中國核電監(jiān)管領(lǐng)域的法律真空

王少華

在中國核電建設(shè)重啟大幕已經(jīng)拉開的背景下，益發(fā)凸顯出監(jiān)管法律缺失的窘境與隱患。

2014年已經(jīng)過去，從頭回顧這一年，對(duì)于中國的核電建設(shè)者來說，可以說是自2011年福島核電事故后最值得欣慰的一年，得益于霧霾惡劣天氣愈演愈烈和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢，國家領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)度發(fā)聲支持核電，“華龍一號(hào)”落地示范項(xiàng)目，陽江核電、防城港核電、福清核電相繼商業(yè)運(yùn)行，核電大單中標(biāo)英國和羅馬尼亞項(xiàng)目，核電建設(shè)的重啟大幕即將全面拉開。但筆者想指出的是，通過朦朦朧朧的“霧霾”，在這紅紅火火的核電熱潮下面掩蓋的卻是我國核電監(jiān)管形勢的窘境，暴露著核能監(jiān)管領(lǐng)域的法律真空。核安全是核電發(fā)展的命脈，一旦發(fā)生核事故，對(duì)于一個(gè)國家的核電戰(zhàn)略將產(chǎn)生毀滅性的打擊，不得不引起我們足夠的重視。

一、 我國需要盡快制定原子能基本法律

截至2014年11月底，我國總計(jì)在運(yùn)行核電機(jī)組共20臺(tái)，總裝機(jī)達(dá)到1813萬千瓦；在建機(jī)組達(dá)29臺(tái)，裝機(jī)容量達(dá)3168萬千瓦，這些核電站主要分布于廣東、廣西、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建等沿海地區(qū)。中國在建的29座反應(yīng)堆約占總量的三分之一強(qiáng)，是全球核電在建規(guī)模最大的國家。另外還有近30個(gè)電站上百臺(tái)機(jī)組在進(jìn)行前期籌劃中?？梢哉f，我國核電經(jīng)過20多年發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展期。雖然在日本福島核電事故后，國家暫停了所有核電項(xiàng)目的審批，但我國已經(jīng)運(yùn)行的和正在建設(shè)的仍有49個(gè)核電機(jī)組，而且隨著2014年核電正式重啟，可以預(yù)見新一輪核電建設(shè)高潮在短暫停頓一年后即將卷土重來，如何規(guī)范核電建設(shè)、如何加強(qiáng)核電安全是我們亟待關(guān)注的大問題，歷史的經(jīng)驗(yàn)和日本福島核電事故告訴我們，如果管理不善，不能以法律的強(qiáng)制性和威懾力保證核安全，49個(gè)核電機(jī)組，就有可能成為49個(gè)隨時(shí)可能爆炸的定時(shí)炸彈。

我國涉及原子能方面的行政法規(guī)、安全規(guī)定和操作細(xì)則很多，包括《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《核材料管制條例》等等，但涉及到法律層面，只有一個(gè)2003年6月28日發(fā)布實(shí)施的《放射性污染防治法》，獨(dú)苗一個(gè)，覆蓋面不全，層次也較低。最根本、權(quán)威最大的原子能基本法卻長期缺位，也沒有形成一個(gè)完整的立法體系，確實(shí)是一個(gè)遺憾。從法律淵源上看，整個(gè)立法體系雜亂并且枝節(jié)橫生，根本未形成合理結(jié)構(gòu)。法律位階普遍較低的情況下，一個(gè)后果是降低了執(zhí)法權(quán)威性，監(jiān)管部門在具體工作中時(shí)常遭到或明或暗的來自利益集團(tuán)的抵觸，影響監(jiān)管效果，另外一個(gè)后果就是降低了執(zhí)法嚴(yán)肅性，政府和監(jiān)管部門在審批或監(jiān)管中，既可以左一點(diǎn)，也可以右一點(diǎn)，自由裁量度太大，破壞監(jiān)管局面。

沒有法律的強(qiáng)制規(guī)范和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一旦出現(xiàn)核電事故或是技術(shù)失敗，就會(huì)迅速地改變政治支持方向以及輿論導(dǎo)向，影響核電的健康發(fā)展乃至社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。歷史上，美國就曾因?yàn)?979年三里島事件，在30 年時(shí)間內(nèi)沒有建過一座核電站。1986年發(fā)生的切爾諾貝利核災(zāi)難，加劇了蘇聯(lián)內(nèi)憂外患的政治局面，并成為蘇聯(lián)解體的催化劑。2011年日本福島核電事故，導(dǎo)致日本首相菅直人被迫承諾為此下臺(tái)，并使日本經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。

