我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)利救濟方式研究

唐欣瑜

(海南師范大學 政法學院/海南經(jīng)濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地，海南 海口571158)

法律作為具有最高權(quán)威性及國家強制力的社會調(diào)控手段，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)進行調(diào)整無疑是最理想的。但“如果無人維護權(quán)利，那么在法律中確立權(quán)利就是毫無意義的”［1］。近期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路應是維持農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)狀［2］，但由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的特殊性，立法逃避了對農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地權(quán)利主體的制度抉擇，只靜態(tài)地規(guī)定了“農(nóng)民集體”。在我國的現(xiàn)行立法中代表農(nóng)民集體行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)利的有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三類集體組織主體，但不論上述以何種形式表現(xiàn)出來行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”，都是非常模糊而無法清晰界定。救濟主體的不確定直接導致權(quán)利遭到侵害時農(nóng)民及其集體找不到一種有效的救濟方式來維護自己的合法權(quán)益，不僅無法發(fā)揮法律制度應有的功能，法律的目標和價值也難以實現(xiàn)。因此，探討在農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到侵害時的權(quán)利救濟方式具有現(xiàn)實意義。筆者認為，以司法救濟為主的國家公力救濟方式是權(quán)利受侵時的重要保障，但同時也不能忽視私力救濟方式的重要作用，應在提高農(nóng)民集體組織化程度、增強其自身談判能力的基礎上完善私力救濟方式。各救濟方式相互銜接，建立健全從事前的規(guī)范到事后監(jiān)督追溯各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系［3］，共同保障我國農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。

一、我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的司法救濟

“如果沒有健全的司法機構(gòu)來制約政治上的強權(quán)，農(nóng)民將很少有法律上救濟的途徑?！保?］從國家角度而言，當權(quán)利主體的合法權(quán)利受到不法侵害時，人民法院根據(jù)法律和事實、依循庭審程序作出裁判，以國家強制力對侵害行為進行制裁，補償受害人所遭受的損失、維護其合法權(quán)益的法律制度就是司法救濟。從農(nóng)民集體角度而言，司法救濟是指農(nóng)民集體所有權(quán)權(quán)利運行受阻或受到侵害時，權(quán)利主體以訴訟的方式請求法院對其所有權(quán)與所有權(quán)中相關(guān)權(quán)利進行保全的救濟方式?；谵r(nóng)民集體的特殊性，筆者主要從以下兩個方面進行重點討論。

(一)救濟主體的確定

研究集體所有權(quán)受侵害時侵權(quán)責任請求權(quán)主體很有意義，是從侵權(quán)責任法的角度向社會宣示集體所有權(quán)的主體以及集體所有權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)，從而維護集體所有權(quán)的司法實踐活動。［5］由于現(xiàn)行法律對集體土地所有權(quán)主體的設定難以落實，導致在集體土地所有權(quán)受侵害時不能明確認定受害人，相應地，由誰享有侵權(quán)請求權(quán)和代表農(nóng)民集體行使起訴的權(quán)利也難以確定。

根據(jù)《村民委員會組織法》、《物權(quán)法》以及最高人民法院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復函》(2006)①2006年7月14日最高人民法院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復函》指出:“以村民小組為當事人的訴訟應由村民小組長作為主要負責人提起，村民小組長以村民小組的名義起訴和行使訴訟權(quán)利?！钡囊?guī)定，目前我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)及所有權(quán)中相關(guān)權(quán)利的救濟主體分為以下兩類:一類是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村小組三級農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體可以申請救濟;另一類是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組等在農(nóng)村生產(chǎn)生活中具體行使集體土地所有權(quán)的主體，即行使主體。農(nóng)民集體的成員個人也可以是救濟主體，但要區(qū)別的是，集體成員享有的權(quán)利救濟(撤銷權(quán))來源于其成員權(quán)②參見《中華人民共和國物權(quán)法》第63 條第2 款規(guī)定:“集體經(jīng)濟組織的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！保c前兩類主體的權(quán)利基礎是不一樣的。集體成員個人行使救濟權(quán)的客體是集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出侵害村民權(quán)益的決議行為，當然，并不是任意一項決議行為集體成員都能請求救濟，只有該項決議行為的具體內(nèi)容與集體財產(chǎn)權(quán)益相關(guān)并已直接影響到全體村民時，成員個人才具備救濟主體的法定資格。它主要是在集體內(nèi)部發(fā)生聯(lián)系，請求人民法院撤銷的也只是內(nèi)部的決議，并不享有可以代表農(nóng)民集體對外請求救濟的主體地位。

