民間組織在食品安全監(jiān)管中的重要作用

□文/李忠遠

（遼寧大學經(jīng)濟學院 遼寧·沈陽）

近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，地溝油、毒奶粉、毒豆芽、毒生姜、瘦肉精、蘇丹紅等事件層出不窮，給廣大城鄉(xiāng)居民的日常生活帶來嚴重困擾、身體健康帶來嚴重危害，也嚴重影響了我國的國際形象。食品安全問題的出現(xiàn)，究其實質是市場失靈和政府失靈，表現(xiàn)為食品生產(chǎn)者、政府和消費者三方力量之間的博弈，這既有食品生產(chǎn)上的客觀原因又有食品安全監(jiān)管上的主觀原因。究其客觀原因：一是食品供應鏈相對于其他行業(yè)而言，比較長，監(jiān)管難度很大。食品種類繁多，存在從“田地到餐桌”的復雜過程，不易于進行實時監(jiān)控；二是食品生產(chǎn)者從業(yè)情況復雜，導致食品安全監(jiān)管難度很大。

從我國的現(xiàn)實情況看，食品安全責任主體既有大型跨國公司又有單個農(nóng)戶和市場小販，不利于有效監(jiān)管。究其主觀原因：一是從現(xiàn)行食品安全體制上，我國實行的是以“分段監(jiān)管”為主的監(jiān)管模式，監(jiān)管部門很多，各個部門各管一段，缺乏有效地溝通和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了“十個部門管不了一頭豬的”的奇怪現(xiàn)象；二是在市場經(jīng)濟條件下，食品生產(chǎn)者擺脫不了“經(jīng)濟人”宿命，追逐利潤成了最大目標，不惜鋌而走險；三是政府作為“理性經(jīng)濟人”，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，既有在公共治理上的惰性，又有權力尋租的內(nèi)在動力。這就有必要引入“第四方”力量——民間組織參與食品安全的監(jiān)管和治理。作為矯正市場失靈和政府失靈的有效補充力量，民間組織在我國食品安全監(jiān)管中的作用越來越重要，但是從目前的情況看，民間組織在成長過程中還存在一些問題，還需要進一步完善。

一、民間組織的內(nèi)涵和特點

（一）民間組織的內(nèi)涵。在我國，廣義的民間組織主要指除了國家機關、企事業(yè)單位等以外的社會中介組織。狹義的民間組織是指由我國各級民政部門作為登記管理機關同時納入登記范圍內(nèi)的社會團體與民辦非企業(yè)單位。本文所提的民間組織主要是指狹義的民間組織。就我國食品安全管理而言，監(jiān)管部門可以將自己沒有精力管或管不好的事務授權民間組織進行管理，既有利于提高食品安全監(jiān)管效率又可以增加社會參與度。

（二）民間組織的特點。民間組織的優(yōu)點與特點決定了其在食品安全監(jiān)管中大有作為。

1、具有較強的專業(yè)背景。食品安全的民間組織往往是由食品行業(yè)相關組織和個人以及愛好者志愿組成，具有同行相聚的特性，其中不乏專家及專業(yè)性人才，可以及時掌握食品行業(yè)第一手資料和動態(tài)信息，相對于政府監(jiān)管部門反應靈敏，動作迅速，能夠為食品安全監(jiān)管部門提供食品安全預警和在發(fā)生重大食品安全事故時為政府決策提供政策依據(jù)。

2、具有非政府性特征。民間組織起源于民間，代表的是自身和廣大民眾的利益訴求，追求的是在食品安全上的利益最大化而不是食品生產(chǎn)上的利潤及利益最大化，這與企業(yè)和政府的利益訴求不盡相同。企業(yè)追求的是利潤最大化，政府要兼顧企業(yè)和消費者利益，既要保證稅收又要保證食品安全。因此，民間組織具有較強的非政府性，反映的是民眾和消費者的呼聲，由于具有專業(yè)知識，對政府決策具有一定的約束作用。

3、具有橋梁紐帶功能。民間組織扎根于基層，具有廣泛的群眾基礎和健全的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡，信息傳達快速，便于行動動員。民間組織可以成為政府監(jiān)管部門和群眾溝通的橋梁和紐帶，在食品安全宣傳、食品安全預警、舉報食品危害信息、及時安撫群眾情緒等方面可以發(fā)揮獨到作用。