國外原子能立法體系非常完善。據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，世界上在核電發(fā)電總量的排名依次是美國、法國、日本、俄羅斯、德國、韓國、英國、瑞典等。這些國家從原子能基本法到相關(guān)的特別法、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的出臺(tái)，逐漸形成原子能法律體系，與國際原子能公約體系一起，對(duì)本國內(nèi)的原子能和平利用發(fā)揮了重要的規(guī)范和引導(dǎo)作用，構(gòu)成了國際原子能和平利用事業(yè)健康發(fā)展的法制保障，它們既是“核電發(fā)達(dá)國家”，也是“核法律發(fā)達(dá)國家”。比如美國，美國的原子能法是1946年8月1日杜魯門總統(tǒng)簽署的Atomic Energy Act of 1946，因?yàn)槭菂⒆h員麥克馬洪提出的，所以又稱麥克馬洪法，是世界上第一部原子能法，是目前世界上條文最多、篇幅最長的一部原子能基本法。美國還對(duì)應(yīng)原子能法律體系的主要組成部分制定了一系列的法律、法案等。法國的核法規(guī)體系與以美國為代表的統(tǒng)一的原子能法不太一樣。法國核能產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，其原子能利用及管理活動(dòng)的立法是一個(gè)涵蓋眾多領(lǐng)域的復(fù)雜、龐大的法律體系，所適用的眾多法律法規(guī)分散規(guī)定于不同的法律文件中，沒有系統(tǒng)化編撰，比如1966年發(fā)布了有關(guān)放射性核污染的第一個(gè)法令，1980年開始實(shí)施《核材料保護(hù)與控制法》，1991年通過《核廢物管理研究法》等，一直沒有一部原子能基本法律。世界上還有一些國家，比如德國、日本、韓國等，或系統(tǒng)編撰，或分別編制，但總體來說都有一套完整的原子能法規(guī)體系。

原子能基本法是我國法律體系中基本而又迫切需要的法律，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的原子能法律是核能安全的一個(gè)發(fā)展趨勢，無論核能政策制定、實(shí)施，還是責(zé)任條款設(shè)置、核損害賠償?shù)葐栴}的解決，都需要有原子能法的支撐。為此，我國應(yīng)盡快制定發(fā)布原子能基本法。

二、 我國核電法律體系和核電標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)嚴(yán)重滯后

原子能事業(yè)具有系統(tǒng)性特點(diǎn)，從開發(fā)到利用擁有一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從鈾礦地質(zhì)開始，歷經(jīng)鈾礦地質(zhì)勘查、鈾礦開采、選冶、同位素分離、轉(zhuǎn)化、濃縮、元件制造、發(fā)電、乏燃料后處理、放射性廢物的處置，直至核設(shè)施退役等所有環(huán)節(jié)形成了封閉而又開放的大系統(tǒng)。而我國目前的核法律體系未能全面覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，比如核廢料處置與監(jiān)管方面就無法可依，我國對(duì)核電的關(guān)注較多集中在設(shè)計(jì)、建設(shè)等環(huán)節(jié)上，而對(duì)于末端的放射性廢物問題往往忽視。

原子能基本法總體上是框架法，其有效實(shí)施有賴于國務(wù)院及相關(guān)部門出臺(tái)配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等整個(gè)法律體系。核安全法律體系要必須涵蓋整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)鏈，應(yīng)當(dāng)涉及到鈾礦資源的勘測和開采、整個(gè)核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、核事故應(yīng)急等等，增加立法廣度和深度，并考慮整個(gè)法律系統(tǒng)與相關(guān)法律或政策的配套和銜接，以及對(duì)國際公約的承諾。比如在鈾礦資源的勘測和開采、放射性廢物處置方面要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的法律以彌補(bǔ)空白，在核損害規(guī)定方面，要修改核損害賠償內(nèi)容，提高賠償額度，增加賠付資金的提取、監(jiān)管方式等。endprint

據(jù)筆者調(diào)研和了解，相比核電法律體系，我國核電標(biāo)準(zhǔn)體系也存在一些問題：

一、核電標(biāo)準(zhǔn)基本是參照上世紀(jì)80年代初的國外標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)成文件制定的，比如核電設(shè)備質(zhì)量控制等一些領(lǐng)域基本未涉及，核安全重要設(shè)備包括大型鑄鍛件等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺口比較大，明顯落后于時(shí)代；二、級(jí)別較低的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)大量存在，還沒有升級(jí)為系列的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)；三、我國的核監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)雖然豐富，但提煉不足，經(jīng)驗(yàn)反饋工作力度不夠，在參考和移植多個(gè)國家和組織的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，缺乏基礎(chǔ)性實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證和分析研究，編制出的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范與我國已有的工業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)體系缺乏銜接，導(dǎo)致很多標(biāo)準(zhǔn)的適用性和可操作性受到很大限制；四、核電標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)覆蓋面不夠，例如我國的核電標(biāo)準(zhǔn)就沒有有關(guān)海嘯的規(guī)定，國產(chǎn)化材料選擇方面也沒有。

