資源型城市生態(tài)化建設的對策建議*

聶亞珍 梅駿倫 徐 凌

(1湖北師范學院 資源枯竭型城市轉型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435002；2黃石市社會科學界聯(lián)合會，湖北 黃石 435000；3湖北師范學院 經濟與管理學院，湖北 黃石 435002)

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資源型城市生態(tài)化建設的對策建議*

聶亞珍1梅駿倫2徐 凌3

(1湖北師范學院 資源枯竭型城市轉型與發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435002；2黃石市社會科學界聯(lián)合會，湖北 黃石 435000；3湖北師范學院 經濟與管理學院，湖北 黃石 435002)

資源型城市普遍面臨著資源枯竭、環(huán)境污染、經濟發(fā)展動力不足等問題，所以資源型城市未來發(fā)展方向的選擇至關重要。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這類城市建設生態(tài)城市就具有必然性、迫切性。由于資源型城市生態(tài)建設的復雜性，文章指出，資源型城市的生態(tài)建設必須采用新的思路和方法了解和解決環(huán)境問題；必須對環(huán)境生態(tài)的演化趨勢、特點及存在的問題，建立起一套行之有效的動態(tài)監(jiān)測與控制體系。

資源型城市；生態(tài)城市；城市功能；生態(tài)化建設

生態(tài)文明建設從“十八大”之后已經成為中國特色社會主義“五位一體”目標之一，從中央到地方都高度重視。為此，黃石市提出了生態(tài)立市構想，并在新一輪城市規(guī)劃中提出，到2020年把黃石市建設成為經濟繁榮、社會文明、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的國家級生態(tài)園林城市。任何工作,各級政府重視的程度再高，如果不落到實處也是空談。因此，不僅要提高重視程度，具體的操作實施更應該落到實處。近年來，資源型城市黃石市明確提出了“四城同創(chuàng)”建設和管理的目標，提出了“生態(tài)立市產業(yè)強市”的戰(zhàn)略，城市面貌發(fā)生了深刻的變化，磁湖水環(huán)境治理項目獲國家人居環(huán)境范例獎。但黃石的宜居指數依然偏低，其現(xiàn)狀與百姓的宜居要求還存在較大差距。如何以生態(tài)城市建設為契機，實現(xiàn)黃石市的轉型與發(fā)展是生態(tài)城市建設過程中首先要解決的問題。

一、資源型城市生態(tài)化建設存在的問題

為搜集黃石市在生態(tài)建設方面出現(xiàn)的各種問題，了解黃石市推進城市建設、完善城市功能等方面的情況，通過對相關部門的調研結果進行整理分析，我們認為，黃石市作為礦業(yè)城市在生態(tài)立市方面還存在很多瓶頸。從推進城市建設、完善城市功能、生態(tài)立市的角度來看，存在的問題主要有以下幾方面。

(一)宣傳教育不力，環(huán)保意識不強

由于缺乏環(huán)境保護的公眾參與制度，城市主要官員調動頻繁，規(guī)劃、政策缺乏連續(xù)性，生態(tài)文明的理念還沒有成為廣大干部群眾的自覺意識和行動，公眾參與的主要形式仍屬于政府倡導下的參與。從參與內容看，公眾參與主要集中在宣傳教育方面；從參與過程看，主要側重于事后的監(jiān)督，事前參與不夠；從參與的保障看，政府組織的較多，制度性建設不夠；從參與效果看，流于口頭的多，見諸行動的參與少。城市衛(wèi)生死角和閑雜地多，河道垃圾和暴露垃圾多。由于宣傳不力，幾乎所有人都認為環(huán)保是政府的事情、是環(huán)保部門的事情，是不關自己的事情。總的來說，重視環(huán)保工作還停留在口頭上，環(huán)保意識比較差，環(huán)保的地位并沒有有效體現(xiàn)，嚴重制約著城市功能的提升和文明城市可持續(xù)發(fā)展。

