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    權(quán) 力 清 單 制 度:法治政府建設(shè)的新舉措

    2015-03-30 04:56:47張麗新
    黨政干部論壇 2015年2期
    關(guān)鍵詞:公職人員負面權(quán)力

    ○ 張麗新

    推行權(quán)力清單是法治政府建設(shè)中的一項重大創(chuàng)新,通過梳理權(quán)力清單,對于規(guī)范政府權(quán)力、保障公民合法權(quán)益有多方面的作用。曬出“權(quán)力清單”,可以公開政府的權(quán)力邊界,讓群眾明白政府應(yīng)該提供哪些服務(wù),不應(yīng)該行使哪些權(quán)力,對政府實行有效監(jiān)督。黨的十八屆三中全會決定提出了“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單的制度,依法公開權(quán)力運行流程”。十八屆四中全會進一步指出,加快建設(shè)法治政府,推行政府權(quán)力清單制度。這對建設(shè)法治社會具有重要的現(xiàn)實意義。

    一、“權(quán)力清單”是深化改革的重要信號

    上升到國家改革總布局中的權(quán)力清單制度釋放出了深化改革的信號。一方面,改革的頂層設(shè)計者認識到公權(quán)力運行體制機制的改革已經(jīng)迫在眉睫了,特別是新一屆政府明確提出要通過政府機構(gòu)改革把本來屬于市場和社會的職能統(tǒng)統(tǒng)交給市場與社會。從一定意義上講,這是我國政府職能現(xiàn)代化的一個宣示,也是我國政府從無所不管的“父愛主義”的全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變,政府從自己不擅長、做不好的領(lǐng)域中全面退出,交由市場與社會來承擔。從社會治理的角度看,強政府下的社會管理模式已無法應(yīng)對繁雜多變、層出不窮的社會事務(wù)。在強政府社會管理模式下,政府扮演的是各類社會問題解決之道的最后責任人與兜底者。于是導致無論出現(xiàn)哪些問題,人們總是習慣于找政府,這在某種程度上不僅放大了政府的責任,而且也導致人們對社會問題解決的“路徑依賴”。另一方面,之所以明確提出建立清單制度,也是頂層設(shè)計者對這一制度的內(nèi)涵、意義、實現(xiàn)路徑有了充分的理解與十足的把握。換句話說,我們所處的法律環(huán)境具備建立這一制度的土壤。

    二、“權(quán)力清單”在探索中前行

    作為一種制度性授權(quán)機制和行政權(quán)力公開透明的運行機制,陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點;依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念;權(quán)責一致是權(quán)力清單制度的基本原則。2014年云南、浙江、江蘇、湖北、廣東等地方政府紛紛都在政府工作報告上將建立權(quán)力清單制度作為首要任務(wù)加以推進,而在此之前,也有一些地區(qū)就已經(jīng)在權(quán)力公開運行的方面進行了大量探索。2005年河北省就推進行政權(quán)力公開透明運行改革,依法清理行政權(quán)力項目,公開政務(wù)運作流程,其萬全縣甚至把權(quán)力清單已經(jīng)開到了村一級。北京市的西城區(qū)、成都市等公布了清單,成都甚至已經(jīng)做到了市、縣、鄉(xiāng)三級政府的全覆蓋。浙江作為全國首個在網(wǎng)上完整曬出省級部門權(quán)力的省份,推進力度較大,實現(xiàn)了對8000多項權(quán)力的清理。不少省市也都“曬”出了自己的權(quán)力清單。但目前,在對權(quán)力清單的探索過程中也存在一些誤區(qū)需要糾正。

    第一,不能將權(quán)力清單與“負面清單”簡單類比?!柏撁媲鍐巍弊鳛橐环N現(xiàn)代市場管理理念和經(jīng)貿(mào)管理模式,是國際上廣泛采用的投資準入制度,上海自貿(mào)區(qū)在我國率先推出“負面清單”模式。這種管理模式的本質(zhì)是政府要讓企業(yè)明了不該干什么,“法無禁止皆可為”,以激發(fā)企業(yè)動力,鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造。它是相對確定的國際社會經(jīng)貿(mào)管理模式,而權(quán)力清單則是把政府和各政府部門手上的權(quán)力用列單的方式公布,讓社會和公眾知曉,兩者主旨和性質(zhì)都不同。

    第二,不能將權(quán)力清單簡單等同于權(quán)力制約,以為推出了權(quán)力清單,就管住了權(quán)力。事實上權(quán)力清單的公布,只解決了一個權(quán)力“列單明細”的問題,至于“單子”上權(quán)力是否合理,如何規(guī)范、怎樣運行,其程序正義與實質(zhì)正義如何體現(xiàn),其行政績效如何,權(quán)力清單本身并不能解決。

    第三,政府部門不能自我制定權(quán)力清單,否則會陷入權(quán)力自我認定、自我裁量的法理怪圈。政府之所以具有權(quán)力,是由人民授予的。法理上,能開出權(quán)力清單的,不是政府或政府部門自身,而是授予政府權(quán)力的主體人民以及代理者是各級人民代表大會。

    第四,政府權(quán)力的配置及權(quán)力邊界的勘定不是通過清單實現(xiàn)的,而是通過部門職能、崗位職責設(shè)置來體現(xiàn)的,依據(jù)國家憲法和法律來解決的。

    權(quán)力清單涉及改革深層次問題,更是一個如何依據(jù)國家憲法和法律、按照推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求,進行科學配置的深層次公共治理問題。

