火災隱患排查整治與消防行政執(zhí)法的關聯(lián)

喻衛(wèi)剛/文

火災隱患排查整治與消防行政執(zhí)法的關聯(lián)

喻衛(wèi)剛/文

飛機渦輪發(fā)動機的發(fā)明者、德國人帕布斯·海恩曾從飛機飛行安全事故的角度進行深入剖析后，提出了著名的“海恩法則”，即：安全事故的發(fā)生都是安全隱患量的積累，好的技術和嚴密制度都是靠人來執(zhí)行。所以，再好的技術再嚴密的制度都不能替代人的素質和責任感。該法則還闡述了一般意義上的安全事故都是可以預防的這一原理。它給我們的啟示是一個重大事故的背后都有先兆和隱患，在處理事故當中必須加大對事故的先兆和隱患的排查，總結出規(guī)律加以嚴格執(zhí)行，才能把同類的事故消滅在萌芽狀態(tài)。海恩法則告訴我們一個比例1:29:300，就是每一個重大的安全事故背后有29個造成輕微后果的小安全事故的發(fā)生，還有300多個未造成后果的相關聯(lián)的安全隱患。上海平均每月發(fā)生500多起火災，一年約有6000起，根據(jù)海恩法則邏輯推理1:300的關系，那一年全市應該約有180萬個火災隱患。

火災隱患有一個量的積累到質的飛躍的變化過程，質的變化往往以火災發(fā)生這種形態(tài)來表現(xiàn)，并通過火災和火災隱患排查整治來消化火災隱患的積累和存量，又通過新產(chǎn)生的火災隱患增量疊加原有的火災隱患存量，在各種因素的作用下產(chǎn)生火災，從而形成新的循環(huán)，這也符合人類能量守衡定律。所以，任何火災都有事前的預兆、形態(tài)的爆發(fā)和災后延續(xù)的過程，因此我們必須要認識火災發(fā)生的內在規(guī)律，將火災隱患排查整治與消防行政執(zhí)法工作相結合。

一、火災隱患與行政執(zhí)法的邏輯分析

行政執(zhí)法中，也有一個比例適當和處罰得當法則，要求消防行政執(zhí)法應當根據(jù)隱患的嚴重程度和造成的危害后果分別給予不同的處理，體現(xiàn)公平、公正的內在執(zhí)法準則。對于輕微的隱患要扼殺在萌芽狀態(tài)，執(zhí)法可以以現(xiàn)場提示、教育和現(xiàn)場整改為主；對于存在違法行為的一般火災隱患在責令改正的同時要進行立案處理；對于造成火災事故的隱患及違法行為，要以“四不放過”的原則進行分析和處理。因此，消防行政執(zhí)法要落實事前、事中、事后的監(jiān)管措施，從而達到糾正違法行為和消除火災隱患的根本目的。

對一般隱患的處罰以及跟蹤督辦大家都很能理解，但是對于發(fā)生火災后處罰可能就有點疑惑了，總認為人家已經(jīng)釀成了很大損失，再實施處罰于情于理講不過去。對火災的處罰要進行理性分析，火災發(fā)生必然有一個過程和量的積累，另外，火災發(fā)生后若不采取措施還會再次發(fā)生同樣的火災。在消防監(jiān)督執(zhí)法中，對發(fā)現(xiàn)的一般火災隱患和違法行為進行處罰，但若發(fā)生火災之后不處罰從法理上講也是行不通的，火災的發(fā)生往往是火災隱患或違法行為到了最惡劣的程度之后導致形態(tài)的變化，若對引發(fā)火災的違法行為不予處罰，而對沒有引發(fā)火災的一般隱患處罰，那么于情于理于法更是不符的。在實際執(zhí)法中，如何使用法律依據(jù)、違法案由對發(fā)生火災的單位進行處罰呢？目前現(xiàn)有法律依據(jù)僅針對個人，處罰的力度不夠。需要強調的是，發(fā)生火災的單位中肯定存在引發(fā)火災的隱患和致災因素，火災是該隱患造成的嚴重后果，應該根據(jù)相關規(guī)定對存在該火災隱患的違法行為從重處罰。通過對該火災的處理，要讓單位和社會面起到舉一反三的作用，以點帶面，形成執(zhí)法的威懾力、輻射力以及綜合效果。