(二)環(huán)保遺留問題多，治理難度較大

1.自然環(huán)境污染

黃石市區(qū)廢氣、粉塵污染嚴重。冶煉、電力和建材等行業(yè)的工業(yè)廢氣及污染物排放分別占97.31%、86.86%和99.1%。工業(yè)廢水排放量占總廢水排放量的44.4%，而采選、冶煉、食品和電力等行業(yè)占廢水總排放量的89.5%，其中,COD、氨氮排放量上升了4.2%和5.0%，一些地方酸雨率為92.5%，且仍在加重。據有關資料表明，鑲嵌于黃石市城區(qū)中心面積約8平方公里的磁湖，水質污染主要表現(xiàn)為氮、磷等有機物超標；Ⅲ類水質達標率為83.3%，超標項目有總氮、總磷、生化需氧量、化學需氧量等。65平方公里的大冶湖劣五類水質高達36%。

2.生態(tài)環(huán)境破壞

黃石因礦興廠，以廠建市，礦山生態(tài)環(huán)境和地質環(huán)境惡化，地質災害頻繁發(fā)生。尾礦、冶煉廢渣、粉塵灰和爐渣等綜合利用率為42.7%，且呈下降趨勢。據統(tǒng)計，全市發(fā)生巖溶塌陷的礦山47家，單個塌陷1 204個；采空區(qū)塌陷礦山20家，單個塌陷147個，地面沉降面積1.92 平方公里，滑坡總數64個，崩塌總數22處。全市各類礦山532家，共占用土地4.7萬畝；礦渣堆19處，尾礦庫20座，占地總面積7.42 平方公里，形成泥石流共11處。黃石現(xiàn)有地質災害隱患點295個，工礦廢棄地84 550畝，受威脅人口6萬多人。

3.治理任務艱巨

作為工礦城市，就政府確定的治理重點即“五邊”區(qū)域中需要恢復治理的礦山就有123個(應該關停的82個，歷史已關停的41個)。如,省市政府要求2014年長江邊、環(huán)大冶湖邊可視范圍內關停露天礦山治理率達50%，其他“五邊”區(qū)域恢復治理達40%；2014年要指導和督促縣市區(qū)綠色礦山建設面積達80%以上，應建礦山達標率10%；完成1萬畝的復墾任務,這些工作任務難度極大，“五邊”區(qū)域礦山整治工作方案還有待審批，具體關停礦山名單還不明確，進度受到影響。

4.治理資金不足

一是項目建設資金不足。2012—2013年的許多項目沒有能夠按照開工計劃開工建設。礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復，目前除了市級投入、中央財政、省級財政以及礦山企業(yè)投入的11.5億元之外，再無其他任何資金來源。二是設施維護投入不足。雖然城市維護費年均10%遞增，但市政公用及園林維護資金難以滿足設施常態(tài)化、精細化維護需求。三是污水處理運行費缺口大。污水處理資金缺口每年達2 500萬元以上，市政園林建設及專項維護資金歷史欠賬多達2 000多萬元。

(三)行業(yè)管理不規(guī)范，工作協(xié)調難

1.生態(tài)管理體制不健全

一是生態(tài)城市規(guī)劃和城市建設中沒有明確的指導思想和發(fā)展目標，在礦產開發(fā)時不注意周邊環(huán)境的保護。二是生態(tài)資產缺乏統(tǒng)籌管理，受環(huán)境監(jiān)察人力、物力限制，無法對企業(yè)的排污情況進行連續(xù)、直觀的監(jiān)控、監(jiān)測，難以掌握真實情況，造成排污申報難核、排污費難收、污染源難管、污染糾紛難理；信息反饋和生態(tài)補償機制匱乏。三是部分環(huán)保工作人員業(yè)務素質不高，執(zhí)法水平較低，影響證據的真實性和可靠性。四是由于環(huán)保部門與公安部門、城管部門以及市政各部門等行政部門之間溝通合作不夠密切，導致執(zhí)法機構之間職責不清，執(zhí)法交叉沖突。例如，車輛運輸物滑落造成路面污染時，因執(zhí)法機構之間職責不清，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，不敢大膽執(zhí)法，對瞬時發(fā)生的環(huán)境違法活動，不能取得確鑿證據，讓環(huán)境違法者有機可乘。

