論主題公園發(fā)展中地方政府的角色轉(zhuǎn)換

陶 寧

（河南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007）

1989年，深圳錦繡中華微縮景觀的開(kāi)業(yè)拉開(kāi)了中國(guó)主題公園的發(fā)展序幕，短短20余年數(shù)量已超過(guò)2500個(gè)，特別是即將于2015年開(kāi)業(yè)的上海迪士尼樂(lè)園破土動(dòng)工的消息，再次掀起了國(guó)內(nèi)主題公園建設(shè)熱潮，主題公園也成為近幾年學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。之前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于主題公園的研究多集中在主題公園的發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)和景觀設(shè)計(jì)上，另外，張學(xué)斌、張俠、卜代軍、孫宏民、劉迅、殷桂梅等學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展中的政府行為也進(jìn)行了專(zhuān)題研究，但基于政府角度的國(guó)內(nèi)主題公園的專(zhuān)門(mén)研究尚未有獨(dú)立的研究成果，然而目前“主題公園＋地產(chǎn)”的開(kāi)發(fā)模式中，“土地出讓”讓地方政府成為其中的核心利益相關(guān)者，跳過(guò)地方政府去研究主題公園，研究成果就難以在實(shí)踐中落地，因此基于政府角度的主題公園專(zhuān)門(mén)研究十分必要。

一、政府主宰背景下地方政府在主題公園發(fā)展中的角色透視

1996年中國(guó)國(guó)家旅游局訪(fǎng)問(wèn)以色列、土耳其，在代表團(tuán)之后的總結(jié)匯報(bào)中首次提出旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展“政府主導(dǎo)”一詞，確立政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略是指導(dǎo)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的總舵手，其形成有著深刻的原因：其一，中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)取得了迅猛發(fā)展，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系未完全成熟，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象還普遍存在；其二，中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)體系的形成并非市場(chǎng)自然發(fā)育的結(jié)果，而是中國(guó)政府一手促成與推動(dòng)的；其三，政府本身就是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益主體之一，它要通過(guò)宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)資源的合理化配置以及旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外各經(jīng)濟(jì)主體之間利益的協(xié)調(diào)，某種意義上保障自身利益的有效實(shí)現(xiàn)。因此，采取“政府主導(dǎo)”的發(fā)展模式是中國(guó)旅游的必然選擇［1］。受到中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響，國(guó)內(nèi)主題公園同樣沿襲了政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，發(fā)展前期確實(shí)取得了明顯效果，但政府職能是服務(wù)而非掌舵［2］，長(zhǎng)期以來(lái)的行為慣性使許多地方政府將“政府主導(dǎo)”理解為“政府主宰”，主宰是“過(guò)度主導(dǎo)”的體現(xiàn)，極易造成政府失靈。盤(pán)點(diǎn)主題公園在中國(guó)走過(guò)的二十余載，投資巨大的主題公園項(xiàng)目破產(chǎn)歇業(yè)的不在少數(shù)。國(guó)內(nèi)主題公園經(jīng)營(yíng)慘淡而數(shù)量劇增，究其原因不乏地方政府在“主宰”意識(shí)下的種種錯(cuò)位、缺位的角色扮演。

1．角色錯(cuò)位

其一是“封建家長(zhǎng)”角色。完善的“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展模式是服務(wù)型政府和有限政府在我國(guó)旅游行業(yè)的具體體現(xiàn)［3］。實(shí)際上，許多地方政府像封建家長(zhǎng)“嫁”女兒一樣決定主題公園項(xiàng)目的發(fā)展命運(yùn)。旅游項(xiàng)目的投資、建設(shè)和發(fā)展應(yīng)該更多地取決于市場(chǎng)因素，一個(gè)地方是否適合建主題公園、其數(shù)量及公園主題的確定應(yīng)該由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)需要等因素決定，而不是單純從政績(jī)和接待地的主觀愿望出發(fā)，更不能夾雜個(gè)別地方官員的尋租行為。