二、火災隱患監(jiān)督執(zhí)法存在的困難分析

（一）有關部門消防安全工作責任落實不到位、不作為，消防部門“保姆式”監(jiān)管，導致火災隱患排查整治面不夠廣、不夠深。

盡管相關法律法規(guī)及各級政府文件均明確了各相關部門、行業(yè)系統(tǒng)的職責，但各部門還一貫地認為消防工作是消防部門的事，對政府下發(fā)各類消防工作的文件態(tài)度消極，應付了事，有的甚至認為這些工作給他們增加了額外工作量，存在逆反心理，對消防工作的主動性和積極性仍然不高，消防工作由消防部門“唱獨角戲”的局面還不同程度地存在。由于消防安全排查整治工作涉及面廣、工作量大，僅僅依靠消防部門難以完成，加上過多采用行政干預手段，忽視經(jīng)濟、技術、法律、宣傳、信用等措施，導致消防安全排查整治的觸及面不夠廣，效果不夠明顯。

（二）單位和公民消防安全意識不強導致火災隱患和消防安全違法行為屢禁屢犯，而行政執(zhí)法只能針對具體違法行為，無法觸及人的意識、單位的軟件管理等深層次決定因素。

一方面，多數(shù)單位消防安全主體責任不強，消防安全管理能力薄弱，對單位自身存在的火災隱患不會自查自改，出現(xiàn)火災隱患或消防安全違法行為屢禁屢犯的現(xiàn)象。有些單位為了減少消防安全經(jīng)費投入，消防基礎安全設施和人員配備不齊，有的甚至在消防行政許可過程中或整改火災隱患時，通過地方或部隊內部的各種關系給監(jiān)督人員施加壓力，給消防安全排查整治工作帶來極大的阻力。另一方面，廣大民眾消防安全意識淡薄，對自身的消防安全違法行為渾然不知，對身邊存在的火災隱患視若無睹，導致消防疏散通道堵塞、常閉式防火門開啟等常見問題屢禁不止。全國多起重特大火災事故分析與其說是災害，更準確地講應是人禍，而行政執(zhí)法只能“就事論事”，針對消防意識淡薄、麻木不仁卻“無能為力”。

（三）消防警力不足、消防監(jiān)督人員錯誤的觀念、運動式執(zhí)法致使“警力無法跟著警情走”，反而削弱單位、社會的“四個能力”，火災隱患存量減少有限，新的增量層出不窮。

一方面，警力不足與監(jiān)管的社會單位過多的矛盾已日益突出，造成對單位的漏管、失控，對責任區(qū)情況了解不夠、不全，甚至是不了解、不熟悉。另一方面，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對消防工作的要求和標準越來越高，工作量越來越大，人少事多的局面難以扭轉，身兼數(shù)職，超時、超量、超負荷地工作，使得工作質量不高，有限的警力無法放到刀刃上，工作效能偏低。由于近幾年出現(xiàn)了不少因消防監(jiān)督人員監(jiān)督不到位被追究相關責任的事故案例，導致一些監(jiān)督人員檢查注重量，不注重質；只整改難度輕的，疑難雜癥繞著走，以避免惹禍上身，導致火災隱患排查不全面、不徹底。另外，一個現(xiàn)象值得重視，近幾年的專項行動的開展，強力整治火災隱患，讓許多社會單位產(chǎn)生了依賴政府、消防部門心理，而我們在監(jiān)督執(zhí)法過程中又只注重表象的火災隱患整治，不注重指導、培育社會單位“四個能力”建設，不注重發(fā)揮社會力量參與消防工作的積極性，使得消防行政執(zhí)法陷入越是加大執(zhí)法力度，社會單位火災隱患自排自整的能力越低的尷尬境地。

三、強化消防行政執(zhí)法，完善火災隱患排查整治

“政府統(tǒng)一領導，部門依法監(jiān)管，單位全面負責，公民積極參與”是法定的科學消防安全責任體系，只有將消防工作社會化，讓全社會共同參與防控火災事故，構建“政府、部門、單位、公民”四位一體的格局，才能確?；馂男蝿莘€(wěn)定。