筆者認為，在救濟制度上，應由村集體代表農(nóng)民集體對外請求救濟，改變以往因集體所有權(quán)主體不明而導致救濟主體難以界定的情形。究其原因，主要有以下幾個方面:第一，村農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)益受侵害的侵權(quán)責任請求權(quán)和訴訟權(quán)行使的基本形態(tài)是由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表村民集體行使侵權(quán)責任請求權(quán)和提起訴訟，法律賦予了集體土地所有權(quán)的行使主體在村集體財產(chǎn)權(quán)益受侵害時對外請求救濟的權(quán)利。第二，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織倒閉后，土地仍作為集體財產(chǎn)留用，此時再發(fā)生土地所有權(quán)的侵害，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織缺位而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體行使侵權(quán)責任請求權(quán)和提起訴訟的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是行政主體，即使作為所有權(quán)代表也只能代表國家，而不是集體土地所有權(quán)意義上的民事主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起訴本身就是一種行政越權(quán)，反而會混淆集體土地所有權(quán)真正主體。此時再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體成員或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的村民委員會起訴，其主體資格的不適格很可能導致在法院審查資格時拒絕受理。將農(nóng)民集體明確為村集體，直接由村集體行使侵權(quán)責任請求權(quán)和提起訴訟的權(quán)利，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政越權(quán)。第三，就村民小組而言，盡管最高院的復函確定了其可以作為訴訟主體，但司法實踐中往往對村民小組的訴訟主體地位產(chǎn)生懷疑。村民小組是村民委員會在村范圍內(nèi)依據(jù)村民的居住狀況劃分的村民集體，并沒有進行登記的程序，許多村民小組也沒有公章與對外的身份。如果沒有經(jīng)村委會蓋章同意，在法院審查資格時村民小組的起訴很可能不能立案，也可能會被以村民小組的組織性不明確的理由被拒絕受理。筆者認為，直接由村集體行使侵權(quán)責任請求權(quán)和提起訴訟的權(quán)利并不是要否定村民小組的訴訟主體資格。村民小組不是離開村民的一個組織，它是小組范圍村民集體的自身，侵害了本村民小組集體成員的利益從整體上而言就是村集體權(quán)益受侵害，村集體直接行使侵權(quán)責任請求權(quán)和提起訴訟的權(quán)利是有成立依據(jù)的。在村民小組集體土地財產(chǎn)權(quán)益受到侵犯，村集體負責人怠于行使侵權(quán)責任請求權(quán)或者本身就是侵權(quán)人之一的情況下，村民小組可以通過代位訴訟的方式行使侵權(quán)責任請求權(quán)，起訴侵權(quán)人，村民小組同樣不會喪失救濟主體的地位。

