突發(fā)事件檔案應急管理機制探析*

薛匡勇

(南京政治學院信息管理系，上海，200433)

突發(fā)事件檔案應急管理是指檔案系統(tǒng)在應對突發(fā)事件過程中，為有效降低突發(fā)事件對于檔案的危害，達到確保檔案完整、安全與有效利用等目的，基于對突發(fā)事件原因、過程等分析，進行優(yōu)化決策，有效集成相關資源所采取的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制活動。鑒于突發(fā)事件的復雜性，突發(fā)事件檔案應急管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，為提高應變能力、優(yōu)化處置成效，我們必須從體制、機制、法制等多維度進行深入研究，加強檔案應急管理體系建設，從而為突發(fā)事件檔案應急管理工作提供理論支持與制度保障。其中，突發(fā)事件檔案應急管理機制是檔案應急管理體系的重要組成部分，是檔案應急管理工作的核心和關鍵之一。

1 機制

何謂“機制”？從字面上看，這似乎是十分清晰的一個概念，但在現(xiàn)有的不同學術文獻中，“機制”一詞的使用并未統(tǒng)一，機制往往與制度、體制、規(guī)律、規(guī)則等術語混用。事實上，“機制”一詞，與制度、體制、規(guī)律、規(guī)則等概念是存在些微差別的。

1.1 機制的含義

機制往往由問題所引起，并由問題環(huán)境中某些具有確定關系的特定元素組成，以模型（或指標體系）的形式來揭示（或引導）事物（或事件）的規(guī)律，并以此設定一套流程來實現(xiàn)既定目標的解決方案?；蛘哒f，機制是指有機體各部分在構造、功能及特性等方面相互聯(lián)系、相互作用的過程和方式。

1.2 機制的構成

機制一般離不開主體、客體等相關要素。其中：

機制的主體是指在該機制中占主導地位的參與方，諸如，設計主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行主體等。

機制的客體是指在機制中承受主體所施加作用的參與方?？腕w在通常情況下為具有自由選擇權利的人，以及受主體意志操縱的事物或事件。

1.3 機制的外在表現(xiàn)

機制的外在表現(xiàn)具體由規(guī)則、規(guī)律和流程等組成。其中：規(guī)則是機制的框架，規(guī)律是機制的靈魂，流程是機制各模塊的橋梁。

換言之，“機制”一詞也可以理解為是由“機理”、“制約”兩層含義所組成的一個復合概念，或者說，機制是加入現(xiàn)實制約后的機理，具有可操作性。但機制并不等同于制度，不需要細化至指令、條例，而是將圍繞目標設立的流程明確化。

基于以上認識，我們可以認為：管理機制是一種人為創(chuàng)生的規(guī)律，可以經(jīng)由人的主觀和主動的設計而由無到有，以模型（或規(guī)則）的形式來揭示事物（或事件）的規(guī)律，并以此設定一套流程來實現(xiàn)既定目標的解決方案。

2 突發(fā)事件檔案應急管理機制

在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等法規(guī)中，有關突發(fā)事件應急管理的范圍一般涉及突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等整個活動過程。而《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》中有關檔案工作突發(fā)事件應急處置管理的內(nèi)容主要包括：突發(fā)事件防范和應急處置責任、突發(fā)事件應急處置預案、突發(fā)事件應急處置的培訓與教育、突發(fā)事件的監(jiān)測預警、突發(fā)事件報告與應急處置等。

我們認為，突發(fā)事件檔案應急管理工作是我國突發(fā)事件應急管理工作的重要組成部分，因此，檔案應急管理工作的內(nèi)容與我國突發(fā)事件應急管理工作的范疇大致相當，但檔案與檔案工作的特殊性，在某種程度上決定了突發(fā)事件檔案應急管理機制具有自身的特點，既要立足于突發(fā)事件應急管理機制的核心內(nèi)涵與基本框架，更要體現(xiàn)檔案工作的個性特點。

突發(fā)事件檔案應急管理機制是指檔案系統(tǒng)為預防和處置突發(fā)事件而建立的各種制度化、程序化的應急管理流程、措施與方法的統(tǒng)稱，具體規(guī)定在發(fā)生危及檔案安全的突發(fā)事件情況下，所應采取的一系列用以確保檔案安全的應急處置措施。

