國有產權轉讓審批制度的法制研究——以各參與主體的職權分配為視角

［文獻標識碼］A

doi:10．3969/j．issn．1004－5856．2015．08．017

［文章編號］1004—5856( 2015) 08—0077—06

［收稿日期］2014－09－22

［作者簡介］陳志標( 1990－)，女，福建莆田人，碩士研究生，主要從事國有企業(yè)法研究。

一、國有產權轉讓對審批制度的法律訴求

國有產權轉讓是實現國有資本有進有退、國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組的重要基礎。十八屆三中全會指出，要積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，為國有企業(yè)產權轉讓提出了現實的法律要求。國有產權不同于普通商品，在國有產權轉讓過程中的不同交易客體呈現出其復雜性、多樣性的特征。由于國有產權本身具有其交易客體的抽象性、轉讓過程中資產評估的相異性、轉讓過程的市場化以及轉讓行為的有限性等特征，其需要特殊法律予以規(guī)范。在這種情況下，國有產權轉讓就不同于一般的產權轉讓可以根據轉讓雙方的自愿行為進行，它往往受到一定的限制，而這種限制主要體現在國有產權轉讓審批制度上。

產權轉讓審批制度主要依據的是《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)中的規(guī)定。依《暫行辦法》規(guī)定，國有產權轉讓的審批制度主要包括審議制度和批準制度?，F實中，國有產權轉讓的審議制度和批準制度存在不足之處，在接下來一輪的國有企業(yè)改革中，需要對法律制度作進一步地完善。

二、國有產權轉讓審議制度的不足及其完善

(一)國有產權轉讓審議制度的不足

企業(yè)國有產權轉讓的審議制度主要規(guī)定在《暫行辦法》第11條:“企業(yè)國有產權轉讓應當做好可行性研究，按照內部決策程序進行審議，并形成書面決議。其中，國有獨資企業(yè)的產權轉讓，應當由總經理辦公會議審議。國有獨資公司的產權轉讓，應當由董事會審議;沒有設立董事會的，由總經理辦公會議審議。涉及職工合法權益的，應當聽取轉讓標的企業(yè)職工代表大會的意見，對職工安置等事項應當經職工代表大會討論通過?！币罁緱l規(guī)定，企業(yè)國有產權轉讓的審議程序分為兩個步驟:首先，對企業(yè)國有產權轉讓是否可行進行研究;其次，對可行性研究按企業(yè)內部決策程序進行審議。為了防止審議權的濫用，立法又對國有獨資企業(yè)的審議權分配作了進一步規(guī)定，或由企業(yè)董事會審議，或由總經理辦公室會議審議。審議權的濫用最有可能侵害到企業(yè)職工的合法權益，因此，法律又具體規(guī)定了審議內容涉及職工合法權益的決議應當由職工代表大會討論通過。審議制度在程序和實體方面的規(guī)定基本上滿足了企業(yè)國有產權規(guī)范轉讓的要求，但還存在兩方面問題: ( 1)可行性研究的審議。我國現行法律法規(guī)并沒有在審議的內容方面作出詳細的規(guī)定。審議的內容除了包含職工利益問題外，其它只能從某些特別規(guī)定獲知，且這種規(guī)定也僅局限于特殊情形的適用，例如國有股東轉讓所持上市公司股份以及國有單位受讓上市公司股份中的可行性研究規(guī)定等。 ①( 2)職工安置方案的審議。《暫行辦法》規(guī)定，職工安置方案經企業(yè)職工代表大會討論通過后，還需獲得企業(yè)所在地勞動保障行政部門審核同意。勞動保障行政部門作為國有產權轉讓過程中的第三方，在審核職工安置方案的標準時，并沒有詳細的法律法規(guī)為參考依據，在實際操作過程中極易偏向于作為國有產權代表的轉讓方，損害職工合法利益。同時，政府部門既是規(guī)制的制定者，又是其實施者，這就更導致了職工合法權益救濟途徑的匱乏。