現(xiàn)行法律規(guī)定行使農(nóng)民集體財產(chǎn)的救濟權(quán)必須履行集體成員的法定合意程序，認為具有代表性的團體源自半數(shù)以上的村民，而村民個人與救濟客體往往難以構(gòu)成法定的直接利害關(guān)系，允許個人起訴會引起濫訴。［6］筆者認為應借鑒公司法上的股東派生訴訟制度，農(nóng)民集體權(quán)益遭受侵害，村委會作為村集體負責人作為救濟權(quán)利的行使主體怠于行使侵權(quán)責任請求權(quán)，當村委會或其管理人員本身就是對農(nóng)民集體權(quán)益侵權(quán)行為實施者，集體成員可以自行直接提起訴訟，追究實施侵權(quán)行為的相關(guān)人員侵權(quán)責任，維護集體財產(chǎn)權(quán)益。具體可以參照《公司法》中關(guān)于股東代位訴訟的第150 條、152 條、153條規(guī)定設立農(nóng)民集體成員代位訴訟，集體成員個人也應當成為集體土地所有權(quán)侵權(quán)中適格的救濟主體，既可以一個人，也可以聯(lián)合多名集體成員提起訴訟，維護集體土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)益。

(二)救濟程序的設定

一項權(quán)利最終能獲得救濟，離不開實體規(guī)定與程序保障。救濟主體行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)及相關(guān)權(quán)利救濟權(quán)時，所依據(jù)的是《物權(quán)法》等相關(guān)法律的明文規(guī)定。但我國相關(guān)法律法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)救濟的專有程序，而是由最高人民法院以司法解釋的方式創(chuàng)制了相關(guān)救濟程序①參見2006年7月14日最高人民法院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復函》:“履行民主議定程序，即召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。”。值得一提的是，最高人民法院的司法解釋原本是為村民小組的起訴制定的，但在實踐中同樣也應當被村委會以集體名義起訴時沿用。由村民大會上的集體成員民主議定后村委會再以集體名義提起訴訟的程序在一般情況下是有其積極作用的，請求救濟前的民主議定可以有效防止村委會擅自行事，避免其在訴訟過程中作出私下處分行為，在集體成員不知情的情況下造成集體利益損失。但民主議定程序在一定程度上也會限制村民小組或成員個人所進行的代位訴訟，應該還要另行規(guī)定村民小組與集體成員個人可以不經(jīng)過民主議定程序，直接向侵害集體權(quán)益的侵權(quán)人提起訴訟的兩種情況:第一種情況是村委會的失職，在集體利益持續(xù)受損的情況下仍不提起訴訟，甚至不召開村民大會;第二種情況是緊急情況，集體即將遭受更大的損失，需要通過及時起訴來制止。

二、我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)的私力救濟

私力救濟是權(quán)利主體因情況緊急而不待尋求公力救濟，憑借其自身力量保全相關(guān)權(quán)利的一種救濟方式。私力救濟在農(nóng)村社會有著深刻的社會基礎，較之城市居民，農(nóng)民本身的法律意識相對淡薄，常常因不懂法律而怯于訴訟，在他們的傳統(tǒng)觀念中也不大習慣于將打官司作為一個很好的權(quán)利救濟手段。因此，在農(nóng)民集體土地所有權(quán)不能實行或難于實行之虞，農(nóng)民集體往往會以集體之力作出相關(guān)處置，采取自我保全方式。另一方面，當農(nóng)民及其集體失望于國家公權(quán)力為自己財產(chǎn)權(quán)利提供的保護時，走上私力救濟的道路是其一種價值理性行動?！按蟮啦粫?，小道必昌”，農(nóng)民集體及其成員為為了維護自身對土地的財產(chǎn)權(quán)，有時以圍堵、吵鬧等非正常途徑對公權(quán)力進行群體性抗爭與個體性抗拒，有的農(nóng)民集體甚至在相關(guān)負責人的帶領下全體出動，不通過訴訟手段解決問題而采取非法行為。

