國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革探索

● 深圳市國資委

深圳改革，確保國資委持續(xù)健全“有限、有效、有為”的出資人模式，做到不缺位、不越位、不錯位；牢牢把握國有經(jīng)濟基礎(chǔ)性、公共性、先導性功能定位，探索完善自身發(fā)展模式；探索適應(yīng)深圳國有企業(yè)發(fā)展的管理模式。

▲ 深圳機場鳥瞰圖

自20世紀90年代以來，深圳市以市場化為導向、以管資本為核心，不斷探索創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)管運營體制，實現(xiàn)了國有經(jīng)濟的快速發(fā)展和國有資產(chǎn)的保值增值，積累了有益經(jīng)驗做法。

一、深圳國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的探索歷程

第一階段：探索建立三層次國資監(jiān)管體制。20世紀90年代，深圳市探索“市國資辦—資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，破解了政資不分、政企不分的矛盾，實現(xiàn)了出資人管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管思路，初步構(gòu)建了一套與政府行政管理系統(tǒng)相分離的獨立的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

第二階段：整合構(gòu)建兩層次國資監(jiān)管體制。2004年，按照國資監(jiān)管權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，政資分開、政企分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的“三統(tǒng)一、三結(jié)合、三分開”原則，對市國資辦、三家資產(chǎn)經(jīng)營公司相關(guān)職能進行整合，成立市國資委，作為市政府特設(shè)機構(gòu)，負責國有資產(chǎn)監(jiān)管。通過改革，構(gòu)建了“市國資委—國有企業(yè)”兩層次監(jiān)管體制，同時，針對國有企業(yè)改制等需要，設(shè)置投控公司作為處理歷史遺留問題及企業(yè)改制退出、資源整合等輔助履職平臺。在這一管理體制下，市國資委直接對重點企業(yè)承擔出資人職責，直接持股一些上市公司，進一步強化了其出資人的職能；直接行使國有資產(chǎn)收益權(quán)，有效延續(xù)了由國有資產(chǎn)出資人享有國有資產(chǎn)收益的管理模式；直接向企業(yè)派出監(jiān)事會主席和財務(wù)總監(jiān)，切實強化了出資人的監(jiān)督權(quán)。

第三階段：創(chuàng)新實施“2+N”國資監(jiān)管運營體制。2007年圍繞“管資本”這一核心，在兩層次國資管理體制框架內(nèi)，深圳市先后兩次對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行調(diào)整；成立遠致公司作為國資委資本運作平臺，行使國有資本運營公司功能；拓展投控公司國有資本投資公司功能，形成了以市國資委直接監(jiān)管為主、國有資本投資運營公司輔助履職、產(chǎn)業(yè)集團專業(yè)化運營的“2+N”監(jiān)管運營新體制，其中，“2”指投控、遠致公司；N指多個國資委直接持股的產(chǎn)業(yè)集團?！?+N”國資監(jiān)管運營體制進一步強化了出資人的股東職能，切實提升了“管資本”運營能力。

二、深圳國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的優(yōu)點和成效

（一）出資人權(quán)責邊界清晰。深圳的國資監(jiān)管體制，清晰界定了國有資產(chǎn)的委托代理關(guān)系：一是明確深圳市國資委是市屬國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構(gòu)，依法履行國有出資人職責，不行使政府社會公共管理職能；二是明確政府其他機構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責，厘清了政府、國資、國企的職能邊界，實現(xiàn)了政資分開、政企分開；三是國資委直接持股管理企業(yè)，較好地解決了國資監(jiān)管運營中的委托代理問題，降低了交易成本，有力提升了監(jiān)管運營國有資本的效率。清晰的職能界定和高度授權(quán)，一方面將出資人管理職能從公共管理職能中剝離出來，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面國資部門可以專注于推進國有資產(chǎn)監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管、國有經(jīng)濟布局調(diào)整、國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。2005年底，深圳完成一般競爭性領(lǐng)域劣勢企業(yè)改制退出和布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整任務(wù)；2006年劃轉(zhuǎn)行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管運營“全覆蓋”，成為全國為數(shù)不多的實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的地方國資委。

（二）出資人權(quán)利完整。深圳的國有資產(chǎn)管理體制確保市國資委依照公司法享有較為完整的出資人權(quán)利。一是收益權(quán)。在體制調(diào)整之初，深圳就十分重視國資監(jiān)管機構(gòu)收益權(quán)的行使，《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有資產(chǎn)管理條例》、《深圳市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)收益管理暫行規(guī)定》中都明確規(guī)定國資監(jiān)管部門負責國有資產(chǎn)收益的收繳、使用和管理。收益權(quán)的行使，大幅提高了國資委發(fā)展壯大重點國有企業(yè)、推動國有企業(yè)改革重組和開展資本運作、優(yōu)化國資布局、保障社會民生的能力。2004年到2014年這10年間，市屬國有企業(yè)利潤實際上繳比例達30%。雖然2012年因全口徑預算要求，國資收益統(tǒng)一納入公共預算進行管理，但保留了相對獨立的預算編制和執(zhí)行權(quán)。二是管理者選擇權(quán)。除市屬金融機構(gòu)領(lǐng)導班子及部分市屬重點企業(yè)的董事長（兼黨委書記）由市委組織部直接管理外，其他人員均由市國資委黨委統(tǒng)一管理。市國資委推動職業(yè)經(jīng)理人建設(shè)，20世紀90年代后期探索財務(wù)總監(jiān)以及總經(jīng)濟師市場化選聘，2004年在天健等4家企業(yè)探索總經(jīng)理市場化選聘；2010年起將直管企業(yè)副總選聘權(quán)交由企業(yè)董事會行使。目前，市屬國企財務(wù)總監(jiān)、基金經(jīng)營團隊以及創(chuàng)投、證券等專業(yè)崗位全部實現(xiàn)市場化選聘，企業(yè)副總經(jīng)理部分實現(xiàn)市場化選聘。三是企業(yè)重大事項決策權(quán)。按照公司法及公司章程規(guī)定，通過股東會、董事會參與國企重大事項決策。在日常運作中由內(nèi)部各處室從股東的角度進行業(yè)務(wù)管理，如資本運作處負責管理企業(yè)合并、分立、改制、上市、發(fā)債、解散、破產(chǎn)等；企業(yè)一處、二處負責管理企業(yè)增資、重大投資、大額擔保等；統(tǒng)計預算處負責利潤分配和使用等；產(chǎn)權(quán)管理處負責產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

