關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

收稿日期:2015－05－21

作者簡介:符青松(1985－)，男，海南文昌人，海南省地質(zhì)綜合勘察院經(jīng)濟師，主要從事經(jīng)濟與土地資源管理研究。

城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化發(fā)展，是人類社會發(fā)展的自然規(guī)律，其承載的含義遠超越經(jīng)濟領(lǐng)域，絕非僅限于帶動社會消費的生產(chǎn)力范疇，它是一項巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及人口、文化、經(jīng)濟、社會、政治等諸多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，是整個社會結(jié)構(gòu)的一次深刻變革，撬動具有進步意義的生產(chǎn)關(guān)系同步調(diào)整，與每個人息息相關(guān)，而凝聚全社會對其內(nèi)涵的共識將是推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，從我國實際出發(fā)深入研究和深刻理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵仍然具有極其重要的意義。

一、關(guān)于城鎮(zhèn)化概念的簡介

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨預(yù)言:“21世紀對全人類影響最深的兩件大事件，一個是美國的高科技產(chǎn)業(yè)，另一個是中國的城鎮(zhèn)化?！薄俺擎?zhèn)化”是我國學者首先使用的新詞匯，國外稱為“城市化”。關(guān)于“什么是城鎮(zhèn)化”，一直以來眾說紛紜，尚無統(tǒng)一的概念。著名經(jīng)濟學家厲以寧認為，符合中國國情的城鎮(zhèn)化由老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)三部分構(gòu)成，老城區(qū)城鎮(zhèn)化是指改建多年的棚戶區(qū)、工廠外遷區(qū)，使之成為適合居住的商業(yè)區(qū);新城區(qū)指開發(fā)區(qū)、實驗區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等;新社區(qū)就是新農(nóng)村建設(shè)。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》明確指出:“中國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，必須從社會主義初級階段這個最大實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文明傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。”這是對中國特色新型城鎮(zhèn)化的理會。

《不列顛百科全書》認為，城市化是人口集中到城市或城市地區(qū)的過程，這種過程有兩種方式:一是通過增加城市的數(shù)量;二是通過增加每個城市化地區(qū)人口?！短K聯(lián)大百科全書》認為，城市化是指城市在社會發(fā)展中作用日益增大的歷史過程。城鎮(zhèn)化影響人口的社會結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)計結(jié)構(gòu)、人們的文化和生活方式、生產(chǎn)力的分配及居住模式 ［1］。概括來說，城鎮(zhèn)化實質(zhì)就是社會資源重新優(yōu)化配置的過程。表現(xiàn)在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集，終極目標是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、區(qū)域城市合理分布，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化?？傊瑖鴥?nèi)外學者對“城鎮(zhèn)化”與“城市化”概念的表述不一，但對其內(nèi)涵的認識是大體一致的。

二、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程的回顧

我國是具有五千年歷史的文明古國，城鎮(zhèn)的發(fā)展源遠流長。傳世名畫清明上河圖，生動記錄了我國12世紀城市生活畫面，但由于二千多年的封建社會制度，使我國長期停留在自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展階段，根本談不上城鎮(zhèn)化進程，而真正開始城鎮(zhèn)化進程是在新中國成立之后。2010年以“城市，讓生活更美好”為主題的上海世博會成功舉辦，標志著我國城鎮(zhèn)化已進入嶄新階段。根據(jù)城鎮(zhèn)化推進速度，大致可以把新中國自成立以來城鎮(zhèn)化歷程分為波動起伏時期(1950－1978年)、穩(wěn)步推動時期(1979－1999年)和加速推進時期(2000－至今)。中國城鎮(zhèn)化的階段性、差異化演變歷程受國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境、國家政策、城鎮(zhèn)化路線和方針等的綜合影響。 ［1］

1.波動起伏時期(1950－1978年)。這一時期我國的城鎮(zhèn)化充滿了曲折和坎坷，城鎮(zhèn)化率不足20%，主要是我國社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境不穩(wěn)定，脫離國情搞“大躍進”政策等因素影響。