私力救濟具有成本低廉和解決侵權(quán)問題迅速的優(yōu)勢，應該對農(nóng)民集體的私力救濟方式進行適當?shù)囊龑?。隨著外來力量對農(nóng)村集體土地的滲入，除了國家的征地行為外，企業(yè)等相關(guān)主體越來越成為侵犯農(nóng)民集體土地所有權(quán)的重要主體。在權(quán)利受到侵害時，農(nóng)民群體一般首先選擇協(xié)商談判的私力救濟方式與侵權(quán)主體交涉，由鄉(xiāng)村精英或者村干部出面，并在談判過程中體現(xiàn)出一定的組織性，較之個人的私力救濟而言，這種組織性是私力救濟方式上很大的一個進步。但是，也要看到，農(nóng)民及其集體因組織化程度較低而缺乏談判能力，在要求損害賠償?shù)牟┺倪^程中，由于缺乏對實際受損的具體判斷，農(nóng)民往往是先妥協(xié)的一方，企業(yè)給予農(nóng)民及其集體相對低廉的損害賠償金難以彌補其實際遭受的損害。正如奧爾森所言，農(nóng)民集體是“最具迫切共同利益的無組織集團”，但由于“沒有形成代表自己的游說疏通團體，不能夠形成壓力集團，于是也就飽受其苦”。［7］因此，引導農(nóng)民集體的私力救濟，需要大力普及農(nóng)村法律知識，提高村民依法維權(quán)意識，拓寬農(nóng)民維權(quán)渠道［8］。有必要成立農(nóng)民自身的維權(quán)組織，發(fā)揮農(nóng)民集體組織化的作用，一來可以集中集體智慧，在組織的指導下發(fā)揮集體力量與侵權(quán)主體進行談判與對抗，能夠獲得較大的補償;二來也可以讓農(nóng)民集體明白，非法的私力救濟不但不能維護集體權(quán)益反而導致侵權(quán)損害，即使是私力救濟也要進行合理維權(quán)，從而維護社會的整體穩(wěn)定。

三、我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)利救濟方式的銜接

(一)司法救濟中實體法與程序法應結(jié)合考慮

在訴訟實踐中，大多數(shù)涉及農(nóng)民集體的相關(guān)權(quán)利糾紛是由村民委員會直接以原告身份起訴，法院在認可村民委員會身份并將其列為原告的基礎上將勝訴的實體權(quán)利判歸其所有。筆者認為，雖然村民委員會以原告的身份作為民事訴訟的當事人由來已久，并在訴訟實踐中得以實現(xiàn)，但結(jié)合考慮到民事實體法，村民委員會雖為依法設立的村民自治組織，只是實踐中集體土地所有權(quán)的行使主體，而不是民法實體意義上的“農(nóng)民集體”。因此，法院在審查救濟主體行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)及相關(guān)權(quán)利的救濟時，應當結(jié)合考慮實體法與程序法，明確將權(quán)益受到侵害的農(nóng)民集體列為原告，村委會列為代理人，并以村民委員會主任為訴訟代表人，而不應將村委會這一所有權(quán)的行使主體列為原告;相應地，在村民小組或集體成員代位行使集體的侵權(quán)責任請求權(quán)時，法院應將提起訴訟的村民小組集體成員列為原告，以村民小組組長為訴訟代表人，并按照代位訴訟將其代位主張的權(quán)益判歸被代位的集體所有，確保勝訴的結(jié)果歸屬于村農(nóng)民集體，而不是村民委員會或村民小組。

確定被保護的利益與當事人之間的訴訟利害關(guān)系是現(xiàn)代民事訴訟的核心，一般而言，實體的權(quán)利義務主體被認為是直接的利害關(guān)系人，而利害關(guān)系人當中的另一類間接利害關(guān)系人指的是特定公益性質(zhì)的案件存在實體的權(quán)源基礎的權(quán)利主體。［9］農(nóng)民土地集體所有權(quán)是具有公有性質(zhì)的，集體土地事關(guān)國家耕地保護、糧食安全，加上農(nóng)民群體在自身維權(quán)上的弱勢，農(nóng)民集體土地權(quán)益的救濟往往被看成具有一定的公益性。既然如此，就應當賦予檢察機關(guān)代位農(nóng)民集體訴訟的權(quán)利，規(guī)定在民事性重大公益案件中，一旦涉及侵害農(nóng)民集體的土地權(quán)益、涉及集體成員的生存和國家糧食安全、環(huán)境生態(tài)等重大問題時，可以由人民檢察機關(guān)作為農(nóng)民集體的代位訴訟人，提起維護農(nóng)民集體正當權(quán)益的相關(guān)訴訟。