    當然,已經(jīng)上升到國家改革總布局中的權(quán)力清單制度僅僅是一個雛形,從戰(zhàn)略構(gòu)想到全面落地也要面臨多重考驗,要在實踐中進行全面升級還需要更多的制度跟進與政策配合。

    三、多措并舉助推“權(quán)力清單”落地

    (一)樹立法治精神

    多年來,我國不斷加強制定和完善法律,確保依法執(zhí)政,但距離真正依法行政還有一段距離,面對這樣的情況培養(yǎng)法治精神變得至關(guān)重要。法治精神區(qū)別于“人治”,它建立在公民知法、懂法的基礎(chǔ)之上。我國有著悠久的“人治”歷史,鼓勵和贊揚“賢人統(tǒng)治”,這其實是以人的道德水平和人格魅力作為評判標準,存在很多缺陷,只有以法律制度為基礎(chǔ)的“法治”才能真正做到公平、正義。因此,我省在推進法治建設(shè)進程中,應(yīng)重視培養(yǎng)公職人員的法治精神,充分重視依法行政、執(zhí)政的重要意義,要讓公職人員走出以前重行政權(quán)力、輕公民權(quán)利和重實體、輕程序的觀念誤區(qū),真正樹立依法行政、依法執(zhí)政的基本理念。

    (二)出臺“聯(lián)合清單”

    首先,建立社會治理中的負面清單制度。如果說權(quán)力清單是在列舉政府權(quán)力,那么負面清單就是在做排除法。從社會治理的維度上看,負面清單制度更是權(quán)力清單制度的一個深化,也是政府管理社會事務(wù)思維的一項重大變革。從實踐上看,負面清單制度的意義在于提出了“非禁即可”的全新管理理念,它賦予人們更大的創(chuàng)造性空間,讓人們能夠在清單之外最大限度地發(fā)揮自己的才智,也為經(jīng)濟與社會發(fā)展賦予更加旺盛的生機與活力。從推進政府治理能力現(xiàn)代化這一目標看,特別是推進社會治理現(xiàn)代化上看,構(gòu)建社會治理的負面清單制度大有可為。其次,出臺責任清單。有權(quán)必有責、權(quán)責必相等,責任清單的目的在于建立與權(quán)力相適應(yīng)的責任追究體系,減少遏制權(quán)力亂象,一旦權(quán)力不作為或者亂作為,有關(guān)責任主體必須付出相應(yīng)的代價。因此,責任必須明確到各崗位,針對不同的崗位和其職責逐級分化、責任到家;責罰制度必須明晰具體,做到懲罰措施具體化、責罰體系嚴格化,從根本上加強公職人員的服務(wù)意識,杜絕濫用職權(quán);形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和問責體系,權(quán)力必須與責任共進退,才能深化權(quán)力清單完善政府改革。

    (三)規(guī)范制定執(zhí)行程序

    規(guī)范權(quán)力清單制定和修改程序,避免變成一紙空談是完善權(quán)力清單的關(guān)鍵一環(huán)。首先,權(quán)力清單制定者與執(zhí)行者分離。在制定權(quán)力清單的過程中會不自覺地加入自身的情感因素,影響權(quán)力清單的合理性。因此,制定者與實施者必須分離,設(shè)立獨立機關(guān)進行權(quán)力清單的擬定以及修改,最大程度的保證權(quán)力清單的獨立性。其次,實施全面監(jiān)督遏制腐敗。要想控制或者消除腐敗,至少需要控制官員的權(quán)力和提高其責任心。這就要求我們在發(fā)布權(quán)力清單的基礎(chǔ)之上,也要對官員進行從外到內(nèi)的提升,軟硬兼施,實施全面監(jiān)督:建立群眾層的軟監(jiān)督體系。加強群眾對公職人員監(jiān)督的存在感和一定的參與度,只有真正將群眾納入到監(jiān)督體系內(nèi),才會增強公職人員對權(quán)力的敬畏意識;完善制度上的硬性監(jiān)督體系。通過制定嚴格的監(jiān)督體系,加大腐敗成本,從而提高公職人員的自身道德意識,加大腐敗的法律成本、經(jīng)濟成本、精神成本,讓腐敗者不敢腐、也不能腐;守住人才,軟硬兼施。防止公職人員腐敗還要加強對人才的培養(yǎng)和管理。從人力資源管理角度看,權(quán)力清單只是工作分析的一部分,強調(diào)了“權(quán)”沒有強調(diào)“責”即沒有關(guān)注公職人員的素質(zhì),因此政府要引進先進的人力資源管理制度,對公職人員的工作進行績效分析,將其工作與績效掛鉤,達到激勵相容。

    在推進權(quán)力清單制度改革的過程中要做好相關(guān)配套措施,事中、事后全過程的監(jiān)管體系如何建立,可能就會變得更加突出和重要了。制定權(quán)力清單是政府自身改革關(guān)鍵的第一步,曬出清單、下放權(quán)力不能一放了之,當甩手掌柜,還要解決好管什么怎么管的問題,真正用權(quán)力的減法換來市場和民間活力的加法。

    權(quán)力清單其實蘊含兩個關(guān)鍵詞,透明和法治,公開權(quán)力清單是建立陽光政府和法治政府的重要步驟,亮出“清單”就是把各種權(quán)限公之于眾、實行“法定”,權(quán)力運行更應(yīng)遵循法治軌道,防止隨意性,真正要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。

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