其二是“神秘股東”角色。出于招商引資、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等原因，一些地方政府積極促成大項(xiàng)目，大型主題公園項(xiàng)目的落戶(hù)使政府成了企業(yè)的“神秘股東”，土地的稀缺把開(kāi)發(fā)商和地方政府捆綁為利益聯(lián)盟，土地轉(zhuǎn)讓金可以為地方政府快速解決財(cái)政問(wèn)題，最終導(dǎo)致主題公園項(xiàng)目無(wú)節(jié)制的濫批，一些地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商漫天過(guò)海，利用周邊的土地配套進(jìn)行變相的高檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。政府行為是要追求公共效益的最大化，公共行政官員絕不能像企業(yè)家一樣只追求自身利益的最大，部分主題公園項(xiàng)目快速上馬，只是利用“神秘股東”的身份獲取了主政者的短期利益訴求。

2．角色缺位

首先是法規(guī)缺位。在我國(guó)旅游立法體系尚待健全的背景下，主題公園相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)尤顯不足：其一是行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系的缺失。主題公園項(xiàng)目大量進(jìn)入后，長(zhǎng)期缺乏來(lái)自行業(yè)方面的監(jiān)管，當(dāng)破壞市場(chǎng)秩序、損害投資者利益的現(xiàn)象頻發(fā)時(shí)，執(zhí)法部門(mén)無(wú)法可依或無(wú)執(zhí)法手段，造成市場(chǎng)低水平、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和不同層次投資者利益受損的局面。其二是政府問(wèn)責(zé)法規(guī)體系的缺失。土地是地方政府手中的“金飯碗”，在土地的資源配置方面掌握絕對(duì)的審批權(quán)。缺乏有效地政府問(wèn)責(zé)法規(guī)體系，就會(huì)導(dǎo)致更多地方政府的非理性行為，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)與破壞。

其次是職能缺位。地方政府在項(xiàng)目落地前缺乏科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格審批，分析決策職能的缺失致使同一地區(qū)主題公園項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，行業(yè)內(nèi)部無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)平均利潤(rùn)不斷下降，大量資金沉淀而無(wú)法轉(zhuǎn)移。以第一代主題公園重災(zāi)區(qū)廣州為例，已經(jīng)走向終結(jié)的有番禺飛龍世界、太陽(yáng)島樂(lè)園、東方樂(lè)園、世界大觀等，再加上一些建成即夭折的主題公園，行業(yè)亂象叢生。此外，許多地方政府直接插手招商引資，出現(xiàn)濫用公共權(quán)力，給予投資方種種“超國(guó)民待遇”的現(xiàn)象，弱化了政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能［4］，造成在國(guó)家對(duì)主題公園項(xiàng)目管控越來(lái)越緊的情況下，國(guó)內(nèi)主題公園的數(shù)量越開(kāi)越多、土地越圈越大、投資越來(lái)越多。

最后是服務(wù)缺位。主題公園的“人造”吸引力需要城市道路交通的通暢、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、綠化環(huán)保的加強(qiáng)、社會(huì)治安的穩(wěn)定等條件的強(qiáng)力保障，完善如此龐大的服務(wù)保障系統(tǒng)，單靠某個(gè)企業(yè)或行業(yè)是無(wú)法做到的。通常，一些地方政府在簽項(xiàng)目時(shí)，把景區(qū)配套服務(wù)寫(xiě)進(jìn)協(xié)議中，寄希望于投資者去建設(shè)和完善，由于區(qū)域內(nèi)每個(gè)旅游企業(yè)都是理性的，從自利角度出發(fā)，總希望“搭便車(chē)”而享受收益，極易出現(xiàn)“公用地困境”［5］。所以，區(qū)域公共服務(wù)的提供不是由各企業(yè)自?huà)唛T(mén)前雪后再拼接起來(lái)，它要求地方政府在宏觀層面上統(tǒng)一規(guī)劃，由政府干預(yù)，其他利益相關(guān)體積極配合來(lái)提供。

二、地方政府由主宰向干預(yù)回歸的角色定位分析

政府主導(dǎo)的核心本質(zhì)不是政府主宰，而是政府干預(yù)，從世界旅游業(yè)的總體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，旅游業(yè)的發(fā)展必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府的行為應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)作用，政府通過(guò)自身特有的強(qiáng)制力和約束力來(lái)控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，以彌補(bǔ)市場(chǎng)自身力量的不足，糾正市場(chǎng)失靈，構(gòu)建政府與市場(chǎng)之間的相互合作、相互補(bǔ)充的關(guān)系。這種合作關(guān)系的本質(zhì)是“有效干預(yù)”，而非“粗放干涉”。現(xiàn)階段，要想抑制主題公園盲目投資熱潮，需要地方政府摒棄“靠土地賺快錢(qián)”的思想，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順?biāo)袡?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，由主宰角色向干預(yù)逐漸回歸。