2.穩(wěn)步推動時期(1979－1999年)。這一時期城鎮(zhèn)化水平不斷提高，穩(wěn)步推進。以經(jīng)濟建設(shè)為重心的重大戰(zhàn)略給我國城市帶來蓬勃發(fā)展的機遇，城鎮(zhèn)化步入正軌，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施等方面都發(fā)生了明顯變化，1998年末城鎮(zhèn)化率30．41%，首次越過30%大關(guān)，以美國地理學家諾瑟姆研究的S型曲線城鎮(zhèn)化速度數(shù)學模型驗證(低速增長階段城市化率10%－30%，高速增長階段城鎮(zhèn)化率30%－70%，成熟階段城鎮(zhèn)化率70%以上)，我國已步入理論上高速城鎮(zhèn)化階段。

3.加速推進時期(2000年－至今)。這一時期城鎮(zhèn)化水平快速提高，加速推進。改革開放取得經(jīng)濟快速增長，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。2002年黨的十六大報告中指出“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，標志著城鎮(zhèn)化已上升為國家戰(zhàn)略。2006年是城鄉(xiāng)關(guān)系蛻變的分界點，由農(nóng)村支援城市開始轉(zhuǎn)向城市支援農(nóng)村，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅的取消，為種糧和購置農(nóng)業(yè)設(shè)備提供補貼，出臺多項民生政策，涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧等方面。然而，“十·五”期間的城鎮(zhèn)化過程中一些人將城鎮(zhèn)化片面理解為城市建設(shè)，搞“圈地運動”，搞“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”，大量土地被圈占，造成耕地大量減少，耕地迅速逼近18億畝“紅線” ［2］。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020)》的印發(fā)，指明了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，由追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由城鄉(xiāng)二元型向一體化轉(zhuǎn)變。2014年的政府工作報告提出當前重點任務(wù)是，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這期間，我國的城鎮(zhèn)化水平由2000年的36. 17%提升到2014年的54%，年均提高1個百分點。

三、我國城鎮(zhèn)化的正反典型

我國的城鎮(zhèn)化雖然取得了令人矚目的成就，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量品味不高，城鎮(zhèn)化水平長期滯后于工業(yè)化進程，特別是不合理的經(jīng)濟發(fā)展方式，使我國城鎮(zhèn)化積累了不少問題。一些地方政府認為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，加上急于求成、急功近利等思想影響，盲目擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，大拆大建，人為的“造城”，忽視傳統(tǒng)文化的保護，唯經(jīng)濟GDP，脫離實際，脫離群眾。這種錯誤的認識和做法造成了生態(tài)破壞、自然災(zāi)害頻發(fā)、重復(fù)建設(shè)、資源過度消耗、城鎮(zhèn)管理治理差等現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化無先例可循，出現(xiàn)些問題在所難免。下面通過案例分析，既指出傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的缺陷，同時總結(jié)探索城鎮(zhèn)化發(fā)展新路子的實踐經(jīng)驗。

案例1:海南瓊海市就地城鎮(zhèn)化打造“田園城市”

瓊海市總面積1，692平方公里，共12個鎮(zhèn)，是以農(nóng)業(yè)為主的類型。該市認真貫徹2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，緊緊圍繞“生態(tài)立省”主題，吸收19世紀末英國社會活動家霍華德“田園城市”理論(城市和鄉(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結(jié)合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明 ［3］)，積極探索了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式，提出“不砍樹、不拆房、不占田，就地城鎮(zhèn)化”的理念，以延續(xù)傳統(tǒng)文脈、保留自然風貌、創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村為準則。12個鎮(zhèn)注重歷史傳統(tǒng)和本地資源，以建設(shè)特色風情小鎮(zhèn)為平臺，按照“一鎮(zhèn)一風情、一鎮(zhèn)一特色、一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”原則，打造成特色的美麗小鎮(zhèn)，走“一鎮(zhèn)一品”之路。兩年來，市政府投入大量資金用于完善城鄉(xiāng)道路交通、電力通訊、供水排水、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水供電、垃圾收集和處理一體化;通過實施“村村通公交”工程，把景點城鄉(xiāng)貫穿起來，讓農(nóng)民進城方便，與市民共享城鎮(zhèn)化的成果，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化;加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點建設(shè)，推進農(nóng)村快遞服務(wù)，實現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有網(wǎng)點，村村通快遞，健全城鄉(xiāng)快遞網(wǎng)絡(luò)，促進農(nóng)村流通現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)通訊、物流一體化，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化打下了基礎(chǔ)。2013年，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)三萬余人，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)近兩萬人。瓊海市就地城鎮(zhèn)化打造“田園城市”是以農(nóng)業(yè)為主實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的一類好典型。

