政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究述評

內(nèi)容提要：事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，本文對當前文獻中關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究，從事權(quán)的概念和內(nèi)涵、事權(quán)的分類和模式、事權(quán)劃分的特點和問題，以及事權(quán)劃分的思路和方案等四個方面做了梳理，并做了簡要評價。

〔收稿日期〕2015-04-10

〔作者簡介〕寇明風(fēng)，助理研究員，研究方向為財政理論與政策。

十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出了全面部署，提出建立現(xiàn)代財政制度的三個重點任務(wù)：改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。長期以來，我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，制約政府實際職能的履行和行政效率的提高。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能界定各級政府間的支出責(zé)任。本文通過梳理相關(guān)文獻，對當前政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究進行了述評。

一、關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任概念及內(nèi)涵的研究

在西方的公共經(jīng)濟學(xué)文獻中，并無事權(quán)一詞，倪紅日(2006)認為，事權(quán)一詞是我國背景下的特有稱謂，是計劃經(jīng)濟體制下各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，突出的是一種行政隸屬關(guān)系，需要給予老稱謂以新內(nèi)涵，應(yīng)該將事權(quán)概念改變?yōu)楣卜?wù)職責(zé)，即各級政府承擔的由本級政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。李齊云、馬萬里(2012)認為，市場經(jīng)濟下的政府職能主要是供給公共品，因此，事權(quán)的內(nèi)涵就是公共品供給職責(zé)，體現(xiàn)在財政支出上就是支出責(zé)任。樓繼偉(2013)認為，事權(quán)是指各級政府的職能，事權(quán)與支出責(zé)任劃分是中國傳統(tǒng)體制的語言，反映的是分層次管控社會經(jīng)濟事務(wù)在不同級政府間權(quán)力的劃分，改革之后其含義已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在公共財政術(shù)語中通常稱為“職能劃分”、“事權(quán)劃分”或“支出責(zé)任劃分”。湯火箭(2012)指出，事權(quán)的多少決定著各級政府管理事務(wù)的權(quán)力，而財權(quán)與相應(yīng)事權(quán)的匹配程度又對最終的利益分配格局產(chǎn)生影響，所以事權(quán)以及履行事權(quán)所需要的財權(quán)構(gòu)成了政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容。李齊云、劉小勇(2009)指出，社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要職能是提供公共服務(wù)，因此從本質(zhì)上說政府的事權(quán)也就是政府的公共服務(wù)職責(zé)，各級政府事權(quán)的劃分不再依據(jù)行政管理關(guān)系，而是公共服務(wù)的層次?？氯A慶(2014)認為，在十八屆三中全會《決定》出來之前，主流財稅界一直將“事權(quán)”與“支出責(zé)任”或“職能”混為一談。他認為財政責(zé)任可以進一步細分為事權(quán)與事責(zé)。政府到底將錢用于做什么事、用之于哪一類民眾具有選擇性，表現(xiàn)為權(quán)力，稱為事權(quán)。做事必須支出，表現(xiàn)為責(zé)任，稱為事責(zé)。財政上的事責(zé)就是支出責(zé)任。對十八屆三中全會《決定》的權(quán)威解讀中已經(jīng)有非常明晰的認知：事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。