（三）出資人履職方式市場化。一是股東行權(quán)模式市場化。企業(yè)章程明確界定了股東、股東會、董事會和經(jīng)營班子的權(quán)、責、利，市國資委通過股東會、董事會表決的方式行使股東權(quán)利。二是監(jiān)管制度體系市場化。遵循“做市場化的出資人和有效有為的監(jiān)管者”這一基本原則，先后制定了60余項監(jiān)管制度，內(nèi)容涉及產(chǎn)權(quán)代表決策、收益管理、企業(yè)領(lǐng)導人員選拔任用、投資管理等國資監(jiān)管運營各個方面，形成了具有深圳自身特色的國資監(jiān)管制度體系。三是激勵約束機制市場化。以構(gòu)建短、中、長期激勵與約束相結(jié)合的考核薪酬體系為核心，企業(yè)負責人全部建立年度考核與任期考核相結(jié)合的考核機制，2014年在競爭性企業(yè)中全面推行長效激勵改革；按基礎(chǔ)公用類和競爭類進行分類考核，分別突出社會效益和經(jīng)濟效益。四是企業(yè)管理手段市場化。推行全面預算、風險管理、內(nèi)部控制、對標管理，持續(xù)提升管理精益化水平；逐步將主業(yè)投資決策權(quán)下放給企業(yè)董事會，市國資委僅對主業(yè)外投資等五類風險投資項目進行備案，并對投資預算進行審核和評價。五是布局優(yōu)化和資本運作市場化。充分發(fā)揮投控、遠致國有資本投資運營公司功能，大力開展布局優(yōu)化和資本運作，加快構(gòu)建以基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)為主體、金融準金融和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為兩翼的特色產(chǎn)業(yè)體系。近年來，“一體兩翼”企業(yè)的資產(chǎn)和利潤占比均接近70%。

科學的國資監(jiān)管體制，有效推動了深圳國有經(jīng)濟實現(xiàn)了高質(zhì)量的穩(wěn)定增長和可持續(xù)發(fā)展，市屬國企經(jīng)濟效益連續(xù)6年穩(wěn)定增長，2014年總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、國有凈資產(chǎn)和營業(yè)收入分別突破7000億元、3000億元、2000億元和1000億元，利潤同比增長28.9%，增速是全國省級監(jiān)管企業(yè)平均水平的3.7倍，總資產(chǎn)利潤率等效益指標全國第一。

總的看，在深圳國有資產(chǎn)管理體制改革進程中，深圳黨委政府從戰(zhàn)略上明確深圳國資國企改革的方向和路線圖，為深圳國資監(jiān)管體制改革指明了方向；同時，鼓勵國資部門大膽探索、勇于創(chuàng)新，有力促進了改革深化。深圳的改革始終堅持“三統(tǒng)一、三結(jié)合、三分開”的原則，把握出資人監(jiān)管體制的完整性、連續(xù)性和有效性，從而確保國資委持續(xù)健全“有限、有效、有為”的出資人模式，做到不缺位、不越位、不錯位；確保國資委牢牢把握國有經(jīng)濟基礎(chǔ)性、公共性、先導性功能定位，積極服務(wù)城市發(fā)展大局，探索完善自身發(fā)展模式；確保國資委充分尊重企業(yè)的市場主體地位，探索適應(yīng)深圳國有企業(yè)發(fā)展的管理模式。更重要的是堅持做市場化的出資人，不斷推進國資委履職“五大轉(zhuǎn)變”：履職思維從管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變，按照“資產(chǎn)資本化、資本證券化”思路，與企業(yè)共同作價值的發(fā)現(xiàn)者和創(chuàng)造者；履職手段從強調(diào)監(jiān)督向與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，以績效考核為導向，努力提升服務(wù)水平；履職模式從單項突破向頂層設(shè)計系統(tǒng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，明晰各類產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展路徑；履職重點從偏重產(chǎn)業(yè)發(fā)展向與資本運作并重“雙輪驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，強化資本運作的導向和杠桿功能；履職方式從偏重行政手段向更加注重市場化引導轉(zhuǎn)變。國有出資人的市場化的履職水平不斷提升，有力地推動了深圳國有經(jīng)濟快速發(fā)展。

▲ 援疆項目——喀什深圳城