（一）強化聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法力度。首先，要推動部門開展系統(tǒng)、行業(yè)內部消防安全隱患排查整治工作，提高所轄單位消防安全管理能力。其次，要建立完善聯(lián)合監(jiān)管機制，充分利用抄告、聯(lián)動等機制來帶動行業(yè)系統(tǒng)對消防工作的重視。建設、規(guī)劃、房管、工商、消防等部門要建立建設工程消防監(jiān)督聯(lián)合管理制度，完善信息溝通協(xié)調機制，從源頭上嚴把建設工程消防行政許可關；安監(jiān)、工商、文化、治安、消防、電力等部門要建立消防安全聯(lián)合執(zhí)法制度，組織開展聯(lián)合檢查，對排查出的火災隱患以聯(lián)合執(zhí)法的形式給予嚴厲整治;工商、質監(jiān)、消防等部門要建立、完善消防產(chǎn)品聯(lián)合執(zhí)法和信息公告制度，從生產(chǎn)、銷售、使用領域共同圍剿消防產(chǎn)品違法行為。通過健全消防工作部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法機制，形成部門協(xié)同、責任共擔的溝通協(xié)調機制和督導推進的強大合力。再次，要強化基層管理組織消防工作力量。充分發(fā)揮基層派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦等基層組織點多、線長、面廣的優(yōu)勢，在開展治安巡邏和安全檢查等工作的同時，對轄區(qū)內的小歌舞廳、小網(wǎng)吧等公共娛樂場所、小旅館、小洗浴場所、私營企業(yè)、小作坊、三合一場所、九小場所等的消防安全進行全面的火災隱患檢查，努力消除火災隱患。

（二）注重執(zhí)法過程的完整。一是執(zhí)法過程中對被檢查單位開具的法律文書一定要全面、準確，要涵蓋立案、調查、強制措施、告知、聽證、決定、送達、執(zhí)行整改過程，并要強化執(zhí)法后的督查、結果分析、案卷歸檔工作；二是對動態(tài)火災隱患或違法行為可以進行循環(huán)執(zhí)法，防止執(zhí)法對象存有“以罰代改”的僥幸，降低火災隱患量的積累；三是對一些難以整改的火災隱患和違法行為，危害公共安全的，應及時報告當?shù)卣虺嫦嚓P職能部門，督促落實整改，并進行跟蹤問效。

（三）注重執(zhí)法質量的提升。一是辦案人員對案件定性、執(zhí)法程序等方面存在疑惑或違法事實、情節(jié)與擬作出的處罰決定差別較大時，應提請進行集體討論，記錄在案，并存檔；二是強化證據(jù)的固定，盡可能通過采樣、錄音、攝像、拍照等多種證據(jù)方式充分反映火災隱患或違法行為的具體情形和細節(jié)，詢問筆錄要圍繞違法事實的時間、地點、具體情節(jié)、動機、危害后果等方面展開，并注重邏輯關系緊密關聯(lián)，對火災隱患違法行為、動機、目的、手段及相關聯(lián)的人事物、自由裁量的情形進行固定，還應告知違法嫌疑人火災的危險性以及違法行為火災隱患與火災的關聯(lián)性，與當事人溝通，要求當事人繼續(xù)做好整改火災隱患和其他消防工作，使其在接受處罰時要受到教育；三是法核人員要對整個案件內容是否詳實準確、描述是否全面詳盡、用語是否規(guī)范扼要、記錄是否客觀公正進行嚴格把關，尤其是要對本區(qū)內的量罰幅度做到基本統(tǒng)一，對監(jiān)督員承辦的不同案件質量做到基本穩(wěn)定（法治的一個最大的要求是“同樣的案件同等對待”）。

（四）注重執(zhí)法處罰與隱患整治的關聯(lián)。消防執(zhí)法的落腳點和處罰點是圍繞著火災防控開展的，一是要加大對火災形勢的研判，大視野、多角度、深層次發(fā)現(xiàn)問題，找出火災隱患，提取證據(jù)，鎖定事實；二是消防行政執(zhí)法要緊緊圍繞火災隱患來開展，不能以處罰案卷數(shù)量及處罰金額作為執(zhí)法的動機和動力；三是要深入對火災規(guī)律進行研究，圍繞萬人火災發(fā)生率、萬人火災傷亡率找準火災隱患排查整治重點，對發(fā)生的火災，要利用個案，舉一反三，將執(zhí)法工作延伸到整個轄區(qū)，進行全面監(jiān)管，做好火災預防工作。

(本文作者為上海公安消防總隊奉賢支隊副支隊長。)