新形勢下土地承包經營權的流轉

張震宇

（大連長興島經濟區(qū)土地儲備交易中心遼寧大連116000）

新形勢下土地承包經營權的流轉

張震宇

（大連長興島經濟區(qū)土地儲備交易中心遼寧大連116000）

近年來，國家多次出臺了推進農村改革的相關文件。土地承包經營權流轉是農村土地制度改革的重中之重，是激發(fā)促使農村經濟持續(xù)發(fā)展的新動力。隨著2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段。如何引導農村土地健康流轉，健全矛盾糾紛調處機制，完善對農民合理、規(guī)范、多元化保障的機制，是新形勢下農村改革必須要考慮的問題，本文通過分析當前土地承包經營權流轉中存在的問題，結合新形勢下出臺的相關文件對土地承包經營權流轉問題進行初步的探討。

農村土地承包經營權流轉

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在農村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍;規(guī)范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元化保障的機制等。這標志著，我國農村土地制度改革即將進入試點階段。本文擬通過分析當前承包經營權流轉中存在的問題，結合新形勢下出臺的相關文件對土地承包經營權流轉問題進行初步的探討。

1　關于土地承包經營權流轉的概念

土地承包經營權流轉，是指通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。依照《土地承包法》、《中華人民共和國農業(yè)法》的相關規(guī)定，流轉的主體是享有承包經營權的農戶。農戶依自己的意思對享有的承包經營權以轉包、互換、出租、轉讓或者其它方式流轉。任何組織和個人不得強迫或者阻礙。流轉的客體是承包方依附的承包合同或合同標的物。當前承包經營權的流轉主要有兩種模式：一種是對承包合同的流轉，即是農戶將與集體經濟組織簽訂的承包合同有條件地轉讓給第三人，從而解除與集體經濟組織的承包關系；另一種是不改變原與集體經濟組織的承包關系，而是將承包合同的標的物轉由第三人使用、控制。流轉的目的是為了處分收益或獲得補償。依照《土地承包法》的規(guī)定，農戶流轉承包經營權后可以依法取得轉包金、租金、轉讓費等，這種流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

2　當前承包經營權流轉中存在的問題

（1）土地還不能成為農民可以自由支配的資產。在市場經濟條件下,雖然土地、貨幣、生產力是同為生產要素而發(fā)揮作用的,它們可以為要素所有者帶來收益。但當前土地不僅僅承擔著生產要素的功能,同時也承擔著農村社會保障的功能，在一定程度上農村土地產權制度就是農村社會保障制度。農民很難通過市場交易活動使土地成為可以給其帶來收益的資產,而農民只能在規(guī)定的有限領域內使用。即使有些農民進城打工或從事其它產業(yè),他們寧可為保有土地的承包權而支付一定的費用,也不能冒風險放棄土地，更不敢冒險把土地用于其他可以帶來更大收益的非農用途。

（2）農地經營權的轉讓多是農戶間的自發(fā)行為，缺乏政府的統(tǒng)一管理，導致流轉行為的不規(guī)范，為一些經濟糾紛的產生埋下了禍根。同時，由于土地的私人交易，使農地有自發(fā)變成非農用地的傾向。其次以土地抵債轉讓、轉包或出租，口糧田隨意轉讓現象嚴重，這使有些農民失去了維持生活的最基本生活資料，自斷退路，增加了社會負擔，為生活帶來了隱患。

3　新形勢下土地承包經營權流轉

2008年10月12日，17屆3中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。

2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，對農村土地流轉的亂象進行規(guī)范，設計頂層紅線，定調“三個不能搞”,劃出三條紅線，以引導農村土地健康流轉。這三條底線為：堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損失三條底線，在試點基礎上有序推進。

2014年12月30日國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》，對現階段能進場的農村產權交易品種做出明確規(guī)定：以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。體現了所有權、承包權、經營權等‘三權分置’。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意見的出臺指明了建立農村集體經營性建設用地入市制度的方向。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。

通過以上意見可看出，建立農村集體經營性建設用地入市制度并不是單兵突進,而是一項綜合性的社會經濟體制改革。從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經濟制度是推進建立農村集體經營性建設用地入市制度的前提。國家在農村逐步建立“廣覆蓋、低水平”的包括農村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度等社會保障體系,弱化土地的社會保障功能;探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。宅基地可自愿有償退出。

經歷30多年改革完善的家庭聯產土地承包關系是現階段農村生產關系的核心。實踐證明這種生產關系是適應并有利于農村生產力發(fā)展的。家庭承包經營適應我國社會主義初級階段農業(yè)生產力的狀況，適應農業(yè)生產特點，穩(wěn)定家庭承包經營有利于提高土地的生產能力，有利于土地承包經營權的轉讓、出租、入股等流轉，又有利于土地規(guī)模經營。雖然長期以來除土地所有權以外，農村土地承包權和經營權常統(tǒng)稱土地承包經營權，但三權分置以后，農戶可以把自己具有承包權的土地轉讓經營權，獲得租金，同時又不用擔憂失去對土地的承包關系，為土地在更大范圍內優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創(chuàng)造了必要條件。農村土地承包經營權流轉打破了傳統(tǒng)農用地不可流轉的枷鎖，是促使農村經濟持續(xù)發(fā)展的新動力，保護農民合法權益，提高農業(yè)生產收益。

D922.33[文獻碼]B

1000-405X（2015）-7-444-1