二、關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任的分類和劃分模式的研究

財政部財政科學(xué)研究所課題組(2010)根據(jù)事權(quán)配置過程中剩余權(quán)歸屬的不同，將事權(quán)配置可以分為兩種方式：一是分權(quán)方式，即將剩余權(quán)劃歸級次較低政府的事權(quán)配置方式；二是授權(quán)方式，即將剩余權(quán)劃歸上級政府的事權(quán)配置方式。聯(lián)邦制國家通常采取分權(quán)方式，單一制國家以及聯(lián)邦制國家州政府以下地方采取授權(quán)方式。公共品層次理論為政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分提供了主要依據(jù)，事權(quán)和支出責(zé)任劃分(公共產(chǎn)品提供)應(yīng)該根據(jù)層次性和受益范圍原則進行劃分，即全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府提供；地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益范圍僅局限于地方，應(yīng)由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，可由中央政府和地方政府聯(lián)合提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供(田志剛，2009；文政，2008)。這種方式也成為我國學(xué)界和實踐部門推崇的“范本”。但是基于公共品的層次性理論對政府間財政支出責(zé)任劃分進行指導(dǎo)會面臨一些難題，可能“水土不服”。劉尚希(2012)總結(jié)了支出責(zé)任劃分的兩種模式：一類是“橫向”劃分模式，按照公共產(chǎn)品的特點進行支出責(zé)任劃分，對某類公共產(chǎn)品在不同層級政府之間做出明確的分工和界定；另一類是“縱向”劃分模式，根據(jù)責(zé)任要素在政府間進行劃分，責(zé)任要素可分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與支出權(quán)，相應(yīng)可將同一公共產(chǎn)品的不同責(zé)任要素在政府間進行劃分。西方國家大多采用“橫向”劃分模式，我國目前采用“縱向”劃分模式，中央集中決策權(quán)，地方承擔執(zhí)行權(quán)，支出責(zé)任則由各級政府共同承擔。何逢陽(2010)也指出了對于事權(quán)類型根據(jù)層級特點進行簡單劃分不適合我國政府職能“職責(zé)同構(gòu)”的國情，根據(jù)事權(quán)的來源不同，將事權(quán)劃分為顯性(法定)事權(quán)和隱性(委托性)事權(quán)兩大類。顯性(法定)事權(quán)是指根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定中央與地方各級政府應(yīng)該承擔的事務(wù)。隱性(委托性)事權(quán)是上級政府部門委托給下級政府部門的事務(wù)。所以，從名義上看我國的事權(quán)劃分有較為規(guī)范的文本，但是在實踐中會出現(xiàn)上級政府通過事權(quán)指派或下放將難以清晰界定的事權(quán)安排給下級政府的情況。馬萬里(2013)將多中心治理理論引入政府間事權(quán)劃分領(lǐng)域，認為事權(quán)劃分新邏輯取決于兩個維度：縱向—中央、地方財政分權(quán)架構(gòu)下的縱向公共品供給職責(zé)配置；橫向—政府、市場與非營利組織公共品供給職責(zé)橫向分工兩個維度。在這個框架下，縱向分權(quán)要求清晰劃分全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品，以及中央和地方共同承擔負責(zé)的公共產(chǎn)品；橫向分權(quán)要求各級政府利用市場組織與非營利組織的優(yōu)勢，滿足民眾對公共產(chǎn)品的需求。

三、關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的特點與問題

(一)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的特點

當前我國所處的發(fā)展階段，由于公共風(fēng)險的擴大導(dǎo)致政府職能不斷擴張，政府職能正從“經(jīng)濟增長”為主，向經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等多方面統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)變。為了能夠讓財力與事權(quán)的匹配更加穩(wěn)定，就需要細化中央與地方的支出責(zé)任，從而提高整個政府的效能(劉尚希，2010)?，F(xiàn)階段我國政府職能具有明顯的初級、中級、高級職能并存的轉(zhuǎn)軌過渡特征和“趕超”模式特點(宋立，2007)。表現(xiàn)在支出方面為政府用于經(jīng)濟建設(shè)和行政費用支出比重較大，而用于基本公共服務(wù)和民生支出比重較小(宋立，2007；周天勇、谷成，2007；樓繼偉，2013)。從各級政府事權(quán)重點來看，中央政府的職責(zé)以高級即積極職能為主，省級政府的職責(zé)以高級和中級職能為主，地市級政府的職責(zé)以高級和中級職能為主，中央、省級和地市級政府的首要支出都是基本建設(shè)，只有縣鄉(xiāng)政府以中級職能為主(宋立，2007)。

(二)“職責(zé)同構(gòu)”和事權(quán)重疊交叉

朱光磊，張志紅(2005)認為，我國政府職能在縱向上配置的特點可概括為“職責(zé)同構(gòu)”?！奥氊?zé)同構(gòu)”是不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。職責(zé)同構(gòu)是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，由“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致的“全能型”政府，嚴重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，也限制了市場機制作用的發(fā)揮，不利于地方發(fā)展。宋立(2007)，周天勇、谷成(2007)指出，各級政府間事權(quán)交叉重疊、支出責(zé)任重點不明確。除了少數(shù)事權(quán)之外，各級政府的職責(zé)并沒有明顯區(qū)別，地方政府的事權(quán)大多是中央政府的事權(quán)延伸或細化，形成了同一事務(wù)各級政府“齊抓共管”的局面，分工主要是相應(yīng)的支出比例的大小。樓繼偉(2013)指出，中央與地方財政對社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等事項的職責(zé)和支出責(zé)任實行共同承擔的辦法，不少事項以中央按一定比例負擔的方式對地方補助，職責(zé)重疊、共同管理、使得中央與地方通過各種形式進行博弈，造成職責(zé)不清、互相擠占或者雙方都不管、無從問責(zé)。

(三)事權(quán)配置錯位問題

樓繼偉(2013)指出，目前我國中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在“錯位”的問題，一是應(yīng)該中央負責(zé)的事務(wù)交給了地方處理。如國際界河的保護、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品藥品安全等方面。二是屬于地方管理的事項中央承擔了較多的支出責(zé)任。對于地方管理的任何事項，中央都可以無條件介入，并給予財政補助。既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)，也為有關(guān)部門尋租創(chuàng)造了機會。趙云旗(2005)、湯火箭(2012)等也有相似的觀點和論述。

