“商改”加速政府職能轉變

● 張慶祝

（作者系深圳市委政策研究室處長）

商事登記制度改革促進了政府職能轉變不斷深化，要求進一步精簡審批事項，建立審批項目及審批條件科學合理的評估機制，整合相關執(zhí)法資源，完善法律法規(guī)，推進市場和社會協(xié)同共治。

▲ 深圳市在全國率先推行營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證和刻章許可證“四證合一”審批模式。圖為深圳市副市長陳彪為新登記的商事主體頒發(fā)“四證”。

深圳市把商事登記制度改革作為行政審批制度改革的突破口，在推動市場化改革、為市場發(fā)育打開廣闊空間的同時，也推動加快了政府轉變職能、調(diào)整治理機制的步伐，有效促進了城市治理能力現(xiàn)代化。

一、“商改”牽一發(fā)動全身

深圳市堅持以市場化改革為導向，“商改”相關審批事項，能后置的則后置，能精簡的則精簡，創(chuàng)業(yè)辦照難的困局得以破解，創(chuàng)業(yè)辦證的流程得以規(guī)范和優(yōu)化，并推動了相關審批制度改革的不斷深入。

（一）推動了相關審批制度調(diào)整。推進商事主體登記和許可經(jīng)營項目審批相分離，改“先證后照”為“先照后證”，商事主體登記前置審批事項由原來的149項削減為12項，切實解決了“商事主體經(jīng)營項目籌建需要營業(yè)執(zhí)照、申辦營業(yè)執(zhí)照需要項目前置審批、項目審批需要籌建完成才能審批許可”互為前提的制度困境，大大提升了辦照效率；全面實行注冊資本認繳制，降低了市場準入門檻。相關部門對于可取消項目、可簡化要求或者提速項目、可委托給專業(yè)機構的項目等都提出了各自的改革目標，在簡政放權、提速提效、優(yōu)化服務方面邁出堅實步伐，進一步推動了政府職能轉變。

（二）推動了行政效能提升。通過加快實現(xiàn)資源整合和優(yōu)化配置，進一步發(fā)揮大部門的綜合優(yōu)勢，構建起“大市場、大監(jiān)管、大標準、大質(zhì)量”體系。深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會推行“即來即辦”、“一小時發(fā)照”、大通關跨區(qū)辦照，率先實現(xiàn)商事主體全業(yè)務、全流程、無紙化網(wǎng)上登記，不斷提升窗口服務水平。便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一的商事登記制度極大激發(fā)了社會投資創(chuàng)業(yè)熱情，2013年3月1日至2015年3月31日，深圳市新登記商事主體87.6萬戶，比改革前25個月增長了176%；深圳市累計實有商事主體181.5萬戶，商事主體總量在全國大中城市中居第一位。深圳市每千人擁有商事主體121戶、擁有企業(yè)戶數(shù)61戶。

（三）推動了監(jiān)管事項制度化建設。建立了“誰審批、誰監(jiān)管”的行業(yè)監(jiān)管機制。在后續(xù)監(jiān)管制度建設上進一步探索，公布了《深圳市商事主體行政審批事項權責清單》和后續(xù)監(jiān)管辦法，明確監(jiān)管責任、標準和流程，將原本屬于各職能部門的審批監(jiān)管職責重新歸位，并進一步強化監(jiān)管責任；建立全市統(tǒng)一的商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺，通過共享許可審批信息，實現(xiàn)跨部門聯(lián)動監(jiān)管。健全完善法規(guī)制度，推進信用監(jiān)管，極大提升市場監(jiān)管效能。陸續(xù)出臺了商事主體登記監(jiān)管暫行辦法、商事主體經(jīng)營異常名錄管理辦法、商事主體年度報告實施辦法、商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺管理辦法等配套文件，不斷健全商事登記相關的法規(guī)制度，確保改革在法治化軌道上平穩(wěn)推進。此外，積極探索具體領域的信用監(jiān)管制度，對違法的商事主體采取約束和限制措施。

（四）推動了商事主體和社會組織自治自律?！吧谈摹卑言摲诺臋嗔Ψ砰_放到位，著力理順政府、市場、社會的關系，逐步構建起協(xié)同善治的新型市場運作體系。一方面，將過去政府承擔對商事主體一般經(jīng)營項目的審核職責，還給商事主體、市場和社會，賦予商事主體更多的自主權。如商事主體自主申報地址信息、注冊資本信息和年報信息，并對申報信息的真實性負責，大大提高了場地和資金的使用效率，為商事主體自治自律提供基礎；另一方面，充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會組織的監(jiān)督作用，將原來由行政部門承擔的“食品安全示范店”評審工作交由市零售商業(yè)協(xié)會承接，在工作中形成的評價標準已上升為商務部的行業(yè)標準。

