生財政支出、落實中央和地方民生政策基礎(chǔ)上，健全財政民生保障機制。

（二）進一步擴大民生財政支出總規(guī)模

2000—2012年，廣東省不斷加大對民生領(lǐng)域的投入，民生支出總額不斷增加，但民生投入總體規(guī)模仍然不足，民眾普遍關(guān)注亟須解決的住房難、就業(yè)難、上學難、看病難等問題。要擴大民生財政支出規(guī)模，首先要做好地方財政資金的增量配置。分稅制框架內(nèi)，對于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療、住房保障方面的支出責任主要在地方。加快公共財政制度建設(shè)，推進結(jié)構(gòu)性稅制與收入分配制度改革，使財政收入占 GDP 的比重達到發(fā)展中國家的平均水平 25% 左右，確保地方財政有足夠財力滿足民生支出總規(guī)模進一步擴大需求。其次，要進一步調(diào)整財政資金存量，控制和調(diào)減一般性公共服務(wù)支出和經(jīng)濟事務(wù)支出，提高民生投入占財政支出的比例。一方面合理安排和使用一般公共服務(wù)支出，制定完善的一般公共服務(wù)開支標準，將一般公共服務(wù)支出占財政支出比重控制在合理范圍內(nèi)；另一方面重新認識和定位政府的職能，促進政府職能轉(zhuǎn)變，正確處理政府與市場的關(guān)系，克服履行政府職能過程中的“錯位”、“缺位”與“越位”現(xiàn)象，讓更多的財政支出優(yōu)先用于保障和改善民生，縮減民生需求與民生投入差距。

（三）優(yōu)化民生財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)

雖然我國市場經(jīng)濟體制不斷成熟，但一直以來地方政府“重增長、輕發(fā)展”，沒有處理好政府與市場的關(guān)系，未承擔自身應(yīng)負的公共責任，由省財政來承擔的就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房等民生領(lǐng)域投入比重偏低。地方政府在合理保障政府一般公共服務(wù)支出和經(jīng)濟事務(wù)支出的前提下，堅決退出一般競爭性領(lǐng)域，把財政資金嚴格限制在市場失靈和關(guān)系到國民經(jīng)濟重大發(fā)展戰(zhàn)略與布局的領(lǐng)域，進一步擴大社會保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等項目的財政支出。財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)向民生領(lǐng)域調(diào)整時，優(yōu)化民生財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，盡量保證民生財政支出項目的合理性和科學性。參考世界銀行的研究結(jié)論，經(jīng)濟發(fā)展處于中上等收入國家或地區(qū)水平的廣東省，在民生財政指標中，公共教育支出占GDP的比重至少要達到4%，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重至少要達到31%，社會保障支出占GDP的比重至少要達到5%。[7]近幾年住房保障支出大規(guī)模增長，但由于歷史欠賬過多，使得財政住房保障供給能力與居民的實際需求存在較大差距。因此，各級財政必須提高住房保障支出規(guī)模，當前各級財政應(yīng)當拿出 2%～3% 的預算資金用于保障性住房供給。[8]

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