啟示內(nèi)容:1.把水、路、電等城市基礎(chǔ)設(shè)施延伸至鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2.不折不扣執(zhí)行黨中央關(guān)于城鎮(zhèn)化工作精神，因地制宜，大膽探索新路子?！安豢硺洹本褪前焉鷳B(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程;“不拆房”就是摒棄大拆大建、規(guī)模擴張型的老路，延續(xù)地方歷史文脈;“不占田”就是樹立生態(tài)紅線的觀念，充分保護鄉(xiāng)村風貌、田野風光和農(nóng)業(yè)生態(tài);“就地城鎮(zhèn)化”就是要促進農(nóng)民就業(yè)增收、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。3.以建設(shè)特色風情小鎮(zhèn)為平臺，促進產(chǎn)城結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)旅融合。

案例2:鄂爾多斯“造城運動”具有警示意義

鄂爾多斯面積86752平方公里，有豐富的礦產(chǎn)資源，是以工礦為主的類型。該城市在起初階段是在發(fā)展正軌道上的，依托天然獨厚的煤炭資源產(chǎn)業(yè)助力經(jīng)濟發(fā)展，短時間就創(chuàng)出全國第一GDP增速，當房地產(chǎn)業(yè)被眾多城市定位為支柱產(chǎn)業(yè)并大興土木之際，鄂爾多斯不甘寂寞，把財富轉(zhuǎn)移到房地產(chǎn)開發(fā)中，在沒有等待移民遷入，就建起一座巨大辦公樓、中心廣場、博物館、圖書館、兩個藝術(shù)中心，該市區(qū)本是一個只有二十多萬人口的城市，卻打造成一個容納100萬人口的基礎(chǔ)設(shè)施。2009年末，一名半島記者到訪，結(jié)果發(fā)現(xiàn)什么都不缺，最缺是人，她在報道中將鄂爾多斯稱為是一座“鬼城”，將這里作為我國過度投資問題的縮影。這是以工礦為主的城市盲目城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不舍理，降低資源配置效率，造成人力、財力和資源浪費。

警示內(nèi)容:1.鄂爾多斯步入先造城后進人的本末倒置歧路，把城鎮(zhèn)建設(shè)變成房地產(chǎn)化，不僅無法驅(qū)動經(jīng)濟增長，還產(chǎn)生了巨量房地產(chǎn)泡沫。2.中央對城鎮(zhèn)化的要旨是明確的，國家發(fā)改委主要負責人在第十二屆全國人大常委會三次會議上作《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》指出:人口城鎮(zhèn)化比土地城鎮(zhèn)化更重要，要以發(fā)展城市群的方式節(jié)約資源。然而，一些地方政府“揣著明白裝糊涂”，采取片面解讀，從自身利益出發(fā)，依然走大量消耗資源和粗放經(jīng)營為特征的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，這是當前我國城鎮(zhèn)化面臨最大挑戰(zhàn)。3.城鎮(zhèn)化不僅僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施的加強，如果是那樣的話，那是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的升級版。4.城鎮(zhèn)建設(shè)不可隨意性。

四、城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容

城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，具體路徑將是以人口城鎮(zhèn)化為核心，發(fā)展城市群，提高城市綜合承載能力。城鎮(zhèn)化是長期發(fā)展的過程，是非常復(fù)雜的、艱巨的。在發(fā)展過程中，要遵守因地制宜、分類指導(dǎo)、實事求是、突出質(zhì)量等原則，不搞一刀切。必須準確把握這些原則從而避免出現(xiàn)“有增長無發(fā)展”的局面，力求從之前的速度型走向質(zhì)量型城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化水平。為此，分四個方面闡述如下。