1．“嚴(yán)謹(jǐn)工程師”角色：縝密評(píng)估論證，科學(xué)規(guī)劃布局

主題公園項(xiàng)目多數(shù)占地面積大、資金投入多，在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，需要地方政府扮演好“總工程師”的角色。首先是縝密評(píng)估，嚴(yán)格論證，考慮主題公園落戶(hù)的可行性問(wèn)題。地方政府要求開(kāi)發(fā)商提供詳盡的開(kāi)發(fā)材料，積極設(shè)立由學(xué)者、官員和業(yè)界專(zhuān)業(yè)人員構(gòu)成的專(zhuān)家小組，根據(jù)本區(qū)域的客源市場(chǎng)條件、交通條件、城市經(jīng)濟(jì)條件、城市旅游感知形象、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)［6］等因子分析選擇適合本地發(fā)展的項(xiàng)目。其次是科學(xué)規(guī)劃。政府行為對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)生作用的過(guò)程始于旅游規(guī)劃，要考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社區(qū)居民的接受能力等因素。由于主題公園項(xiàng)目規(guī)模較大，動(dòng)輒幾百畝甚至上千畝，土地是稀缺資源，項(xiàng)目規(guī)劃須由政府牽頭來(lái)做，對(duì)項(xiàng)目各個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)合理、銜接匹配的布局和規(guī)劃。

2．“靈活立法者”角色：完善政策法規(guī)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管

從上世紀(jì)80年代末以模擬、微縮景觀為主的第一代主題公園到如今以科技化、動(dòng)漫卡酷化為主的第四代主題公園產(chǎn)品出現(xiàn)，國(guó)內(nèi)用以規(guī)范新興主題公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)鳳毛麟角，地方政府可以充分發(fā)揮區(qū)域自主性，扮演好“靈活的立法者”角色，因地制宜為主題公園的發(fā)展量身定制地方性政策法規(guī)，對(duì)本地主題公園市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管。

首先是項(xiàng)目投資政策的制定。十八大后地方政府要深化體制改革，對(duì)于好的主題公園項(xiàng)目，要確立企業(yè)投資主體地位，積極制定鼓勵(lì)投資的產(chǎn)業(yè)政策，在項(xiàng)目審批、稅收、土地等相關(guān)方面給予優(yōu)惠。另外，地方政府還要出臺(tái)相關(guān)政策用以協(xié)調(diào)財(cái)政、金融、環(huán)保、園林等部門(mén)之間的合作，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

其次是市場(chǎng)監(jiān)管體系的完善。要依法行政，就要有法可依。在鼓勵(lì)好項(xiàng)目落戶(hù)的同時(shí)，地方政府需要不斷健全和完善公共監(jiān)管體系，利用行政手段較司法手段成本更低、效率更高的優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)由政府牽頭、各相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)共同組成的權(quán)威公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)侵害權(quán)益的行為及時(shí)做出裁定和處理，同時(shí)對(duì)政府部門(mén)或官員的非理性行為進(jìn)行有效監(jiān)督，形成良好的市場(chǎng)秩序。

3．“貼心服務(wù)員”角色：注重公共服務(wù)，改善消費(fèi)環(huán)境

主題公園的健康發(fā)展需要地方政府積極轉(zhuǎn)變職能，注重公共服務(wù)提供，做好“貼心服務(wù)員”角色。

首先是硬件環(huán)境的完善。以交通條件為例，為支持“大連發(fā)現(xiàn)王國(guó)主題公園”的建設(shè)，大連市政府果斷決定將輕軌3號(hào)線(xiàn)直接鋪設(shè)到景區(qū)，方便游客到達(dá)，完善了游客對(duì)大連整體旅游形象的感知，提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力。上海歡樂(lè)谷地處松江區(qū)，離市區(qū)偏遠(yuǎn)，在區(qū)政府的協(xié)調(diào)下，地鐵9號(hào)線(xiàn)的直通為歡樂(lè)谷輸送了大量城市客源。因此，外部硬件環(huán)境直接影響到客流量，連通著主題公園的發(fā)展命脈。道路、交通屬于公共服務(wù)產(chǎn)品，易出現(xiàn)“公用地困境”，地方政府需要承擔(dān)起交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，通過(guò)高等級(jí)公路、軌道交通建設(shè)完善環(huán)城市帶交通網(wǎng)的建設(shè)，增強(qiáng)主題公園的可進(jìn)入性。