(四)事權(quán)重心下移

宋立(2007)認為，我國基本公共服務(wù)事權(quán)重心設(shè)置偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔了超出其負責(zé)范圍的支出責(zé)任，政府事權(quán)配置的重心偏低導(dǎo)致各級政府承擔的事權(quán)責(zé)任與其收入和行政能力不對稱。湯火箭(2012)指出由于我國各級政府之間存在行政隸屬關(guān)系，上級政府習(xí)慣性地將事權(quán)下移，導(dǎo)致出現(xiàn)政府層級的越低事權(quán)越多的不合理現(xiàn)象。樓繼偉(2013)指出中央事權(quán)明顯不足，2013年我國公共財政預(yù)算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，事權(quán)履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。

(五)橫向部門間財政關(guān)系缺乏規(guī)則導(dǎo)致事權(quán)劃分問題

在我國當前的行政體制下，政府的職能履行需要通過具體的部門，而各部門出臺政策主要考慮的必要性和收益大小，往往沒有經(jīng)過充分的風(fēng)險評估和財力論證，上級各個部門點菜與上級財政所能提供的財力之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致支出責(zé)任處于嚴重不確定性狀態(tài)，上級部門引發(fā)的事權(quán)調(diào)整與財力配置不對稱，導(dǎo)致下級政府無力承擔(劉尚希，2010)。