(二)國有產權轉讓審議制度的完善

可行性研究問題是開啟國有產權轉讓的第一步，筆者認為，國有產權轉讓可行性研究的一般性規(guī)定應當分為兩部分進行: ( 1)作出可行性研究具體內容的規(guī)定。此處可以參考上市公司中國有股份轉讓可行性研究內容的規(guī)定。( 2)構建可行性研究咨詢服務機構的法制保障。由于企業(yè)國有產權轉讓是否可行是一個專業(yè)的、綜合性的問題，僅僅依靠企業(yè)內部人員的審議是片面和不公正的?，F行我國法律法規(guī)針對咨詢服務機構的成立條件、職能、法律責任等規(guī)定繁雜，甚至自相矛盾，因而統(tǒng)一立法是十分必要的。至于職工安置方案的完善，除了現行立法上的規(guī)定外，提出以下兩種解決方案:第一是國有產權所有者對職工安置方案所帶來的影響承擔成本;第二是建立有效的社會保障體系。既然國有資產的轉讓屬于國家的戰(zhàn)略性調整，從而使國有資本從低效率的行業(yè)向高效率的領域集中，從一般競爭性行業(yè)向關系到國民經濟命脈的關鍵領域集中，那么，國家為此付出一定的國有資產退出成本是必要的。其中，安置職工當然也是屬于這種成本的范圍，具體可表現在國家要求國有產權受讓方接受職工安置的政策指引或法律安排上。國有企業(yè)實行戰(zhàn)略性調整必須以社會保障體系的建立為配套制度設施。從中長期看，社會保障體系的健全既要靠財政政策來實現，又要通過征收社會保障稅和增加財政支出來完成社會保障費用的收支，也要靠社會保障法律制度的建立來保障。

三、國有產權批準制度的不足及其完善

根據《暫行辦法》規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構、國家出資企業(yè)和政府是國有產權轉讓的主要批準主體?！芭鷾省笔且豁椔殭啵殭嗍欠衲軌虻玫竭m當地行使，職權的分配及約束機制是至關重要的。國有產權批準制度的不足主要體現在職權的分配和約束機制方面。

(一)國有資產監(jiān)督管理機構的審批職權及其約束機制

1．國有資產監(jiān)督管理機構審批職權規(guī)制的不足

《暫行辦法》第8條第2款規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構具有決定或批準所出資企業(yè)國有產權轉讓事項的職權。第25條進一步規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構決定所出資企業(yè)的國有產權轉讓。國有產權轉讓的批準是一種監(jiān)督程序，立法上規(guī)定國有資產監(jiān)督管理機構批準或決定其所出資企業(yè)的國有產權轉讓，是國有資產監(jiān)督管理機構對其所出資企業(yè)的一種監(jiān)督，這種監(jiān)督是否有效呢?例如，當轉讓方本身就是國有資產監(jiān)督管理機構時，國有產權轉讓過程中的這種審批能否起到監(jiān)督作用?可見，籠統(tǒng)地規(guī)定由國有資產監(jiān)督管理機構履行審批職能并不足以扼制產權轉讓的隨意性。

2．國有資產監(jiān)督管理機構審批職權的約束

( 1)《暫行辦法》中對國有資產監(jiān)督管理機構審批職權的約束。根據《暫行辦法》及其相關法律法規(guī)的規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構的職權職責可分為以下幾類:第一，監(jiān)督管理權，如對國有產權轉讓、國有資產評估以及產權交易機構運行的監(jiān)管;第二，法規(guī)制度制定權，如制定國有產權交易監(jiān)管制度與辦法、建立企業(yè)國有資產評估管理工作制度、制定選擇產權交易機構的基本條件和制定國家出資企業(yè)國有資產產權登記的政策等;第三，決定、批準、審核或備案權，如決定或批準所出資企業(yè)國有產權轉讓事項、批準以協(xié)議轉讓方式轉讓國有產權、核準資產評估項目、對所出資企業(yè)對其所屬企業(yè)制定的國有產權轉讓管理辦法進行備案等;第四，其他，如選擇產權交易機構、產權登記、負責企業(yè)國有產權轉讓信息的收集匯總等。