(二)信訪救濟、私力救濟與司法救濟應進行程序銜接

信訪是我國民間階層比較熟悉的一種維權(quán)手段，是農(nóng)民集體與成員在表達利益訴求時常常采用的維權(quán)方式，但由于信訪救濟程序的缺陷，基層政府從維護穩(wěn)定出發(fā)，基本會采用緩和的行為策略來應對農(nóng)民集體及其成員的相關(guān)訴求。在抗拒行動效果甚微的情況下，現(xiàn)實中農(nóng)民集體與成員進行維權(quán)時會出現(xiàn)一些“非?！笔侄?，為達到向地方政府施壓的目的而進行群體性的信訪，并會僥幸地認為“法不責眾”。當農(nóng)民及其集體仍然失望于國家公權(quán)力為自己財產(chǎn)權(quán)利提供的保護時，群體性的信訪就容易演化為群體性的私力救濟，而不再是在信訪救濟的合理范圍內(nèi)。為了緩解社會矛盾，避免群體性事件帶來的不良后果，需要在信訪救濟、私力救濟與司法救濟之間進行程序銜接。信訪雖然為公民政治參與及民主監(jiān)督提供了制度化渠道，但它畢竟不是解決民間社會現(xiàn)實矛盾行之有效的手段，解決問題的行政機關(guān)也不具備司法機關(guān)的相關(guān)職能，只能是在對司法進行查漏補缺的情況下糾正公權(quán)力行為，并不能解決由此帶來的所有糾紛。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)利救濟應強調(diào)以程序正義為特征的法院作為權(quán)利救濟最后途徑與最后防線，但同時也應看到，當司法拒絕或者不能有效給予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)救濟時，特別是在針對地方政府的行政訴訟中，信訪的力量與群體性的私力救濟力量是強大的，高層政府通常會對地方政府的違法行為進行矯正，彌補當?shù)氐乃痉ň葷蝾櫦傻胤焦珯?quán)力機關(guān)之間的關(guān)系網(wǎng)絡而力有不逮的情況。

綜上所述，我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)利救濟應以司法救濟為主，私力救濟與信訪救濟為有效補充，在法律允許的范圍內(nèi)充分發(fā)揮農(nóng)民集體的組織性與主體性，實現(xiàn)各類救濟方式的相互銜接，共同保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

［1］〔英〕麥基文．憲政古今［M］．翟小波，譯．貴陽:貴州人民出版社，2004:62．

［2］竇祥銘．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及具體政策選擇［J］．海南師范大學學報(社會科學版)，2013(12):107．

［3］唐欣瑜．農(nóng)墾農(nóng)地法律制度突出的問題及其對策［J］．海南師范大學學報(社會科學版)，2013(3):64．

［4］〔美〕羅伯特C．埃里克森．復雜地權(quán)的代價:以中國的兩個制度為例［J］．清華法學，2012(1):15．

［5］韓松．農(nóng)民集體所有權(quán)和集體成員權(quán)益的侵權(quán)責任法適用［J］．國家檢察官學院學報，2011(2):129．

［6］張旭勇．集體所有、村委會管理與村民的行政訴訟原告資格——兼論“村”的公法人地位［J］．浙江社會科學，2012(2):53．

［7］〔美〕曼瑟爾·奧爾森．集體行動的邏輯［M］．陳郁，等，譯．上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994:55．

［8］符青松．關(guān)于保障農(nóng)村集體土地權(quán)益的思考［J］．海南師范大學學報(社會科學版)，2012(7):31．

［9］李喜蓮．民事訴訟法上的“利害關(guān)系人”之界定［J］．法律科學(西北政法大學學報)，2012(1):141．