4、具有很強的服務功能。民間組織可以多層次提供服務：一是為會員服務，這是其基本功能。會員依照章程履行義務，享有權利和服務；二是為政府服務。民間組織可以組織會內(nèi)的專家學者、科技人員進行學術交流和調(diào)研考察，對食品安全的發(fā)展趨勢以及存在的潛在風險提出建議和意見，為政府決策提供參考；三是為本行業(yè)服務。民間組織很多成員來自于本行業(yè)，有為本行業(yè)發(fā)展壯大提供服務的強烈意愿。民間組織可以在食品新品種開發(fā)、工藝設備創(chuàng)新、檢驗技術創(chuàng)新、制定食品安全標準等方面為食品行業(yè)提供支持；四是為社會服務。隨著民間組織的發(fā)展壯大，民間組織會承擔更多的義務，原來的一些由政府承擔的社會服務功能，例如上崗培訓、專業(yè)技術教育、食品安全科普宣傳等由民間組織來承擔。

5、具有強烈的放大效應。民間組織在食品安全上行使監(jiān)督功能，其動向會得到媒體的廣泛關注，經(jīng)過媒體放大會形成強大的輿論效應，能夠迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營者減少和收斂其投機、違法行為，督促政府職能部門加強行政作為，增強監(jiān)管力度。

二、當前民間組織作用發(fā)揮存在的主要問題

（一）民間組織的社會地位和社會認可度有待于提高。目前，我國對民間組織的登記注冊采用的是業(yè)務主管單位和登記管理機關雙重審批、雙重管理的體制，要找到“婆家”才能到民政部門注冊。但在現(xiàn)行體制下，往往出現(xiàn)民間組織找不到“婆家”，或存在多個“婆家”的現(xiàn)象，導致一些民間組織沒有登記注冊，成為“黑戶”，從而缺乏對企業(yè)生產(chǎn)和政府作為進行監(jiān)督的話語權。另外，我國食品安全法律法規(guī)中沒有明確的細則規(guī)定民間組織如何對企業(yè)生產(chǎn)和政府工作進行監(jiān)督，相關法律法規(guī)的不健全導致民間組織作用的發(fā)揮受到一定限制。經(jīng)常發(fā)生民間組織付出巨大努力，民眾非常期待而政府和企業(yè)卻不重視，一味敷衍的現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，一方面導致社會資源的大量浪費；另一方面也嚴重挫傷了民間組織的積極性，同時由于民間組織作用發(fā)揮的低效能導致其社會地位和社會認可度不高。

（二）民間組織與政府在食品安全監(jiān)管上存在矛盾和沖突。中國政府的“全能”管理和民間組織的介入必然會產(chǎn)生矛盾和沖突。其一，政府對待民間組織介入管理心態(tài)復雜。政府既希望民間組織發(fā)揮作用，在緩解社會矛盾、解決社會問題上有所幫助，又擔心民間組織的發(fā)展壯大威脅政府權力、干擾政府行政。這種矛盾心理使得政府在食品安全監(jiān)管上只能賦予民間組織少數(shù)職能，權力下放不夠，管控約束過多；其二，政府和民間組織存在協(xié)同困難、各自為政現(xiàn)象。民間組織在參與食品安全監(jiān)管過程中，往往也會采取調(diào)查取證、檢驗檢測、監(jiān)督教育等手段，這與政府監(jiān)管部門的工作職能相重合。民間組織的這些工作努力往往得不到政府的認可，而民間組織對政府的工作低效率、監(jiān)管水平也頗有微詞。雙方之間缺乏信任導致各自為政，存在管理盲區(qū)和管理重復等現(xiàn)象，既難以實現(xiàn)有效監(jiān)管又造成了資源浪費；其三，政府和民間組織之間存在推諉扯皮現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)食品安全事件，不但政府監(jiān)管部門之間互相推諉責任，政府和民間組織之間也會出現(xiàn)責任推諉現(xiàn)象。由于民間組織在法律上沒有明確的義務規(guī)定和職能賦予，出事之后往往“作壁上觀”，而政府因為雙方共同治理的失效而否定民間組織的地位和作用。

（三）民間組織之間溝通、協(xié)調(diào)、合作困難。我國民間組織，特別是食品類民間組織起步較晚，加上我國各個地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不均衡、地方政策法規(guī)水平和社會進步不一致等原因，使得民間組織發(fā)展具有很大的不均衡性，加之不同的民間組織往往代表著不同的利益主體和利益區(qū)域，利益訴求千差萬別，存在各種矛盾沖突，這些組織之間相互制約、相互較量，溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)作困難，需要較長的時間和努力才能實現(xiàn)力量的整合，最終形成在食品安全監(jiān)管上的合力，這需要一個較長時間的歷史過程。

