□文/邢道勝

（重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心重慶）

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制流程分析

□文/邢道勝

（重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心重慶）

［提要］合理的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃能促進在一定資源內(nèi)更好地發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。本文根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制過程分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制在對區(qū)域前期的調(diào)研以及保障措施的制定方面容易出現(xiàn)導致區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃不合理因素的出現(xiàn)，并提出在區(qū)域經(jīng)濟前期調(diào)研時應進行涉及區(qū)域內(nèi)優(yōu)劣勢的全面調(diào)研，同時根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體的經(jīng)濟情況提出合理的保障措施。

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃；合理性；保障措施

收錄日期：2015年9月8日

一、引言

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的編制是為了通過區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的實施促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃實施的前提是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃對于該區(qū)域而言具有實施的合理性。判斷區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃合理性的標準是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的制定是否符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求。在1978年改革開放以前，我國經(jīng)濟體制主要以計劃經(jīng)濟為主，發(fā)展計劃的目標制定是根據(jù)以往經(jīng)濟發(fā)展的水平以及歷年來經(jīng)濟發(fā)展的增速然后在最近一期的經(jīng)濟發(fā)展水平上進行相應的增減。在20世紀80年代中期以后，我國經(jīng)濟發(fā)展方式側(cè)重于運用市場自身調(diào)節(jié)能力引導經(jīng)濟發(fā)展，并且經(jīng)濟發(fā)展計劃的制定越發(fā)注重市場自身發(fā)展情況，以及現(xiàn)階段國家經(jīng)濟發(fā)展水平。從而逐漸開始重視對未來一段時間內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展預測。然而在中國加入WTO以來，以及21世紀全球經(jīng)濟發(fā)展的多元化，研究中國的經(jīng)濟發(fā)展問題不僅僅要考慮本國經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展環(huán)境，還要考慮一段時間內(nèi)國際經(jīng)濟的走勢以及國外相關國家進行的外交政策。

以往規(guī)劃所具有的指令性特征正在逐步弱化，只是作為指導經(jīng)濟發(fā)展的一種方式。同時隨著區(qū)域間經(jīng)濟開放程度的逐漸提高，影響社會經(jīng)濟發(fā)展的因素更多，也更復雜。一方面就區(qū)際間來看，區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)程度不斷深入和擴展，經(jīng)濟合作也成為經(jīng)濟發(fā)展的動力之一，這就要求規(guī)劃的制定必須考慮更多外部的不確定性。同時，規(guī)劃項目正逐步精細化，對國家層面、省市層面有規(guī)劃，甚至連村鎮(zhèn)層面也提倡事先規(guī)劃。并且規(guī)劃的目標多元化，不僅僅局限于經(jīng)濟發(fā)展，還注重生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展以及更加關注傳統(tǒng)文化、人文情懷；另一方面從區(qū)域內(nèi)來看，經(jīng)濟體制的一步步完善以及經(jīng)濟結(jié)構逐步調(diào)整，區(qū)域內(nèi)自身發(fā)展所面臨的一些問題如失業(yè)問題、養(yǎng)老問題、貧富差距問題等等具有各自復雜的問題。傳統(tǒng)靜態(tài)的規(guī)劃方法滿足不了對越發(fā)復雜的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展的要求。

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有指導意義。不同區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、發(fā)展目標不一，所以在區(qū)域規(guī)劃上也存在很大不同，這也是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制的必要性的原因。太多不確定因素增加，保證規(guī)劃的合理性問題就更加突出，確保區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃制定的核心要求。

本文從區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃制定的內(nèi)在邏輯出發(fā)，分析容易出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟不合理的地方，并對此提出有針對性的改進措施。

二、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃合理流程

（一）規(guī)劃前期準備。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的前期準備主要是指根據(jù)規(guī)劃目標對規(guī)劃區(qū)域進行一系列有針對性的數(shù)據(jù)、信息挖掘等調(diào)研活動。前期的調(diào)研是否客觀公正的反映調(diào)研區(qū)域本身的真實情況關系到后期區(qū)域規(guī)劃是否合理的前提。對區(qū)域進行調(diào)研主要分為以下幾個方面：