四、事權(quán)與支出責(zé)任劃分的思路和方案

針對我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分出現(xiàn)的問題，學(xué)界提出了許多改革的思路和方案，現(xiàn)歸納如下。政府間的事權(quán)和支出責(zé)任的履行，是為了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和收益范圍，提供全國性的公共產(chǎn)品的職責(zé)可以劃分為中央事權(quán)，提供地方性公共產(chǎn)品的職責(zé)可以劃分為地方事權(quán)，提供混合型公共產(chǎn)品的職責(zé)可以劃分為中央與地方混合型事權(quán)。由此，中央事權(quán)劃歸中央政府負責(zé)，地方事權(quán)劃歸地方政府負責(zé)，混合型事權(quán)由中央政府委托地方政府負責(zé)，混合型事權(quán)所需經(jīng)費可以按比例通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)(文政，2008)。賈康(2007)認為，要從貫徹分稅制和財政層級改革的整體框架下進行事權(quán)劃分。在五級政府框架下，省級以下地方政府實際上沒有建立分稅制財政體制，省以下財政體制大多以分成制和包干制的形式存在。所以，要在1994年分稅制財政體制改革的基礎(chǔ)上，減少政府財政層級，如已經(jīng)推行鄉(xiāng)財縣管和省直管縣改革，將分稅制改革徹底貫徹到省以下，并在此基礎(chǔ)上，重點改革投資事權(quán)，進一步理清政府間事權(quán)，最終“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”的制度安排。樓繼偉(2013)認為，政府事權(quán)劃分要在“中央政府主要負責(zé)國家安全、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配，地方政府主要負責(zé)資源配置(提供公共服務(wù))，中央政府承擔或參與全國性公共產(chǎn)品和具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟和空間外溢的活動”的大框架下，以外部性、信息復(fù)雜程度、激勵相容“三原則”作為標準進行劃分。事權(quán)在各層級政府的配置方面，樓繼偉(2014)提出，首先要明晰各級政府事權(quán)配置的著力點：強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)；強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)；強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。同時，基于中央層面對中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出了調(diào)整的原則和具體對策：適度加強中央事權(quán)，明確中央與地方共同事權(quán)，明確區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)，調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任。具體上收到中央的事權(quán)包括：部分社會保障責(zé)任；部分公共衛(wèi)生職能；部分教育職能；部分司法支出責(zé)任；部分跨區(qū)重大項目的建設(shè)和維護職能；部分關(guān)系社會和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場統(tǒng)一標準的管理職能；國防、邊境安全、界河管理等關(guān)系國家安全的支出責(zé)任。馬萬里(2013)認為，在多中心治理模式下，政府間事權(quán)劃分首先應(yīng)明確全社會的公共品供給范圍(或數(shù)量)，其次將政府公共品供給職責(zé)在中央與地方政府間進行縱向分解，最后再由政府、市場與非營利組織合作，進行公共品供給的橫向分工。具體來說，應(yīng)從以下三方面展開：一是更為合理、明確地劃分事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)明確各級政府的責(zé)任范圍，避免事權(quán)下移。二是使原本應(yīng)由哪一級政府承擔的事權(quán)各自“歸位”，實現(xiàn)事權(quán)劃分的“縱向到底”。三是將事權(quán)在橫向上向市場和非營利組織“分解”。大力培育和發(fā)展非營利組織，鼓勵和支持市場與非營利組織參與公共品供給，對各級政府職能進行剝離與“瘦身”，減輕基層財政負擔和支出壓力。劉尚希(2010)認為，我國事權(quán)與支出責(zé)任劃分、界定應(yīng)基于目前政府間“委托—代理”、“責(zé)任共擔”的實際情況，從縱向的角度進行事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，將事權(quán)按照要素分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)，并分權(quán)至各個層級政府，公共事務(wù)決策主要在中央政府，地方政府要明確執(zhí)行成本。具體來說：一是要細化中央和地方政府間支出責(zé)任劃分。劃分支出責(zé)任的原則是在分稅制的基礎(chǔ)上使中央與地方的事權(quán)的增減與財力的增減相一致，在“中央決策、地方執(zhí)行”的整體框架下，下級政府承擔的事權(quán)和支出責(zé)任都要安排合理的支出來源。二是理順與規(guī)范橫向的政府間財政關(guān)系。應(yīng)進一步改革中央各個部門設(shè)置，推行大部制，減少職能交叉和模糊。同時，中央各部自己能干的事情自己干，不委托給地方，讓預(yù)算對中央及其各部門的決策真正形成約束。三是細劃省以下政府間支出責(zé)任。建立地方轄區(qū)財政責(zé)任制度，增強地方財政轄區(qū)責(zé)任意識，做好省以下的支出責(zé)任劃分，促進轄區(qū)范圍縱向的和橫向的財政平衡。中國國際經(jīng)濟交流中心財稅改革課題組(2014)將政府間財政關(guān)系的目標定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級政府間職責(zé)與財權(quán)的劃分體系，把政府職能分為五大類，即國家主權(quán)和政權(quán)運轉(zhuǎn)類、民生保障和公共事業(yè)類、公共設(shè)施和市政工程類、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)類以及國有資產(chǎn)和公共資源類，并在此基礎(chǔ)上細分出十五項政府基本職責(zé)。同時，按照職責(zé)的承擔主體標準，將政府職責(zé)分成獨立承擔職責(zé)、共同承擔職責(zé)、上級政府委托性職責(zé)和上級政府引導(dǎo)性職責(zé)等四類。其整體的改革思路為：一是細化各級政府的職責(zé)類型，要做到一級政府明確承擔其獨立承擔的職責(zé)，并將上級委托性職責(zé)和引導(dǎo)性職責(zé)作為輔助，改變過去各級政府“共同承擔”職責(zé)為主的情況。二是中央政府上收部分由地方政府承擔的職責(zé)，包括司法、國稅、邊境、邊防、海關(guān)等中央機構(gòu)的工作設(shè)施費用。三是中央政府本級獨立承擔的職責(zé)由中央自身的機構(gòu)完成，如果自身機構(gòu)能力不足，應(yīng)建立相關(guān)的建立垂直派出機構(gòu)，負責(zé)直接支出和監(jiān)督的職責(zé)。四是按照三級政府的行政層級來劃分政府職責(zé)，中央政府提供基本公共服務(wù)，負責(zé)“兜底”，明確市縣級政府功能，將其定位于提供改善性公共服務(wù)、市域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、當?shù)刂伟驳取?/p>

五、簡要評價

事權(quán)和支出責(zé)任劃分一直是財政體制改革的重點內(nèi)容之一，自1994年分稅制以來，我國學(xué)者就對事權(quán)和支出責(zé)任的劃分進行了長期的研究和探討。十八屆三中全會提出要“深化財稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制”，事權(quán)和支出責(zé)任劃分也就成為當前理論界研究和實際部門關(guān)注的重點。許多學(xué)者對事權(quán)和支出責(zé)任的內(nèi)涵、劃分方式、難點與問題作了深入的理論探討，并針對出現(xiàn)的問題提出了一些改革的思路和方案。但是當前的研究大部分還屬于理論層面的探討，或者處于理論思路的拓寬階段，并沒有針對實際中的問題進行調(diào)研求證，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。當前的事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究大多在財政學(xué)領(lǐng)域，事權(quán)和支出責(zé)任劃分也被當作是財政體制改革的一部分。但是事權(quán)和支出責(zé)任牽涉面較廣，涉及政府職能、行政體制改革、政府層級設(shè)置、立法等方面，僅從公共經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)的角度進行研究理論視野相對較窄，在實際改革層面上僅從財政體制角度推進，會缺少整體改革的聯(lián)動效應(yīng)，甚至阻礙重重。所以，今后事權(quán)和支出責(zé)任劃分的研究要從學(xué)科視野和實際改革兩方面同時推進，才能取得較好的研究成果，并推動實際改革的進行。