根據法律規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構的性質是履行國有資產出資人職責的專門機構，只承擔國有資產出資人職責，并不承擔政府的社會公共管理職能。作為一個履行出資人職責的專門機構，立法上對其職責作以上的規(guī)定是否適當有待分析。國有產權轉讓主要的程序包括審議、批準、清產核資、審計、資產評估、產權交易等階段，其中資產評估和產權轉讓均是在社會中介機構的參與下進行。作為中介機構的產權交易機構、資產評估機構立法明確規(guī)定了其獨立地位，但是在制定國有資產監(jiān)督管理機構職權時卻又賦予其干預產權交易機構、資產評估機構等中介機構的獨立性，例如，國有資產監(jiān)督管理機構對國有產權轉讓以及國有資產評估的整個過程都具有監(jiān)督檢查的權力，以及對產權交易機構、資產評估機構本身的運行也具有監(jiān)管的權力?！稌盒修k法》規(guī)定，國有產權轉讓方包括了國有資產監(jiān)督管理機構以及國家出資企業(yè)，國有資產監(jiān)督管理機構在國有產權轉讓過程中是可能成為轉讓方的。產權交易機構、資產評估機構等中介機構在履行職責時是獨立于轉讓方與受讓方之間的，如果立法上賦予了國有資產監(jiān)督管理機構監(jiān)管產權交易機構、資產評估機構，那么，當國有資產監(jiān)督管理機構在制定相關法規(guī)政策時必然考慮自身為轉讓方的權利保護，以法規(guī)政策的形式損害產權交易機構、資產評估機構的獨立性，進而侵害受讓方的權益。因此，應如《暫行辦法》第12條第2款規(guī)定的轉讓國有產權導致轉讓方不再擁有控股地位時，由國有資產監(jiān)督管理機構組織清產核資等情況均不應由國有資產監(jiān)督管理機構進行監(jiān)管。

( 2)《企業(yè)國有資產法》中對國有資產監(jiān)督管理機構審批職權的約束?！镀髽I(yè)國有資產法》規(guī)定國有資產監(jiān)督管理機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，將國有資產監(jiān)督管理權賦予了各級人民代表大會、政府、審計機關和社會公眾。《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)也作了國有資產監(jiān)督管理機構不行使政府的社會公共職能的規(guī)定，但同時賦予其履行出資人職責和依法對國有資產進行監(jiān)督管理的職權?！稌盒修k法》也賦予了國有資產監(jiān)督管理機構負責企業(yè)國有產權轉讓監(jiān)督管理的監(jiān)管者角色，立法上對國有資產監(jiān)督管理機構的定位沖突可見其矛盾性。