1、發(fā)掘區(qū)域內(nèi)優(yōu)劣勢資源。掌握區(qū)域內(nèi)優(yōu)劣勢資源是區(qū)域規(guī)劃的前提，只有在充分了解目標區(qū)域的資源稟賦以及存在的不足，才能定位區(qū)域的發(fā)展目標。目標區(qū)域的資源優(yōu)勢包括自然資源、區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、人力資源、人文資源、產(chǎn)業(yè)資源等方面。自然資源包括區(qū)域的土壤、空氣、水、生物、礦場、氣候等，自然資源的優(yōu)劣勢與區(qū)域發(fā)展目標有關，即相同的自然資源對于不同的發(fā)展目標體現(xiàn)出不同的優(yōu)劣勢，例如對于陽光充足的地方，對于種植喜陰植物而言便是劣勢，對于喜陽植物而言便是優(yōu)勢。區(qū)位優(yōu)勢是指一個區(qū)域所處的位置所帶來的優(yōu)勢，通常是指區(qū)域靠近某種資源，比如靠近高速路的區(qū)域便擁有交通便利的區(qū)位優(yōu)勢，靠近河流便有水資源和交通雙重優(yōu)勢。區(qū)域的政策優(yōu)勢是指國家相關部門對特定區(qū)域采取相應的優(yōu)先政策，比如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)享有的政策支持便比一般區(qū)域多，也比如目前國家對三農(nóng)問題的關注，對農(nóng)村支持力度比較大這也屬于政策優(yōu)勢范疇。人力資源主要指區(qū)域內(nèi)的勞動力資源、智力資源，在社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的人力資源是經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素之一。人文資源主要指區(qū)域內(nèi)具有歷史文化價值的人文建筑、自然景觀以及傳統(tǒng)習俗、傳統(tǒng)工藝等，是體現(xiàn)區(qū)域自身軟實力的因素之一。產(chǎn)業(yè)資源是指區(qū)域內(nèi)已形成一定規(guī)模并且享有一定的市場份額和知名度的產(chǎn)業(yè)。但是區(qū)域的資源優(yōu)勢是一個相對的并且動態(tài)的概念，相同的資源在不同的時間節(jié)點上也許是資源優(yōu)勢，也許是資源劣勢。

2、明確區(qū)域內(nèi)發(fā)展狀況。明確區(qū)域內(nèi)目前發(fā)展狀況是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)研的關鍵，把握區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的首要條件。前期調(diào)研區(qū)域內(nèi)的資源只是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎，區(qū)域內(nèi)的發(fā)展水平還受制于其他因素。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀可以從以下幾個方面進行調(diào)研：（1）經(jīng)濟方面。經(jīng)濟方面包括區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構、主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況以及對其他產(chǎn)業(yè)的帶動情況、區(qū)域內(nèi)GDP總量、人均GDP；（2）教育文化方面。教育文化方面主要包括區(qū)域內(nèi)教育基礎設施構建情況、歷史傳統(tǒng)文化的傳承情況、人均受教育程度；（3）人口結(jié)構方面。區(qū)域內(nèi)各年齡段人口比重、外出人口比重、外來人口比重，根據(jù)研究角度有時還會考慮性別比例結(jié)構；（4）水利公路等基礎設施構建方面?；A設施是一個地方經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素，同時基礎設施的建設水平也是居民生活水平的一個方面。具體地可以考察區(qū)域內(nèi)自來水、天然氣覆蓋率、公路里程數(shù)、居民的出行方式、醫(yī)院、學校的數(shù)量和質(zhì)量等。