(一)人口城鎮(zhèn)化

人口城鎮(zhèn)化的過程，就是農(nóng)民進城就業(yè)并享有平等的公共服務(wù)過程。目前我國城鎮(zhèn)化率高達50%多，其中有超過10%的流動人口沒有享受市民待遇，這是現(xiàn)今我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的“缺憾”。農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的主體，為城鎮(zhèn)建設(shè)做出了巨大貢獻，卻在各類權(quán)益和保障上長期沒有得到城鄉(xiāng)居民平等和成果共享，嚴重影響了社會發(fā)展穩(wěn)定。雖然一些地方已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度，但背后涉及到的養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和保障性住房等基本公共服務(wù)依然存在差別，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)沒有實質(zhì)變化。一些地方領(lǐng)導(dǎo)盲目將城鎮(zhèn)化率作為績效考核指標，利用行政手段將農(nóng)村人口強制性轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與城鎮(zhèn)公共服務(wù)保障，導(dǎo)致城鎮(zhèn)數(shù)量與城鎮(zhèn)人口規(guī)模的虛高 ［4］。

那么實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要改革戶籍、土地制度和加強社會管理。一是明確城鎮(zhèn)戶籍所含的公共服務(wù)范圍，打破戶籍藩籬，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民成為現(xiàn)代經(jīng)濟的主要載體，實現(xiàn)基本公共服務(wù)平等化，使城鎮(zhèn)化所蘊含的巨大內(nèi)需潛力充分發(fā)揮，促進社會居民消費增長，降低經(jīng)濟增長對進出口的依賴程度。有人擔心對戶籍改革成本高，其實是沒有評估好成本與收益，有研究表明，放松戶籍限制，可以使農(nóng)民工的消費水平提高20．8%，每年城鎮(zhèn)化1，000萬農(nóng)民工，將使我國經(jīng)濟增長平均加快1個百分點左右 ［5］。剝奪農(nóng)民權(quán)利，實行歧視戶籍政策，得到一時的便利，失去的是長期的增長基礎(chǔ)。既要馬兒跑，又要馬兒不吃草是錯誤的想法，因為不吃草的馬跑不快。二是深化土地管理制度改革，引入法治，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，處理好人地矛盾、農(nóng)村和城市用地矛盾，提高土地利用效率。當前突出問題表現(xiàn)在地方政府作為城市土地市場的壟斷供給者，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)很不合理，工業(yè)用地供給嚴重過度，居住用地和生態(tài)用地偏少，多數(shù)國家工業(yè)用地只占新增用地10%－15%，但我國大約40%－50%的土地卻被用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)。農(nóng)村征地強拆、補償標準過低等問題，嚴重影響人口城鎮(zhèn)化進程，需通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，遏制土地財政和減少農(nóng)民損失，通過建立土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，促進土地合理價格形成，還要對工業(yè)用地效率建立科學的量化評價指標 ［6］。三是加大精神文明建設(shè)力度，宣傳貫徹社會主義核心價值觀，提高全民文化素質(zhì)，促進人與人之間和諧發(fā)展。

(二)“五化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展

“五化”是指工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化。其中工業(yè)化是支撐，城鎮(zhèn)化是大平臺，信息化是手段，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，綠色化是理念?！熬G色化”由2014年3月中央政治局會議首次提出，要求城鎮(zhèn)發(fā)展必須融入“綠色化”可持續(xù)發(fā)展理念。正如習近平總書記所說，“我們追求人與自然的和諧，經(jīng)濟與社會的和諧，通俗地講，就是既要綠水青山，又要金山銀山” ［7］，這也指明了“生態(tài)文明”和“經(jīng)濟發(fā)展”的辯證關(guān)系?？傊?，“綠色化”理念貫穿經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各方面和全過程。