筆者認為，在規(guī)制國有產權轉讓的監(jiān)督管理職權時有兩種解決方案:第一，將國有資產監(jiān)督管理機構的監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權從其職權中分離，依《企業(yè)國有資產法》中對其的性質定位行使職能。但是這種方案有一個缺陷:當監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等權力從國有資產監(jiān)督管理機構的職能中分離出來時，國有資產監(jiān)督管理機構可以純粹地履行國有資產出資人權利，而這些剝離出來的權力又要由哪個部門來行使呢?這些權力是不能消失的，否則國有資產的監(jiān)管將會出現大問題。為了行使此類行政權，國家可能需要再設立一個專門機構，這樣會造成行政機構的繁冗。如果直接由國務院來行使，那么就相當于回到了國有企業(yè)改革的前期，可能造成政企不分，政府過多干預國有企業(yè)自主經營的后果。那么，可以考慮將這些類行政權保留在國有資產監(jiān)督管理機構的職能當中，而將其出資人權利剝離出來，由國有企業(yè)集團公司行使。這種情況下，不僅現今很多立法都需要修改，而且在國有資產監(jiān)督管理機構與國有企業(yè)集團公司之間的關系也需要進一步的厘清。但現今我國國有企業(yè)實踐中，這種方案的實現較難。第二，或是國有資產監(jiān)督管理機構可以行使其監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權，但這些權力的行使應分類進行，對轉讓方為國有資產監(jiān)督管理機構和持有國有資本的企業(yè)分別作出不同的規(guī)定。例如，當轉讓方為持有國有資本的企業(yè)時，轉讓程序中的清產核資、資產評估和轉讓方式選擇等問題均可由國有資產監(jiān)督管理機構負責，但國有資產監(jiān)督管理機構本身是轉讓方的情況下則不宜行使監(jiān)管職權。這種方案可為權宜之計，但也遇到了這樣的問題:國有資產監(jiān)督管理機構可以保留其監(jiān)管權力，但當其自身為轉讓方時，這種監(jiān)管權力由哪方主體來行使呢?這里首先需要明確的一個問題是:國有資產監(jiān)督管理機構本身為轉讓方時，國有資產監(jiān)督管理機構依其職權對國有產權交易的各項規(guī)定均是適用的，而原其對持有國有資本的企業(yè)為轉讓方的各種監(jiān)管職權應賦予中介機構。因為中介機構在處理轉讓方與受讓方之間的產權交易時，其地位是獨立的，只要相關法律法規(guī)規(guī)定明確，中介機構是可以起到監(jiān)督轉讓方行為的作用的。例如，依照在產權交易過程中國有資產監(jiān)督管理機構為轉讓方時的信息披露義務宜由產權交易機構而不是國有資產監(jiān)督管理機構監(jiān)督。因此，自從立法上明確規(guī)定國有產權進場轉讓后，國有產權轉讓的參與方就不再局限于轉讓方和受讓方了，產權交易機構等中介機構在整個交易過程中起著不可忽視的作用。

(二)政府部門的審批職權及其約束機制

1．政府部門審批職權規(guī)制的不足

《暫行辦法》第8條規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構研究、審議重大產權轉讓事項必須報本級人民政府批準。第25條規(guī)定，國有資產監(jiān)督管理機構決定所出資企業(yè)的國有產權轉讓中致使國家不再擁有控股地位的，應當報本級人民政府批準。第26條規(guī)定，所出資企業(yè)決定其重要子企業(yè)的重大國有產權轉讓事項，應當報同級國有資產監(jiān)督管理機構會簽財政部門批準。其中，涉及政府的社會公共管理審批事項的，還需報經政府有關部門審批。立法的種種規(guī)定說明，政府及其相關部門是重要國有產權轉讓審批事項的最后一道關口。在這里，需要明確的是:政府的這種審批權，是行政權的一部分，還是出資人權利的一部分?或者說，政府是以公共管理者的身份行使審批權，還是以代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責的身份行使審批權?國有產權是一種私權利，國有產權轉讓是一種私權利的處分，如果政府是以公共管理者的身份來行使審批權的話，則無疑是政資不分，這與我國2003年建立的企業(yè)國有資產監(jiān)督管理新體制是背道而馳的。如果政府是以出資人代表的身份，則政府其他部門不應享有審批權。