其中，突發(fā)事件檔案應急管理機制的主體為我國檔案行政管理部門，突發(fā)事件檔案應急管理機制的客體涉及：檔案館藏、檔案館舍、檔案管理設備、檔案工作人員等內(nèi)容。

3 突發(fā)事件檔案應急管理機制的具體內(nèi)容

基于檔案、檔案工作特殊性以及檔案應急管理自身特點的檔案應急管理機制，其內(nèi)容主要包括：監(jiān)測預警、應急決策與指揮、搶救修復與重建、評估與獎懲、專家參與、區(qū)域合作等，上述六個方面的內(nèi)容構成一個相對復雜的體系，且相互之間存在著密切的邏輯關系，任何單個或多個機制都難以獨立擔負起檔案應急管理的使命。

3.1 監(jiān)測預警機制

監(jiān)測預警機制是指檔案行政管理部門通過觀察、監(jiān)測、信息采集與分析等方式，識別和獲取突發(fā)事件的跡象或征兆，并對其發(fā)生、發(fā)展的趨勢作出評估、推測，并對即將發(fā)生或者可能發(fā)生的突發(fā)事件發(fā)布警報，給出參考性的對策建議，以提高檔案應急管理工作效率的一系列活動。監(jiān)測預警是及時做好應急準備、有效處理突發(fā)事件、減少檔案損失的前提。

3.1.1 監(jiān)測機制

監(jiān)測機制是指借助一定的儀器設備，對檔案工作領域中可能誘發(fā)災害的某些特定要素(指標)實施的不間斷、實時的觀察、測定，以便找出某些敏感性指標的異常變化，及時了解其活動、變化規(guī)律和趨勢的管理活動。

隨著檔案安防體系建設的深入，檔案監(jiān)測網(wǎng)絡的日益完善，有關檔案資源變動情況、檔案館建筑情況、檔案庫房中溫濕度與空氣質(zhì)量、檔案病蟲害、檔案館周邊環(huán)境等要素都是可以監(jiān)測的；如果能與氣象部門、地質(zhì)部門、水文水資源勘測部門等建立穩(wěn)定的聯(lián)系，那么，暴雨、山體滑坡、洪水等要素也是可以監(jiān)測的。

3.1.2 預警分析機制

預警分析機制是指在匯集檔案部門日常監(jiān)測數(shù)據(jù)以及相關部門各類預警信息的基礎上，由各級檔案行政管理部門、各級國家檔案館、中央和國家機關檔案部門指定專門機構或人員適時對相關的跡象或征兆進行分析研究，并作出突發(fā)事件發(fā)生可能性的判斷活動。

3.1.3 應急報告機制

應急報告機制是指發(fā)生突發(fā)事件后，相關檔案行政管理部門能夠在第一時間從現(xiàn)場第一響應人員那里及時、準確、全面獲得突發(fā)事件信息及其研判情況，確定所報突發(fā)事件真實性規(guī)程的機制。

建立、完善監(jiān)測預警機制，應在檔案工作人員中樹立強烈的危機意識與憂患意識，根據(jù)檔案與檔案工作的特點理順監(jiān)測預警工作的內(nèi)外關系，打破信息封鎖、條塊(部門)分割、地區(qū)封閉、各自為政等行政習慣，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與合作，根據(jù)檔案工作內(nèi)部條件與外部環(huán)境的變化情況及時預警，將問題消滅在萌芽狀態(tài)，確保檔案安全。

3.2 應急決策與指揮機制

應急決策與指揮工作在突發(fā)事件應對過程中居于核心地位，體現(xiàn)著檔案行政管理部門的決策水平和應變能力。

應急決策與指揮機制是指各級檔案應急管理主體，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)與特點，通過組織、決策、命令等行動來處理緊急事務的制度。

3.2.1 應急決策機制

應急決策是指應急管理主體在突發(fā)事件面前，在極短的時間內(nèi)，搜集、整理有關的信息，明確問題與目標，應用決策理論擬定各種可行方案，經(jīng)分析評價后選擇一個滿意的方案，組織實施并不斷跟蹤檢驗，及時糾正決策過程中的失誤，直至問題徹底解決的一個動態(tài)過程。應急決策具有動態(tài)性、時效性、多主體性、多階段性、多目標性、復雜性等諸多特點。