其次是軟件環(huán)境的營(yíng)造。除了良好的硬件環(huán)境，主題公園的健康發(fā)展也離不開(kāi)地方政府積極營(yíng)造的誠(chéng)信的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和消費(fèi)環(huán)境。其中，城市公共交通媒體的影響力不可小覷，英國(guó)咨詢(xún)公司雷格斯公司日前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，中國(guó)的上班族每天在上班路上（從家到單位單程）花費(fèi)的時(shí)間領(lǐng)先全球。政府可以充分利用公交、地鐵等交通站點(diǎn)的公媒擴(kuò)大宣傳，讓誠(chéng)實(shí)守信、合法經(jīng)營(yíng)的理念深入人心，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)交易環(huán)境，提升客源市場(chǎng)的整體滿(mǎn)意度。此外，政府要加大扶持力度，完善信息化通道建設(shè)，規(guī)避主題公園產(chǎn)品可替代性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)：穩(wěn)步推進(jìn)“電子政務(wù)”工程，為主題公園的發(fā)展照亮方向；建立相關(guān)法規(guī)制度加強(qiáng)對(duì)旅游企業(yè)自建網(wǎng)站和專(zhuān)業(yè)旅游網(wǎng)站進(jìn)行監(jiān)管，營(yíng)造誠(chéng)信消費(fèi)環(huán)境；積極整合旅游信息化網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)政府背景類(lèi)ASP（應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商）網(wǎng)站，國(guó)家“金旅工程”公共商務(wù)網(wǎng)——金旅雅途網(wǎng)以及中國(guó)旅游網(wǎng)就是其中的優(yōu)秀代表，在這里政府身份由過(guò)去的管理者變身為服務(wù)商，實(shí)現(xiàn)了角色突破。

4．“公共推銷(xiāo)員”角色：實(shí)行強(qiáng)勢(shì)營(yíng)銷(xiāo)，挖掘市場(chǎng)動(dòng)力

主題公園沒(méi)有深厚的歷史積淀作吸引，產(chǎn)品可替代性較強(qiáng)，如何保證客流量是生存的關(guān)鍵。這就需要地方政府做好“公共推銷(xiāo)員的角色”，實(shí)行旅游目的地的強(qiáng)勢(shì)公共營(yíng)銷(xiāo)。強(qiáng)勢(shì)公共營(yíng)銷(xiāo)包括旅游形象宣傳、跨區(qū)域營(yíng)銷(xiāo)和旅游產(chǎn)品促銷(xiāo)等層面，由政府牽頭、相關(guān)企業(yè)共同參與的公共營(yíng)銷(xiāo)模式是主題公園強(qiáng)勢(shì)營(yíng)銷(xiāo)的最佳選擇。如香港政府“動(dòng)感之都”的強(qiáng)勢(shì)公共營(yíng)銷(xiāo)在增加訪(fǎng)港游客量的同時(shí)有效地帶動(dòng)了海洋公園的游客數(shù)。滿(mǎn)足客需主要由企業(yè)提供，引導(dǎo)客需則往往需要政府的參與，持續(xù)、全方位的強(qiáng)勢(shì)公共營(yíng)銷(xiāo)模式可以快速提升旅游目的地的知名度和影響力，依靠旅游地整體形象的傳播來(lái)發(fā)掘大量潛在的客源市場(chǎng)，對(duì)主題公園的基本生存和后續(xù)發(fā)展意義重大。

［1］熊元斌，等．旅游業(yè)、政府主導(dǎo)與公共營(yíng)銷(xiāo)［M］．武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：9．

［2］珍妮特·V．登哈特，羅伯特·B．登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．：5．

［3］趙維新．堅(jiān)持與完善政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展模式［J］．中州大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（4）．

［4］秦建輝．地方政府招商引資模式創(chuàng)新問(wèn)題研究［J］．知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2011（17）．

［5］張河清，蘇斌．基于博弈論的政府主導(dǎo)型旅游目的地公共品牌構(gòu)建研究［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006（12）．

［6］朱峰．城市大型主題公園可行性評(píng)價(jià)體系初探［J］．桂林旅游高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2005（3）．