3、調(diào)查區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展制約因素。根據(jù)對區(qū)域內(nèi)資源情況以及經(jīng)濟現(xiàn)狀的調(diào)研，同時可以對比相同發(fā)展背景發(fā)達區(qū)域的發(fā)展情況，便可以知道區(qū)域內(nèi)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展構成制約的因素。比如，有的地方擁有豐富的煤炭資源儲量，但煤炭產(chǎn)業(yè)未成為該地區(qū)的領導產(chǎn)業(yè)甚至煤炭資源未得到有效利用，究其原因是缺乏對煤炭處理的相關技術，達不到國家節(jié)能環(huán)保的要求，自然受到限制。同樣，有的地方因高素質(zhì)、高技能人才大量外遷造成本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨巨大的阻礙，經(jīng)濟發(fā)展落后致使區(qū)域更無法留住人才，陷入一個惡性循環(huán)。人才便是制約該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的因素之一。明晰區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，便可以據(jù)此明確區(qū)域規(guī)劃的目標。

（二）區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制。通過前期調(diào)研，初步明確限制區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的眾多因素，但這只是一個粗略的方向，不一定就能成為區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃要解決的問題。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃主要分為三個方面，具體為：制定規(guī)劃目標（本文將規(guī)劃目標制定前的工作統(tǒng)一放在制定規(guī)劃目標的范疇內(nèi)）、制定規(guī)劃戰(zhàn)略（如何實施規(guī)劃目標）、規(guī)劃實施的保障措施。

1、制定規(guī)劃目標。規(guī)劃目標的制定并不是漫無目的，而是將區(qū)域規(guī)劃前期調(diào)研找出的限制經(jīng)濟發(fā)展的制約因素作為限定范圍，并不是所有的限制因素都可作為規(guī)劃目標。需要符合區(qū)內(nèi)具有相關資源承載能力以及國家的相關政策。

（1）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。①區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境。主要包括區(qū)域內(nèi)影響經(jīng)濟發(fā)展的自然資源以及人文社會，同時也包括區(qū)域外對目標區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響因素。具體為區(qū)域區(qū)位、氣候、區(qū)域水、礦場的資源，同時也包括歷史遺跡，等等。區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境是支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵；②區(qū)域政策環(huán)境。就是由國家或當?shù)卣贫ǖ挠靡怨膭罨蚴窍拗飘數(shù)貐^(qū)域發(fā)展某些行業(yè)的相關政策，一個區(qū)域的發(fā)展必須是遵循相關的政策進行的。比如，就重慶的五大功能區(qū)而言：兩翼地區(qū)（渝東南生態(tài)保護區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）不能發(fā)展重工業(yè)等具有高污染的工業(yè)，同時鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高山農(nóng)業(yè)；都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)則鼓勵發(fā)展服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，限制發(fā)展農(nóng)業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)及工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)；同時，都市發(fā)展新區(qū)則鼓勵承接都市功能核心區(qū)與都市功能拓展區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，但不鼓勵農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但在全國對高新技術類等行業(yè)具有較大力度的支持，同時對小微企業(yè)在創(chuàng)業(yè)以及在后續(xù)發(fā)展期間都大力支持。就重慶而言，國家的定位是內(nèi)陸開放的高地，又處于渝新歐的起點、長江經(jīng)濟帶的中間帶，具有國家政策上的扶持。

（2）確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展點。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展點是對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起推動作用的部分，是針對現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況而言的，通過上述對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展制約因素的分析，制定當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標點。例如，若區(qū)域內(nèi)有豐富的水源、良好的光照條件，但當前區(qū)域農(nóng)業(yè)仍處于傳統(tǒng)分散的發(fā)展模式，則可以通過規(guī)模種植具有高附加值。同時，若區(qū)域內(nèi)山川秀美、擁有別具特色的人文環(huán)境同時未得到有效開發(fā)，則可以發(fā)展新興旅游經(jīng)濟?？傊?，區(qū)域發(fā)展點需要符合區(qū)域發(fā)展環(huán)境，同時能夠?qū)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展起到推動作用。

（3）制定符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃目標。上述一切的工作都是為了制定出符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃目標區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃，是對特定區(qū)域的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到指導意義的方案，具有一定的超前性。但并不是所有的區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展點都能成為區(qū)域規(guī)劃目標，必是符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境、具有現(xiàn)實可操作性的部分才能成為區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃目標。如，如果在一個小縣城里修建一座高鐵將對這座縣城的經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用。但是，第一，高鐵的修建不會為了一座小縣城而改道；第二，修建高鐵的成本不是一座小縣城能夠負擔的，政府也不會允許這一策略。但這一策略可以作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的著力點，但不能成為指導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃目標。區(qū)域規(guī)劃的實施需要考慮到區(qū)域內(nèi)外相關情況，從而制定出符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2、制定規(guī)劃戰(zhàn)略