我國應(yīng)盡快建立符合國情的核電標(biāo)準(zhǔn)體系，國家應(yīng)加強(qiáng)核電標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，重視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)內(nèi)容的銜接問題，強(qiáng)化法規(guī)的操作性和實(shí)用性。核能法律的制定和修改要融合核能技術(shù)本身，也就是法律本身要包含科技成分，走法律與技術(shù)相結(jié)合的綜合路線，要能解決實(shí)際問題，而不是流于法規(guī)上的空話、套話。我國核電技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以以現(xiàn)行主導(dǎo)技術(shù)路線為參考規(guī)范，融合我國核電發(fā)展過程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而制定，這樣既和國際接軌，又符合我國國情。

三、我國核電管理體制權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性面臨挑戰(zhàn)

簡單梳理一下我國目前的核能管理體制，就會(huì)發(fā)現(xiàn)共有12個(gè)部門與之相關(guān)，其中，環(huán)保部下屬的國家核安全局負(fù)責(zé)核安全和輻射安全的監(jiān)督管理；國家發(fā)改委負(fù)責(zé)制定《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》，批復(fù)可以開展前期工作的核電項(xiàng)目；國家地質(zhì)局主管鈾礦資源的勘測和開采的部分事務(wù)；按照《放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例》的規(guī)定，放射工作的許可由衛(wèi)生、公安部門主管。雖然有很多歷史的因素存在，但如果像“九龍治水”一樣，多頭管理，部門之間的溝通與協(xié)調(diào)的頻度和力度加大了，一定程度上勢必會(huì)影響到我國核能發(fā)展的效率。我國必須盡快明晰政府各部門的責(zé)權(quán)利和政府與企業(yè)之間的分工，哪些應(yīng)該管，哪些可以放給企業(yè)管，哪些可以行業(yè)協(xié)會(huì)管，堅(jiān)持堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則，盡快明確核能管理新體制。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性面臨挑戰(zhàn)。我國雖設(shè)有國家核安全局，但其位于環(huán)保部下面，是個(gè)司局級(jí)單位，其獨(dú)立性及權(quán)威性相對(duì)于核電發(fā)展的安全性和重要性而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在過去的眾多監(jiān)管案例中，核安全局的執(zhí)法力度大打折扣，存在“心有余而權(quán)不夠”之嫌。

在日本福島核電事故中，盡管出現(xiàn)過重大應(yīng)對(duì)過失，但日本有關(guān)核電站監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行做法仍然值得中國借鑒，負(fù)責(zé)全國核電監(jiān)管的日本原子能安全委員會(huì)直接對(duì)日本內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)，實(shí)際上這個(gè)安全委員會(huì)并不隸屬于日本的哪個(gè)“省”（類似于中國的部委），它的職責(zé)是綜合性的，不僅有監(jiān)管運(yùn)行電廠的職責(zé)，還有審批項(xiàng)目的職責(zé)，比如日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在審批核電項(xiàng)目時(shí)，也要就業(yè)主擬建設(shè)的核電站原子能反應(yīng)堆的科學(xué)性向日本原子能安全委員會(huì)提出審批申請，這在日本的法律中是必須的環(huán)節(jié)。

筆者建議成立一個(gè)獨(dú)立于環(huán)保部、核電企業(yè)，直接對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（可以就目前的國家核安全局提高規(guī)格來解決），以法律形式明確其具體的職責(zé)權(quán)限，統(tǒng)一并強(qiáng)化核能監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，不僅具有監(jiān)管的職能，在前期核電項(xiàng)目審批的過程中也應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用，享有核電項(xiàng)目審批權(quán)和獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)。

四、核電業(yè)主的多元化急需法律規(guī)范

中國核電市場是巨頭博弈之地。我國目前有控股建設(shè)核電資質(zhì)的有中核集團(tuán)、中廣核集團(tuán)、中電投集團(tuán)三家，也就是說，在五大發(fā)電集團(tuán)中，只有中電投集團(tuán)擁有核電資質(zhì)，華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、國電集團(tuán)、華電集團(tuán)目前還在門外徘徊。在核電高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)和政策優(yōu)惠的誘惑下，幾家電力巨頭除了在各種場合積極呼吁，爭取核電開發(fā)控股資質(zhì)外，更是在核電市場上群雄逐鹿，四處出擊，參股核電建設(shè)，開發(fā)新的廠址，以期獲準(zhǔn)后能盡快進(jìn)入角色。