“五化”同步是一個整體系統(tǒng)，不是獨立的個體，它們之間存在密切關(guān)系:工業(yè)化、信息化和綠色化是新型工業(yè)化主要內(nèi)容;工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化激發(fā)消費潛力，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供支撐與保障，信息化助力工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。具體表現(xiàn)在:1.工業(yè)化、信息化和綠色化高度融合。就是要發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升信息化水平，改良傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化。2.工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動。這實質(zhì)要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合。一方面利用工業(yè)化推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位，為城鎮(zhèn)化提供動力，從而提升城鎮(zhèn)化規(guī)模和水平;另方面發(fā)揮城鎮(zhèn)化在社會消費中的引擎作用，為工業(yè)化提供內(nèi)需和空間載體。3.城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。一方面城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資金支持，以及基礎(chǔ)設(shè)施、機械設(shè)備、農(nóng)用物資等硬件服務(wù)和現(xiàn)代經(jīng)營理念;另一方面農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化提供勞動力、土地等要素來源，保障國家糧食安全。二者相互協(xié)調(diào)，有利于治理“城市病”和“農(nóng)村病”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享改革成果。4.信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合。在互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)的大背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級推手，通過嫁接互聯(lián)網(wǎng)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造，打造網(wǎng)上綜合信息服務(wù)平臺，有效減少行業(yè)中間環(huán)節(jié)，使信息更加透明化。

(三)“多規(guī)合一”，推動城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的必由之路，也是城鎮(zhèn)化必然要求。而“多規(guī)合一”是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有效手段。所謂“多規(guī)合一”就是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的相互融合，有利于解決集約節(jié)約土地資源，有利于解決“規(guī)出多門，各自為政，相互沖突”等問題。我國海南省已經(jīng)率先探索首個省級“多規(guī)合一”編制，為全國做出示范，《海南省總體規(guī)劃》統(tǒng)籌安排覆蓋全省的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間要素，避免資源浪費和同質(zhì)化、重復(fù)建設(shè)。

(四)發(fā)展城市群將是我國城鎮(zhèn)化重點平臺

城市群又稱城市帶，是區(qū)域經(jīng)濟一體化視角下城市城際關(guān)系的總和，它的形成與發(fā)展是現(xiàn)代化城市的必然趨勢。發(fā)展城市群關(guān)鍵要提升核心城市功能，促進城市間合理分工與優(yōu)勢互補 ［8］。由于我國城鎮(zhèn)化有政治特殊性:中國的城市是有等級的，按照不同等級來劃分城市的類型，在等級制度下，城市可以管理城市，城市有上下級之分，城市的資源分配和管理權(quán)限嚴格地服從于等級制度的要求 ［9］。體現(xiàn)在大城市具有資源匯聚作用，根據(jù)規(guī)模效應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律，規(guī)模越大的城市，其產(chǎn)業(yè)承載能力越大，創(chuàng)造的收入和機會越高，而財政收入越高，就可以以更低價格和更高質(zhì)量提供各種公共服務(wù)，其吸納資本、人才、技術(shù)、人口等的能力，相比于中小城市優(yōu)勢非常明顯。如北京人口收入、產(chǎn)業(yè)級別、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平明顯高過其他城市。當前，我國大城市總體還處于資源吸納而非溢出階段，最終會出現(xiàn)城市中強者越強、弱者越弱的局面。那么打造城市群有利于突破現(xiàn)有行政體制的弊端，促進大中小城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村合理布局和融合互動;有利于在大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，發(fā)揮輻射聯(lián)動作用，促進城市群內(nèi)部各城市自身發(fā)展，避免內(nèi)部競爭消耗;有利于解決目前大城市發(fā)展難題(霧霾天氣、水資源短缺、交通擁堵等“城市病”)。發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗也支持發(fā)展城市群觀點，歐美高達70%以上人口是聚焦在城市，而70%人口的大部分又聚集在城市群中。從我國主體功能區(qū)的規(guī)劃來看，我國城市的布局只能在小區(qū)域里，不可能在960萬平方公里的全域內(nèi)均衡分布，截至2015年，中國現(xiàn)有長三角、珠三角、京津冀、長江中游、中原、成渝、哈長共7個國家級城市群。

結(jié)語

當前，改革已進入深水區(qū)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也是如此，新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)將深刻影響我國社會結(jié)構(gòu)變革。城鎮(zhèn)化不是社會精英自娛自樂的話題，要讓全民了解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及戰(zhàn)略布局，凝聚全社會共識，積極參與城鎮(zhèn)化進程。穩(wěn)健推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要市場與政府合力，既要充分發(fā)揮好市場在資源優(yōu)化配置中的決定性作用，也要發(fā)揮好政府引導(dǎo)作用，通過司法、金融、財政、土地和戶籍等制度層面改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護航，使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。