（1）確定重點發(fā)展區(qū)域。區(qū)域規(guī)劃是對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展進行的一個戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，也就是說區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃存在的前提就是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展有相對的側(cè)重點，如果區(qū)域內(nèi)的發(fā)展只是單一的發(fā)展模式也就沒有必要對區(qū)域做任何的區(qū)域規(guī)劃。所以必須依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)的目標將區(qū)域進行適當?shù)姆诸?，確定重點發(fā)展區(qū)域與非重點發(fā)展區(qū)域，重點與非重點只是一個相對的概念，或許只是因為區(qū)域發(fā)展目標而進行的分類，并不是重點發(fā)展區(qū)域一定比非重點發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟水平高或是發(fā)展環(huán)境更優(yōu)越。

（2）確定重點發(fā)展項目。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的最終落腳點便是在發(fā)展項目上，但是一個區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的制定一定是包括眾多發(fā)展項目的，但是用于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資源總是有限的，不能對每個區(qū)域都用完全充裕的資源來做。確定區(qū)域的重點發(fā)展項目需要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)劃目標以及區(qū)域能允許的資源承載能力來決定，同時還要考慮目前區(qū)域內(nèi)該項目的發(fā)展情況，以及是否有進一步發(fā)展的空間。

（3）確定重點發(fā)展部門。在明確區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃發(fā)展的重點區(qū)域和重點項目后，便可確定區(qū)域規(guī)劃的重點發(fā)展部門。區(qū)域規(guī)劃要想從設想變成現(xiàn)實需要有特定的部門對區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的執(zhí)行起到牽頭的作用，并落實相應的責任，從而保證區(qū)域規(guī)劃目標在規(guī)劃期內(nèi)成功完成。但確定區(qū)域規(guī)劃的重點發(fā)展部門需要依據(jù)區(qū)域規(guī)劃的目標進行。如某區(qū)域進行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，那么需要當?shù)爻青l(xiāng)建設委員會作為牽頭主體，建筑行業(yè)變成了重點發(fā)展部門。

3、規(guī)劃實施的保障措施

（1）利益相關人參與。規(guī)劃的實施必然涉及到不同群體的利益問題，為了區(qū)域規(guī)劃的更好落實，也就是減少規(guī)劃實施的阻力，應該將規(guī)劃實施涉及道德利益關系人納入規(guī)劃制定、實施的相關環(huán)節(jié)。如在進行新農(nóng)村的建設時，應該征詢當?shù)剞r(nóng)民對新農(nóng)村住房的相關需求，如果有條件可以在新農(nóng)村修建時盡量使用當?shù)卮迕褡鳛樾藿ǖ闹髁Α?/p>

（2）資金保障。任何一個規(guī)劃的實施都離不開資金的支持，在一個規(guī)劃實施之前就應該明確完成該規(guī)劃應需要的資金，并作出相應的融資計劃，或是在啟動資金充裕時才啟動規(guī)劃，防止爛尾規(guī)劃的出現(xiàn)。

（3）技術保障。規(guī)劃實施的另一個重要保障就是擁有實施規(guī)劃的相應技術，能夠全程駕馭規(guī)劃的實施。如在修建橋梁時應該根據(jù)初步估計的橋梁通行量來制定橋梁的承載能力，同時應該高于估計值，還要考慮橋梁的長度、地基的承載能力，這樣就對橋梁設計的技術提出了更高的要求。

三、結(jié)論

區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃前期調(diào)研是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃合理性的前提，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃過程的完善是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃合理性的保障。前期調(diào)研務求完善，能夠明確掌握區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢、不足，是提出合理的區(qū)域發(fā)展目標的關鍵。同時，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃編制過程區(qū)域固定的模式，根據(jù)該模式編制出來的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃更具有符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的可實施性。

主要參考文獻：

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