擺在我們面前的問題是，核電資質(zhì)不開放，勢必影響核電市場的公開競爭和核電的高效發(fā)展；開放，關(guān)鍵是當(dāng)前還沒有一個(gè)“明示”的統(tǒng)一的門檻要求。比如國家發(fā)改委口頭表示企業(yè)必須具有一定的核電運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和人才積累才能拿到控股資質(zhì)，但是到底幾年的核電運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，多少核電人才卻不明確，也沒有寫入強(qiáng)制性的制度規(guī)范中，無資質(zhì)而又在參與核電建設(shè)的核電“黑戶”只能是在漫漫長夜中摸著石頭過河。

因此，要發(fā)展核電，或者說安全、有序發(fā)展核電，筆者并不反對(duì)擴(kuò)大核電控股主體范圍，但必須國家出面規(guī)制主體資格，最好的選擇就是盡快立法，比如專門制定《核電管理?xiàng)l例》，詳細(xì)規(guī)定核電市場準(zhǔn)入強(qiáng)制性要求，探索建立核電市場準(zhǔn)入機(jī)制，比如規(guī)定擁有10年核電建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、若干名取得執(zhí)照的反應(yīng)堆操縱員等，積極推進(jìn)投資主體多元化。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，核電領(lǐng)域也應(yīng)該啟動(dòng)混合所有制改革，更應(yīng)該規(guī)范控股和參股的標(biāo)準(zhǔn)，在保證安全的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)民資等多元主體投資建設(shè)核電。

五、公眾參與和公眾監(jiān)督缺乏有效的法律途徑

我國核電的公眾監(jiān)督工作還有很多需要提升的地方，由于沒有相關(guān)立法支持，缺乏有效監(jiān)督程序，有關(guān)方面抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，“猶抱琵琶半遮面”。比如核電科普宣傳，很多地方還停留在辦講座、做牌子、印冊子、做掛歷的層面，對(duì)于公眾來說，基本上是被動(dòng)式的，對(duì)于層層設(shè)防的核電站，絕大多數(shù)公眾沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入，而對(duì)于公眾更想知道的核電安全運(yùn)行的數(shù)據(jù)，又披露不夠。再如核電建設(shè)的環(huán)評(píng)階段，雖然我國環(huán)評(píng)審批程序規(guī)定了公眾參與，但也只有原則性規(guī)定，沒有具體可操作的條款，包括沒有環(huán)評(píng)公眾參與程序、組織規(guī)定不健全，實(shí)際操作中存在應(yīng)付的現(xiàn)象，找特定群體或個(gè)人座談，填填調(diào)查表，有的地方還存在走過場的現(xiàn)象，這樣就不能通過法定程序聽到反對(duì)的聲音，環(huán)評(píng)報(bào)告缺少否定性意見。

如果沒有公眾監(jiān)督，或者監(jiān)督不到位，則會(huì)導(dǎo)致信息不透明，核電更加神秘，一旦出現(xiàn)風(fēng)吹草動(dòng)，公眾對(duì)于核電的恐慌程度勢必急劇上升，以至于經(jīng)常演變成群體事件、暴力事件，大大增加了社會(huì)成本。比如日本福島核電事故后，在我國卻出現(xiàn)了“搶鹽潮”，美國上演了搶購碘片的風(fēng)潮；在我國某些核電選址區(qū)域，出現(xiàn)了群眾集體堵路、上訪事件。

消除核恐慌、促進(jìn)核電健康發(fā)展，必須立法保證公開的信息披露和深層次的公眾監(jiān)督。建議在核電站所在地成立核電安全監(jiān)督委員會(huì)，獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣秃穗娖髽I(yè)，屬于群眾團(tuán)體性質(zhì)，委員會(huì)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)由政府和核電企業(yè)二八比例分?jǐn)?，組成人員可以包括政府代表、企業(yè)代表、公眾代表以及有關(guān)利害關(guān)系人等等，但當(dāng)?shù)仄胀ü姶砻~必須占70%以上。監(jiān)督形式包括定期查看運(yùn)行數(shù)據(jù)、聽取匯報(bào)、實(shí)地考察、走訪周邊群眾、調(diào)閱歷史檔案、媒體合作等等。endprint