應急決策機制主要表現(xiàn)為一種權力自上而下的流動形式，在事態(tài)緊急的突發(fā)事件面前，檔案應急管理主體能否在第一時間對事件作出準確的反應，往往決定著應對的成敗。為此，應建立單一的決策指揮機構，統(tǒng)籌決策智力，強化應急決策機構的權威性，防止多元決策所可能導致的互不協(xié)調(diào)以及各自為陣。

3.2.2 指揮協(xié)調(diào)機制

檔案與檔案工作的特殊性決定了檔案應急管理必然會涉及到各級政府機構、各級檔案行政管理部門、檔案管理部門、檔案形成單位等多個相關主體，要實現(xiàn)同一目的，需要統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作，這是整個檔案應急管理體系有效運行的客觀要求。

指揮協(xié)調(diào)機制表現(xiàn)為檔案應急管理主體在領導、指揮相應區(qū)域范圍內(nèi)的應急工作時，要依照預案的規(guī)定，全面協(xié)調(diào)各機關、各部門、各單位的力量和資源，明確檔案應急管理的職責、內(nèi)容、規(guī)模、方式、空間和時間順序，從而在檔案應急管理工作中建立相互信任、相互合作、相互配合的良好關系，確保檔案安全。

3.2.3 應急執(zhí)行機制

應急執(zhí)行機制可由內(nèi)容廣泛的法律機制與非法律機制組成。檔案應急管理需要建立現(xiàn)場應急崗位的說明制度和運行機制，確定不同應急功能團隊的職責、權限等行動規(guī)范，不同應急功能團隊之間的行動順序和配合關系，以及規(guī)定應急行動的終止和撤離條件，避免不同機關、部門、單位及人員之間的互相扯皮、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

建立、完善應急決策和指揮機制，必須在遵循我國檔案工作統(tǒng)一領導、分級管理原則及發(fā)揮現(xiàn)有管理體制優(yōu)勢的前提下，建設縱向垂直協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、資源充分共享、指揮調(diào)度靈敏、組織機構完備的突發(fā)事件檔案應急管理體制，建立一個“職能明確、組織健全、運行靈活、統(tǒng)一高效”的覆蓋全國的多層級應急指揮協(xié)調(diào)專門機構，明確賦予其應急權，提高檔案應急管理主體的應急決策能力，并使檔案應急主體逐步承擔起：“負責全國檔案突發(fā)事件預防和處置的方針、政策、決策指揮、總體協(xié)調(diào)”等使命。

3.3 搶救修復與重建機制

發(fā)生突發(fā)事件后，檔案應急管理工作的核心在于及時搶救、盡可能修復受損檔案；重建受損檔案館建筑。

3.3.1 檔案搶救機制

在突發(fā)事件發(fā)生后，檔案往往會處于被掩埋、被水浸以及蟲蝕、霉爛變質(zhì)等境地。從理論上講，最為理想的狀態(tài)是在第一時間把檔案從廢墟中搶救出來，但檔案的特殊性、惡劣的環(huán)境因素、搶險設備的因素，都會在一定程度上制約或影響檔案搶救工作的進程。

檔案搶救機制是指在檔案可挽救性評估的前提下，確保受災檔案得以及時搶救，將其及時轉運出災害現(xiàn)場，并根據(jù)檔案的受損情況予以有針對性的處置。

不同類型的突發(fā)事件所引發(fā)的可能后果都是各不相同的，因此，我們要不斷完善檔案搶救機制，以檔案保護技術學界的最新研究成果為指導，針對受災檔案的具體特點，選用適當?shù)姆椒ê图夹g手段搶救受災檔案，努力將突發(fā)事件對于檔案的損害降到最小。

3.3.2 檔案修復機制

檔案修復機制是指在檔案可恢復性評估的前提下，由專業(yè)人員根據(jù)檔案的受損情況采取相應的技術與方法予以有針對性的處置，以維護檔案的安全。

檔案修復工作應以最大限度延長檔案壽命原則、最大限度地保持檔案歷史原貌原則、最小干預原則、可逆性原則為指導，采用科學、規(guī)范、切實可行的修復方法，以加強檔案載體的機械性能，延長檔案的壽命。

受損檔案的修復應由具有檔案修復資質(zhì)的專業(yè)人員、選用檔案修復專用的設備工具、遵循檔案修復工作的操作規(guī)范，按操作流程進行修復工作，以確保修復檔案的質(zhì)量。