2．政府部門審批職權的約束

任何一個組織，同時賦予其行政權力與經濟權利，若沒有完善的法規(guī)對其進行規(guī)制，行政權力為保護其經濟利益必然使其濫用。那么，針對政府及其相關部門，在國有產權轉讓中的職權職責分配應該如何使行政權力不至于過多干預國有產權交易的正常進行呢?立法上以設立國有資產監(jiān)督管理機構作為政府與企業(yè)之間的緩沖帶，尋求行政權力與經濟權利的分離，但效果不明顯。我們以上文對國有資產監(jiān)督管理機構職權職責分配的兩種方案，來分析政府及其相關部門在國有產權交易中的職權職責分配。第一種方案，將監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權從國有資產監(jiān)督管理機構中剝離。如上文所述，此時這些類行政權將回歸由國務院行使，這與近些年來我國國有企業(yè)改革的方向相反，此方法不可行。若將監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權保留在國有資產監(jiān)督管理機構中，那么國有資產監(jiān)督管理機構就更類似于一個專門行使行政職權的機構，而非履行出資人權利的機構，這時政府及其相關部門在國有產權交易中的各項行政職權都可交由國有資產監(jiān)督管理機構履行。如若按這種方案，那么政府及其相關部門在國有產權交易中的行政干預就會有所減少。但事實是，這種方案的實施需要在國有資產監(jiān)督管理機構與國有企業(yè)之間再建立一個國有企業(yè)集團公司，由這個國有企業(yè)集團公司來全權履行國有資產出資人權利。在我國，這種國有企業(yè)集團公司的獨立性地位能否保證存在著很大的疑問。第二種方案，國有資產監(jiān)督管理機構保留相應的監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權，當其為轉讓方時這類行政權如上文所述可一部分由產權交易機構、資產評估機構等中介機構來行使。當然，很明顯的是，立法上并不可能將所有的這類行政權全部賦予中介機構，此時，關鍵在于這些權力在中介機構與政府及其相關部門之間的分配。例如，《關于企業(yè)國有產權轉讓有關問題的通知》第5點指出，為保證企業(yè)國有產權轉讓信息披露的充分性和廣泛性，企業(yè)國有產權轉讓相關批準機構必須加強對轉讓公告內容的審核，產權交易機構也應當加強對企業(yè)國有產權轉讓信息披露的管理。在這里，政府是可能成為國有產權轉讓的批準機構的，依照該通知規(guī)定，政府是可以對產權轉讓信息披露的公告內容進行審核的。這種審核權的規(guī)定明顯不合理，立法規(guī)定由產權交易機構披露產權交易信息，并建立企業(yè)國有產權轉讓信息公告的審核制度，在這種情況下還賦予產權轉讓批準機構來審核信息公告的內容，兩者之間存在沖突。因此，立法上，產權交易機構所具有的國有產權轉讓信息公告制度制定權、受讓方資格審查權、意向受讓方登記權等權利不應被政府及其相關部門所干預。而政府及其相關部門的審核權最主要應該體現在對國有產權交易的可行性方面，一旦進入產權交易機構進行交易時，其審核權不應再介入。

(三)國家出資企業(yè)審批職權及其約束機制

1．國家出資企業(yè)審批職權規(guī)制的不足

在分析國家出資企業(yè)的審批職權之前，我們首先需要明確的是國家出資企業(yè)與轉讓方之間的關系。持有國有資本的企業(yè)是國有產權轉讓過程中的轉讓方;國家出資企業(yè)是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。我國國有企業(yè)的結構大部分是由國有企業(yè)集團公司(一級企業(yè))管理其下的各個子公司(次級企業(yè))，國有企業(yè)集團公司(一級企業(yè))對子公司(次級企業(yè))的某些事項是享有直接的監(jiān)督管理權的。 ②顯而易見，國有產權的轉讓方與國家出資企業(yè)不是一個層面的主體，具有國有產權轉讓主體資格的，包括但不限于國家出資企業(yè)，國家出資企業(yè)與轉讓方之間沒有必然的聯系。從《暫行辦法》第9條規(guī)定的國家出資企業(yè)的四項職責來看，國家出資企業(yè)具有制定國有產權轉讓管理辦法的職權。國家出資企業(yè)很多，賦予國家出資企業(yè)這種職權，不利于國有產權轉讓制度的統(tǒng)一，也加大了對國有產權轉讓進行有效監(jiān)督的難度，更容易造成國有產權轉讓過程中國有資產的流失。