二、“商改”相關職能需進一步調(diào)整完善

目前，“商改”對審批制度改革的推動，仍受到傳統(tǒng)體制運作慣性的局限，改革成效帶有階段性，亟待深化。如相關審批職能亟待優(yōu)化，相關部門間的職能銜接需要磨合等。因此，需要進一步完善“商改”相關職能調(diào)整，形成市場、政府、社會充分協(xié)調(diào)的運作機制。

（一）進一步精簡相關審批事項。對于權責清單公布的后置審批事項，需根據(jù)情況的變化適時進行梳理和精簡，屬于可取消范疇的，應予以調(diào)整。按照審批制度“能取消則取消、能消減則消減、能合并則合并、能下放則下放、能提速則提速”的原則及“誰審批、誰監(jiān)管”的行業(yè)監(jiān)管原則推進行政審批制度改革，進一步落實“寬進”，著力加強事中事后監(jiān)管。

（二）建立審批項目及審批條件科學合理的評估機制。在制定行政審批制度改革方案時，應充分征求商事主體和行業(yè)組織的意見，建立健全專家咨詢論證制度，強化公眾參與，對于審批事項是否確需保留以及審批條件、審批程序等均應進行全面科學的評估。特別是關系國計民生、公共安全的事項，取消或下放相關審批應建立在對該項審批綜合分析的基礎上，不能因為審批部門管不了而取消或下放。以“專家研究、社會參與、政府決策”為原則，建立制定和修訂負面清單的法定制度，由法制部門組織審核后統(tǒng)一發(fā)布，防止出現(xiàn)“政出多門”、標準不一的情況。

（三）整合優(yōu)化相關執(zhí)法資源。明確市場執(zhí)法協(xié)同原則。按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，屬于同一個部門審批范疇的市場主體，不論有證無證，都屬于該部門的監(jiān)管范圍。審批部門必須加強對有照無證的市場主體的執(zhí)法監(jiān)管，嚴格執(zhí)行處罰標準，從源頭上解決有照無證問題。完善行政執(zhí)法與司法的銜接，細化案件移送標準和程序，建立各監(jiān)管部門、公安機關、檢察機關之間的案情通報、案件移送機制，嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關規(guī)定。強化執(zhí)法手段的“剛性”特征，嚴懲違法行為，并通過對違法商事主體曝光等手段進行嚴管。

（四）完善職能調(diào)整的相關法規(guī)。應全面清理與商事登記制度改革相關的法規(guī)規(guī)章，對與監(jiān)管職能不匹配的條款進行修改，對新增加的監(jiān)管職能，通過立法形式予以明確，統(tǒng)籌解決各部門的執(zhí)法依據(jù)和手段問題，將市場監(jiān)管納入法制化軌道。充分利用深圳市的立法權限，綜合考量經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)實情況，對需要進行監(jiān)管但又缺乏監(jiān)管依據(jù)的，通過特區(qū)立法設定監(jiān)管依據(jù)，切實解決監(jiān)管權限與上位法沖突的問題；對權責清單內(nèi)的監(jiān)管內(nèi)容，缺乏必要監(jiān)管手段的，通過特區(qū)立法賦予其監(jiān)管手段。比如對網(wǎng)吧的監(jiān)管，建議通過人大立法，賦予文化行政部門沒收違法所得，查封其經(jīng)營場所，扣押從事違法經(jīng)營活動的專用工具、設備等行政強制權，以適應監(jiān)管模式的調(diào)整。

（五）推進市場和社會協(xié)同共治。構建多元化的社會監(jiān)管體系。充分發(fā)揮法律法規(guī)的強制規(guī)范作用、行業(yè)組織的自律作用、公眾和輿論的監(jiān)督作用，以市場、政府、社會三方合理清晰的角色定位，形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結合的共治體系。強化生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任，通過深入推進商事登記制度改革，讓生產(chǎn)經(jīng)營者享有“法不禁止即可為”的自由，并承擔相應的責任。發(fā)揮市場專業(yè)化服務組織的監(jiān)督作用，支持專業(yè)機構參與審批內(nèi)容的真實性、合法性的鑒證，促進第三方檢驗檢測機構發(fā)展，改革公證管理體制，建立健全市場專業(yè)服務機構監(jiān)管制度。發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用，通過依法及時公示商事主體的有關信息，強化輿論監(jiān)督，暢通社會公眾的投訴、申訴和舉報等途徑，讓社會公眾對商事主體的經(jīng)營行為進行監(jiān)督。