3.3.3 檔案館建筑重建機制

在突發(fā)事件發(fā)生后，許多檔案館建筑遭受滅頂之災，失去正常的使用價值，有待重建。

檔案館建筑重建機制是指立足于檔案館建筑的可恢復性評估，對無法修復的檔案館建筑，在“科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧”思想指導下，以《檔案法》《檔案法實施辦法》《防震減災法》《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規(guī)范》《建筑工程抗震設防分類標準》《中國地震烈度區(qū)劃圖》等為依據(jù)，以防災理念為指導，科學論證、慎重選址、優(yōu)化設計、規(guī)范建設，確保重建工作的合理性、合法性、科學性和安全性。

3.4 評估獎懲機制

在應對突發(fā)事件的整個活動過程中，檔案應急管理工作是否有序、是否高效，在很大程度上取決于評估機制是否健全、獎懲機制是否有效。

3.4.1 評估機制

幾個方面的專項斗爭和專項行動仍在深入開展中，一段時間內(nèi)仍是全社會的熱點和焦點。成果是顯著的、振奮人心的，而工作方法、工作作風等精神層面也在悄然變化。優(yōu)良傳統(tǒng)和作風的回歸雖然多是潛在的，但其價值同樣應被關注。此類無形的東西，其可貴之處怎樣評估都不會過分。

評估機制是指檔案管理評估主體根據(jù)檔案安全管理的客觀要求，定期或不定期地圍繞突發(fā)事件、突發(fā)事件檔案應急管理主體能力、突發(fā)事件應急管理承災載體等，對整個突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、演化情況以及檔案應急管理的效率效果進行多角度的評估，避免檔案應急管理工作陷于無序、盲目狀態(tài)，減少檔案應急管理工作的失誤。

3.4.2 獎懲機制

獎懲機制是指檔案行政管理部門依據(jù)事先制定的檔案應急管理工作獎懲辦法，對在檔案應急管理工作表現(xiàn)突出的單位和個人及時予以表彰和獎勵，對應對不力的單位和個人及時予以批評教育的一系列措施與方法。

3.5 專家參與機制

檔案的特殊性以及檔案工作視野下突發(fā)事件所具有的：事件突發(fā)性、事件持續(xù)性、后果破壞性、應對復雜性等特性，決定了檔案應急管理工作具有自身的特點，單憑檔案行政管理部門、檔案管理部門自身的力量，單單具有充足的人力、物力，還不一定能應對，需要外在力量的支持與援助，需要專家的參與，為檔案應急管理提供“智囊”與智力支持，以免在重大決策中出現(xiàn)技術性失誤。

專家參與機制是指建立與完善檔案應急管理專家參與制度，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)，推進檔案應急管理決策的科學化，確保檔案的安全。

專家的專業(yè)視角和研究成果，可以為檔案應急管理決策注入理性的思維，在一定程度上避免在決策中出現(xiàn)技術性失誤。

專家參與機制建設應具體明確專家的職責范圍，遴選專家的基本條件，專家的組織模式，專家發(fā)揮作用的渠道等內(nèi)容。

由于技術是現(xiàn)代應急管理的重要手段，因此，檔案行政管理部門要重視科學技術的支撐能力建設，充分發(fā)揮科研院所、高等院校相關專家的作用，通過引進、創(chuàng)新和組織聯(lián)合攻關等形式，加強檔案應急管理關鍵技術的研究，并及時將相關研究成果應用到檔案應急管理工作實踐之中。

3.6 區(qū)域合作機制

區(qū)域合作機制是指在檔案應急管理工作領域，跳出傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割的局限，根據(jù)突發(fā)事件的類型與特點，在相鄰地區(qū)或非相鄰地區(qū)間、相鄰國家或非相鄰國家間、以及國際間的檔案管理機構，開展全方位的合作，圍繞突發(fā)事件的應對工作建立、健全合作的協(xié)調(diào)機制與互助機制，在開拓突發(fā)事件檔案應急管理工作思路和視野的同時，為突發(fā)事件的應急管理工作尋求科學的理論、寶貴的經(jīng)驗、適用的技術及其方法。

總之，明確突發(fā)事件檔案應急管理機制的內(nèi)涵及其構成，加強突發(fā)事件檔案應急管理機制建設，對于建設檔案應急管理體系，開展檔案應急管理工作，提高檔案應急管理能力等具有積極的意義。

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