在國有產權轉讓過程中，政府及其相關部門主要履行的是審批職權，例如，政府擁有批準國有資產監(jiān)督管理機構所出資企業(yè)的重大產權轉讓事項。政府及其相關部門的審批權在國有產權交易中主要起到的是最后把關的作用，如職工安置方案需要政府勞動行政部門審核。這些審核權是一種行政權，但政府履行這些審核權時也是出資人身份與行政身份不分的?！镀髽I(yè)國有資產法》第11條第2款規(guī)定，國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。第12條規(guī)定，履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。因此，政府作為出資人具有參與重大決策的權利，但是這種權利在我國國有產權交易實踐中似乎變成了政府的審核權，立法上的“參與權”變成了實踐中的“決定權”，這種蛻變強化了政府及其相關部門在國有產權轉讓中的獨斷地位。

由此可見，政府及其相關部門在職權職責的分配上與國有資產監(jiān)督管理機構遭遇了同樣的問題:即行政權在國有產權交易過程中的濫用。當然，兩者之間還是存在差異的，國有資產監(jiān)督管理機構在國有產權交易中的強權，是立法規(guī)定其出資人性質與同時賦予其監(jiān)管職權等類行政權矛盾的結果;政府及其相關部門在國有產權交易過程中的行政干預是其行政性質與經濟權之間的沖突。

2．國家出資企業(yè)審批職權的約束

上文我們已經論述了國家出資企業(yè)與轉讓方之間的不同。轉讓方是國有產權交易過程中平等交易主體的一方，立法對其只做權利義務的規(guī)定，并不涉及職權職責方面。但有一點很重要，轉讓方可能不是國家出資企業(yè)，但國家出資企業(yè)有可能是轉讓方。在這種情況下，立法上若對國家出資企業(yè)作了職權職責規(guī)定，那么，在產權交易過程中，若國家出資企業(yè)本身作為轉讓方時其履行職權職責應該有所區(qū)分。

我國對國家出資企業(yè)的職權職責規(guī)定主要是以中央企業(yè)為直接主體，涉及的內容包括: ( 1)《暫行辦法》第9條對國家出資企業(yè)職責的規(guī)定; ( 2)監(jiān)管權、備案權和審核權。這主要是指中央企業(yè)對各級子企業(yè)國有產權轉讓事前、事中和事后等環(huán)節(jié)的審核把關和監(jiān)督檢查所履行的監(jiān)管職權;經國有資產監(jiān)督管理機構所出資企業(yè)及其各級子企業(yè)批準經濟行為的事項涉及的資產評估項目由中央企業(yè)負責備案;以及國家出資企業(yè)作為其子企業(yè)國有產權轉讓批準機構時對信息披露過程中公告內容的審核權等。通過這些職權職責的規(guī)定，我們可以看出，對國家出資企業(yè)，其本身并不僅僅只是一個私法上的權利主體，在很多情況下它承擔著很大的監(jiān)督管理職權。這種監(jiān)督管理關系主要是存在于國家出資企業(yè)(母企業(yè))與其所屬的子企業(yè)之間。按照《公司法》的規(guī)定，母子企業(yè)之間并不同于總分公司之間的關系，母子企業(yè)之間是相互獨立的，國家為防止國有產權轉讓的不規(guī)范，將國家出資企業(yè)定位為其子公司國有產權轉讓的監(jiān)督管理主體，這在干預子企業(yè)自主經營的后果上是很明顯的，而且在某種程度上也強化了母子公司之間的關聯關系，例如，在國際經濟交往的經濟糾紛中，往往會使母公司難以逃避訴訟的追訴。因此，國家出資企業(yè)與其所屬子企業(yè)之間的關系需要通過規(guī)范國家出資企業(yè)的職權職責來協(xié)調完善。