（四）民間組織的專業(yè)化和穩(wěn)定性程度有待提高。民間組織相比政府部門，最大的優(yōu)勢是擁有專業(yè)資源。但是，在現(xiàn)階段民間組織的專業(yè)資源優(yōu)勢并沒有得到顯著發(fā)揮。出現(xiàn)這種情況的現(xiàn)實原因是，民間組織大多是“軟體”組織，其管理層，例如理事長、副理事長、秘書長、常務理事等往往由不同單位的代表擔當，在自家單位事務繁忙往往無法實現(xiàn)兼顧，其執(zhí)行層——駐會專（全）職人員往往因為社會地位不高、工資待遇較低，很難保證專業(yè)人才的穩(wěn)固性，同時由于民間組織的松散性特點，對組織成員的約束也較弱。在對專業(yè)化程度要求較高的食品安全領域，專業(yè)人才和全職人員的缺乏勢必使民間組織的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、預警、專業(yè)培訓、宣傳教育等項功能大打折扣。同時，民間組織的專業(yè)化程度較低，還體現(xiàn)在缺乏專業(yè)化的工作流程，往往憑借專家經(jīng)驗隨機提供相關服務和解決方案；缺乏專門的生物和化學實驗室及相關專業(yè)設備，在為會員和消費者服務時不得不借助其他專門檢測機構，既增加了成本又使民間組織的工作處于被動狀態(tài)。

（五）民間組織難以克服自身腐敗問題。民間組織的發(fā)展受到各方面條件的制約，一是由于本身覆蓋面小、影響力弱，吸引外來資金的能力有限；二是各項收費服務項目開展較為困難，籌集資金能力有限；三是國家財政補貼往往難以到位，經(jīng)常陷入“巧婦難為無米之炊”的困難境地。面對自身組織的運作困境和利益集團的威逼利誘以及民間組織工作人員較低的薪水，民間組織往往難以克服自身腐敗的陷阱。一些民間組織棄社會責任于不顧，知情不報、瞞報、虛報、為不良食品企業(yè)通風報信，淪為利益集團的牟利工具，在社會上產(chǎn)生不良影響，反過來又影響了自身的公信力，陷入惡性循環(huán)。

三、民間組織在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮作用的對策建議

（一）為民間組織提供良好的法律和制度環(huán)境。一是通過法律規(guī)范政府的管理行為，不斷健全和完善民間組織登記和日常管理辦法，做到有法可依，有法必依；二是增強民間組織相關法規(guī)的可操作性，制定民間組織參與食品安全管理及社會管理的相關細則和專項法規(guī)，加強對民間組織的微觀管理；三是以法律的形式賦予民間組織一定的專業(yè)權限，并承擔相應的義務；四是不斷健全和完善民間組織的社會保障制度，其工作人員的社會保障應當?shù)韧诠珓諉T、事業(yè)單位人員，同樣享有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷等基本社會保險，保證民間組織人才隊伍的穩(wěn)定。通過不斷健全相關的法律法規(guī)，賦予民間組織工作職能，提供工作保障，通過服務行為樹立社會形象，確定其應有的社會地位。

（二）加強民間組織與政府的合作互動。在食品安全監(jiān)管上，只有政府和民間組織形成合力，才能確保監(jiān)管的有效性，這就要求政府和民間組織加強合作與互動，特別是民間組織更應該加強與政府合作互動的主動性。事實表明，往往主動和政府聯(lián)系，樂于和政府合作的民間組織才能獲得政府的信任和支持，能夠被賦予更多的權力，其在食品安全監(jiān)管上的作用能夠得到更大限度的發(fā)揮。加強雙方的合作互動：一是要加強科研與合作。政府在食品安全監(jiān)管上無法做到面面俱到，民間組織可以發(fā)揮人才薈萃、智力匯集的優(yōu)勢，與政府展開合作，在技術咨詢，項目合作，引進國外先進技術，加強與世界衛(wèi)生組織、國際食品法典委員會（CAC）、糧農(nóng)組織等國外相關組織合作等方面大有作為，同時發(fā)揮民間組織覆蓋面廣、信息量大的優(yōu)勢，為政府收集民眾意見信息和食品行業(yè)動態(tài)，為政府決策提供建議和參考；二是要明確合理分工。當前，政府在食品安全監(jiān)管上仍然發(fā)揮著主體性作用，這種作用只能加強不能削弱，但是要進一步加強民間組織的作用，形成“強強聯(lián)合”。在這種聯(lián)合之中要明確二者的合理分工。一些專業(yè)技術性工作例如食品安全檢測、設備檢驗、信息收集、人員培訓以及風險評估等等政府可以明確交給民間組織來做，由政府對民間組織的工作進行監(jiān)管和評價并付給相關費用。但是一些影響較大的決策性事項則必須由政府親力親為；三是要明確民間組織在發(fā)生重大食品安全事件時應承擔的責任。責任的明確有利于提高民間組織的使命感和責任感，避免“事不關己高高掛起”的心態(tài)。

