社區(qū)治理體制改革的基本問題與實踐

文/王思斌

王思斌：北京大學(xué)社會學(xué)系教授

一、社區(qū)治理概念及理解

社會治理體制的核心是社區(qū)。按照當(dāng)前的法律規(guī)定，社區(qū)是自治組織。但實際上，社區(qū)的概念和對社區(qū)的理解，各界尚存在不同認識。社區(qū)的概念最早是由德國學(xué)者滕尼斯提出，后翻譯進入中國。最初社區(qū)的概念偏重社會關(guān)系和社會觀念，是指一個生活共同體，在這個共同體內(nèi)部，人們的生活方式差不多、價值觀念差不多，主要依靠倫理來調(diào)節(jié)人們之間的關(guān)系，生活關(guān)系比較密切，這就是社區(qū)。從這個意義上講，社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)的應(yīng)有之意。后來，美國學(xué)者在研究時，引入了一定的地域因素，重視地理區(qū)域的差異性人群。因此，社區(qū)開始是一個生活共同體，后加入了行政區(qū)域的因素，這樣，社區(qū)就包含了兩個內(nèi)核：一個是行政區(qū)域；一個是生活共同體。在這個意義上講，認同感非常重要。在當(dāng)代中國，社區(qū)是行政社區(qū)。社區(qū)管理是指對社區(qū)的管理，它是在行政社區(qū)的意義上被使用的，認為存在社會矛盾、社會問題，必須要對社區(qū)進行管理。面對社區(qū)中的問題需要管理，強調(diào)權(quán)力的行使；生活共同體意義上的社區(qū)，有矛盾和問題會強調(diào)自我調(diào)節(jié)，協(xié)商共識，治理在這里是本質(zhì)性的。當(dāng)下的社區(qū)治理包含了兩個方面：由政府和社會組織對社區(qū)中存在、或表現(xiàn)于社區(qū)的社會問題進行控制和社區(qū)成員參與治理。這是由我國社區(qū)作為許多矛盾的反映點和發(fā)生地的現(xiàn)實所決定的。社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)緊密聯(lián)系。在中國，社會治理是從原來那個管的較多的體制轉(zhuǎn)向管的相對較少的體制的轉(zhuǎn)換，或者是從管理較多的東西向其本質(zhì)的一個回歸。黨的十七大報告提出要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，當(dāng)前最大的問題是這兩個方面如何有效銜接。網(wǎng)絡(luò)化管理是政府管理，還沒有與社區(qū)服務(wù)聯(lián)系在一起，這是一個值得考慮的問題。從這個意義上講，治理應(yīng)該回歸到政府與社區(qū)各有其不同作用的狀態(tài)。目前，社區(qū)的自治作用有些淡化，要想使社區(qū)回歸或是走向真正的治理，就要明確治理責(zé)任和治理主體。社區(qū)治理就是促進社區(qū)秩序形成的過程和活動，強調(diào)的是多方力量的協(xié)調(diào)，形成生活共同體。社區(qū)治理的主要力量在社區(qū)內(nèi)部，政府力量的介入比社會治理參與要弱一些。治理要多方參與。那么誰來參與，誰來管，管什么，哪一塊需要誰管理等就需要明確 。社區(qū)管理有兩個主要任務(wù)，一個是管的事情，一個是服務(wù)的事情，服務(wù)可能來自于上級，也可能來自于居民的互助。因此，社區(qū)自治主體包括居委會、居民組織等。社會治理機制問題主要有兩個：一個是博弈性治理，這個是必要的，從管理的角度來講治理，就是大家一起商量、一起做，進行博弈；另一個是源頭治理或服務(wù)性治理，這個可以通過服務(wù)來達到治理。一個是從管控到協(xié)作的治理，一個是從服務(wù)到治理。第一個思路是從放權(quán)開始的，是一個社會事務(wù)問題，第二個思路是對社區(qū)內(nèi)的弱勢群體做好服務(wù)，通過從源頭上解決問題實現(xiàn)治理。社會治理關(guān)系是與社區(qū)治理問題相關(guān)的各方形成的多種關(guān)系，包括政府（街道）、其他相關(guān)企事業(yè)單位，居委會（黨政）、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、社區(qū)居民、物業(yè)公司以及外部進入的社會服務(wù)組織（社會工作機構(gòu)等），如圖1所示。只有理順了社會治理關(guān)系，才能做好社區(qū)治理。社區(qū)治理關(guān)系，一個是管理關(guān)系，一個是相互服務(wù)的關(guān)系。