這種協(xié)調方式也并不是獨立完成的，它與政府及其相關部門、國有資產監(jiān)督管理機構之間的職權職責分配緊密相關。政府及其相關部門職權職責涉及到企業(yè)的內容與企業(yè)的公私性質無關，國家出資企業(yè)應與私企業(yè)相同，但國有資產監(jiān)督管理機構的職權職責分配對國家出資企業(yè)的影響是很大的。上文指出，國有資產監(jiān)督管理機構職權職責分配有兩種解決方案，一個方案是將其監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權剝離出來另設一個機構承擔，或是設立國有集團企業(yè)承擔其相關職能。如果由設立的國有集團企業(yè)承擔這些類行政職能的話，國家出資企業(yè)的監(jiān)督管理權可以直接劃歸其中，但這時的國有集團企業(yè)也并不符合私法企業(yè)主體的性質，其公共行政能力是很強的。那么第二種方案是國有資產監(jiān)督管理機構保留監(jiān)督管理權、法規(guī)政策制定權等類行政權，對這些權力的行使分類進行，這種情況下，國家出資企業(yè)的相關監(jiān)督管理職權很自然可以劃歸為國有資產監(jiān)督管理機構職權職責中的一部分。但是國有資產監(jiān)督管理機構分類行使其類行政權的過程中，有一部分權力在其本身為轉讓方時是不行使的，這時的行使主體可能是政府及其相關部門，那么直接將國家出資企業(yè)的監(jiān)督管理權劃歸到國有資產監(jiān)督管理機構中，可能造成政府及其相關部門對國家出資企業(yè)的干預。

通過上文分析，在國有產權轉讓過程中，國有資產監(jiān)督管理機構、政府及其相關部門和國家出資企業(yè)的監(jiān)督管理等職權的分配是比較混亂的，以至于造成了上文所述兩種方案在不同的職權職責履行主體上并不能同時適用。這里主要出現的問題是監(jiān)督管理等職權分配在立法上細化與泛化的沖突。細化上，各個監(jiān)督管理機構等均有自身的審批監(jiān)督職權，但泛化上卻又同時規(guī)定了各個監(jiān)督管理機構對國家出資企業(yè)及其子企業(yè)的整個國有產權交易過程中享有監(jiān)督管理等職權。因此，對國有產權交易過程中監(jiān)督管理等職權的分配應該細化且層次化，明確各個監(jiān)督管理主體在不同層次擁有細化后的不同職權職責。

四、結語

國有產權轉讓不僅是國有企業(yè)建立現代企業(yè)的要求，更是國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的必然選擇。國有產權轉讓具有特殊性，其不同于一般的產權轉讓，在轉讓過程中需要對其進行審批。審批制度是以審議制度為前置的，在此基礎上，賦予各方參與主體予批準職權。國有資產監(jiān)督管理機構、國家出資企業(yè)和政府部門等在批準職權上的分配及其約束是實現國有企業(yè)產權有序轉讓的第一步。

注釋:

①詳見《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》第13條和《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》第11條。

②在目前階段，國有資產轉讓的批準主體包括各級國有資產監(jiān)督管理機構和所出資企業(yè)(一級企業(yè))。其中，各級政府的國有資產監(jiān)督管理機構部門對該級政府直接出資的一級國有企業(yè)的相關事項具有批準權;對政府間接持股的次級企業(yè)的相關事項由該一級企業(yè)批準，而不再由該級政府的國有資產監(jiān)督管理機構審批。當然，在符合某些特定的條件下，即使是次級企業(yè)的批準事項也應由該級政府審批，例如國有產權轉讓致使國有企業(yè)不再享有控股地位的情形。

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責任編輯:魏樂嬌

Legal Perspective Over the Approval System for the Transference of the State-owned Property Rights——From the View of Participants’Power Distribution

CHEN Zhi-biao

( Fujian Normal University，Fuzhou 350008，China)

Abstract: The transference of the state-owned properties makes a very important base for the strategic re-construction of the state-owned enterprises where we can realize the government capital management．The legal system for controlling this transference right，that is，to avoid erosion of state assets，is the main mission．Considering the uniqueness of the state property right，the approval system should be established in the process of transference．The inadequacies in this system are analyzed，based on which the participants’power distribution and restriction system is suggested．

Key words: the state-owned property right; transference; to examine and approve; function and power; legal system