（三）加強民間組織之間的協(xié)調(diào)配合。民間組織的發(fā)展狀況不同，所隸屬的關系不同，甚至服務的宗旨和目標也不盡相同，為了有效發(fā)揮民間組織的整體效能，非常有必要將其組織起來，加強他們之間的協(xié)調(diào)配合。一是要強化民間組織之間的信息交流。例如建立信息聯(lián)絡員制度、會長例會制度等，這有利于各個民間組織之間聯(lián)合起來，取長補短，集思廣益，共同承擔食品安全管理責任；二是要建立規(guī)范性的聯(lián)絡溝通平臺。通過制定聯(lián)絡溝通平臺規(guī)則，明確民間組織使用平臺的權利和義務，理順關系，促進政府、民間組織以及食品企業(yè)和廣大民眾在平臺上進行交流與互動；三是要建立國家、省、市、縣區(qū)各級專門協(xié)調(diào)組織。針對目前民間組織普遍缺乏協(xié)調(diào)與配合的現(xiàn)實情況，有必要在不同層面建立專門的協(xié)調(diào)組織，實現(xiàn)宏觀調(diào)控，既有利于統(tǒng)一行動形成工作合力，又有利于協(xié)調(diào)民間組織之間的利益關系，化解矛盾，推動民間組織良性發(fā)展。

（四）加強民間組織自身建設?！按蜩F還需自身硬”，民間組織要在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，還要不斷加強自身建設。一是要加強資金籌措能力和資源動員能力。這有助于防范民間組織內(nèi)部治理失效，促進組織發(fā)展壯大，同時雄厚的經(jīng)濟實力和資源整合能力也有助于民間組織有效參與政府管理，對政府決策施加影響；二是要樹立品牌意識。樹立品牌是民間組織提升信譽度和影響力的有效手段。例如中國社會福利教育基金會“免費午餐”項目、中國扶貧基金會“愛心包裹”項目、中國婦女發(fā)展基金會“母親水窖”項目、中華環(huán)境保護基金會“新疆無電村離網(wǎng)光伏發(fā)電援助”項目、中國青少年發(fā)展基金會“希望工程”項目等都在社會上形成廣泛影響，同時也賦予了這些民間組織持久的生命力；三是要提升專業(yè)化水平。民間組織參與社會管理的能力高低取決于其管理者和工作人員的文化水平、管理能力和專業(yè)素養(yǎng)。因此，民間組織只有廣泛吸納專業(yè)人才才能有效發(fā)揮作用。加強民間組織專業(yè)化水平不但要設計好項目吸引志愿者參加，更要加強對志愿者的培訓，同時注重組織內(nèi)部各項專業(yè)環(huán)節(jié)的構建，強化相關制度建設；四是要加強民間組織的廉潔自律建設。首先，加強廉潔自律是民間組織良性發(fā)展的內(nèi)在要求。由于道德風險和信任危機的廣泛存在，民間組織破解發(fā)展難題的關鍵在于贏得各方面的信任，這就要求民間組織不斷加強道德制度建設，提升組織成員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)，力爭在復雜的環(huán)境中贏得立足之地。其次，加強廉潔自律是政府和公眾的外在要求。民間組織的經(jīng)費主要來源于政府的資助和公眾的捐助，民間組織通過為政府承擔一部分服務職能從而獲得政府的財政資助，通過幫助消費者維權、提供食品預警信息等服務而獲得捐助，贏得政府和公眾的信任就必須加強自身的廉潔自律，杜絕欺瞞、包庇現(xiàn)象，在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮“正能量”。再次，加強民間組織廉潔自律是營造食品企業(yè)公平競爭環(huán)境的起碼要求。杜絕個別不良民間組織和不法企業(yè)之間的串謀，有利于凈化市場環(huán)境。

食品安全的監(jiān)管實踐證明，僅僅依靠政府加大監(jiān)管力度是不夠的，還存在很多的盲點和漏洞，這都需要民間組織的介入和參與。要正確發(fā)揮民間組織在食品安全監(jiān)管中的重要作用，克服民間組織在發(fā)展中存在的各種問題，創(chuàng)新機制，增強活力，加強民間組織和政府之間的聯(lián)動與配合，攜手共進，共同促進食品安全監(jiān)管工作的科學化。

[1] 苗潔.民間組織在食品安全管理中的作用研究[D].南京理工大學碩士學位論文，2013.3.

[2] 劉青雅.非政府組織在食品安全管理中的功能研究[D].湖南大學碩士學位論文，2010.6.

[3] 邊昊.淺論民間組織在食品安全管理中的作用[J].淮海工學院學報（人文社會科學版），2013.8.

[4] 李梅，董士曇.試論我國食品安全的社會監(jiān)督[J].東岳論叢，2013.11.34.

[5] 李仲超.非政府組織參與食品安全預警體系的標準化探討[J].2011.11.

[6] 李步芬.如何利用第三組織消除食品安全問題[J].理論觀察，2009.1.