圖1 社區(qū)治理問題相關(guān)各方關(guān)系示意圖

二、中國社區(qū)治理的演變

一是前社區(qū)治理階段。計劃經(jīng)濟時期，街—居體制是單位體制的附屬系統(tǒng)，從人員到功能都處于次要的位置。社區(qū)治理（街居治理）不是問題，最積極的人口在單位。單位體制的衰落、“去單位化”造就了大量社會人，也使街居體制由邊緣走向中心。

二是社區(qū)服務(wù)的發(fā)展（20世紀80年代）。最初對社區(qū)的重視是因為單位功能的外移，居民的日常生活出現(xiàn)問題，街居功能不足，于是有了社區(qū)服務(wù)，但基本上沒有涉及社區(qū)治理問題。

三是社區(qū)組織建設(shè)（20世紀90年代）。社區(qū)組織機構(gòu)建設(shè)和組織功能強化，要承接單位制改革、市場化轉(zhuǎn)移的問題，作為市場化改革的配角，居委會工作人員主要由退休、無業(yè)人員充任。經(jīng)過組織建設(shè)，使社區(qū)自治組織有了處理社區(qū)事務(wù)的能力。

四是社區(qū)建設(shè)（進入新世紀）。進入新時期新階段，社會問題凸顯，社區(qū)組織和能力建設(shè)要走向新的高度。中辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確了推進城市社區(qū)建設(shè)的重大意義，社區(qū)建設(shè)是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求，是鞏固城市基層政權(quán)和加強社會主義民主政治建設(shè)的重要途徑。城市社區(qū)建設(shè)的基本原則是：（1）以人為本、服務(wù)居民；（2）資源共享、共駐共建；（3）責(zé)權(quán)統(tǒng)一、管理有序；（4）擴大民主、居民自治；（5）因地制宜、循序漸進。社區(qū)建設(shè)的主要目標是加強社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民自治組織建設(shè)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系。堅持政府指導(dǎo)和社會共同參與相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)。城市社區(qū)建設(shè)各項工作包含社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)黨建。

五是社區(qū)管理（狹義上指2000年前后）。這一時期，社區(qū)是各類矛盾和問題的聚集點，必須強化社區(qū)管理。各種管理力量的加強，包括網(wǎng)格化管理，是以解決社會問題（矛盾、沖突、突發(fā)性事件）為導(dǎo)向的。之后才開始出現(xiàn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新。強力管控、與干部政績掛鉤，強化了自上而下的管理，也就是社區(qū)的“行政化”。指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和上下級關(guān)系，人員的配備、工作任務(wù)的布置和考核，大大弱化了社區(qū)組織的自治性，而居委會工作人員依附和靠攏政府（體制）的心理、官本位意識使得這種異化常態(tài)化了。

六是社區(qū)治理創(chuàng)新。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求對社區(qū)的民主管理，對社區(qū)事務(wù)進行治理，多方參與，解決深層次問題，回歸社會生活共同體的建設(shè)目標。對新建城市小區(qū)、重建居民區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的矛盾處理和穩(wěn)定機制建設(shè)。

三、中國城市社區(qū)治理體制創(chuàng)新的著力點

當(dāng)前，“三社聯(lián)動”即社區(qū)（黨政）、社會組織、社會工作聯(lián)動，在不少地方實踐探索，比如浙江、江蘇、北京都在探索。具體到社區(qū)建設(shè)，三者如何聯(lián)動、如何發(fā)揮作用，需要聯(lián)動機制。從社會治理關(guān)系的角度看，社區(qū)既有行政職能又有服務(wù)職能。政府（街道）、居委會主要承擔(dān)行政性職能，因此社區(qū)的行政體制應(yīng)以社區(qū)居委會為主，黨組織、居委會主導(dǎo)；而服務(wù)職能則主要由社區(qū)工作（服務(wù)）站承擔(dān)，社區(qū)的服務(wù)不應(yīng)以政府為主導(dǎo)，而是政府指導(dǎo)、民間互助的體制。政府的作用和社區(qū)自身的力量要有分有合，共同致力于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。