2.行業(yè)管理不規(guī)范

綜合執(zhí)法機制建立后，由于管理與執(zhí)法權分離，市政公用及園林綠化管理難度加大，有的違章、違規(guī)行為得不到有效制止；加之現(xiàn)在嚴格要求規(guī)范執(zhí)法，要求必須按法規(guī)和程序實施監(jiān)管，以至于出現(xiàn)了不得不管、管又管不了的局面。比如：處罰一個企業(yè)，首先需要發(fā)現(xiàn)它，那么就需要有人巡查巡視，發(fā)現(xiàn)問題，立案，調查，做筆錄，調查前因后果，還要走相關程序，材料不夠還要進行補充，一個案子要花費2個月左右的時間。由于機構改革，市政公用及園林行業(yè)人少事多，專業(yè)人員缺乏，工作難以推進，也嚴重制約了環(huán)保局事中和事后的監(jiān)督能力。如環(huán)保局下陸區(qū)分局，其管轄的企業(yè)不包括小企業(yè)就有150多家，但全局只有8個編制人員。

3.協(xié)調管理困難

執(zhí)法與管理兩張皮。一般環(huán)境保護工作涉及環(huán)保、規(guī)劃、建設、國土、水利、林業(yè)等部門；礦山地質環(huán)境保護涉及礦山開發(fā)、生態(tài)重建、環(huán)境保護、安全生產等領域；礦山執(zhí)法管理部門牽涉國土、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、安監(jiān)等。而環(huán)保部門管理的污染源，一般是企業(yè)，當企業(yè)這一部分完成之后，剩下的實際上主要是城市建設、居民生活污水這一部分。如果城建部門配套設施，如污水處理廠的建設、管網等不配套，環(huán)保部門則無法實現(xiàn)總量減排。礦業(yè)權價款、水土保持補償費、綠化費、森林植被恢復費、礦山企業(yè)排污費等，由國土、水利、園林、林業(yè)、環(huán)保等多部門分別爭取，如果政府不主導，單憑環(huán)保部門自己的力量，不可能實現(xiàn)生態(tài)立市，也不可能實現(xiàn)資金的整合使用。

(四)城市建設的環(huán)保設施不能配套、不夠完善

1.生態(tài)基礎設施投入過低，防澇排漬能力不足

城市基礎設施建設仍停留在由政府資助的階段，民間投資、外資和國際上通行的BOT方式都沒有引入城市基礎設施建設中去。隨著三大戰(zhàn)略的實施，城市規(guī)模不斷擴大，市政公用設施配套建設明顯落后于城市發(fā)展的步伐，設施系統(tǒng)配套不完善，排水管網普及率低，設計標準普遍偏低，且花湖、西塞等邊遠地區(qū)還沒有完整的排水體系，城市綜合承載能力偏低，難以抵御強降雨的襲擊。西塞河口僅僅靠臨時泵站抽排，急需啟動排漬工程建設項目。鐵山、下陸的城市污水問題還沒有解決，至今沒有城市管網，無污水處理廠，其生活污水、工業(yè)污水直接排放到大冶湖，加大了環(huán)大冶湖的治理難度。西塞山區(qū)工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)的污水沒有通過污水處理廠就直接排到長江，污染長江。

2.城市地域空間惡化，雨污分流管網建設推進難

黃石因礦建市，受長江和黃荊山等自然因素影響，城市布局不合理，產業(yè)負荷重，發(fā)展空間不足，生態(tài)效應日益弱化，生態(tài)質量日益下降?，F(xiàn)有的城市管網設計建設不規(guī)范，基礎差，生活污水和雨水的管網不分，污水處理效益得不到充分發(fā)揮。由于污水收集管網配套不完善，管網對接不暢，老城區(qū)合流制管網較為普遍，分流制雨污管網錯接、混接現(xiàn)象嚴重，兩湖沿線合流制截留口難以實現(xiàn)分流，特別是暴雨期間，污水流入湖內污染水體的問題依然存在。這不僅造成污水處理廠運行浪費，即不需處理的清水(雨水)卻流入管網去處理，應該處理的污水時常不能進行有效處理(僅能進行很簡單處理)，而且造成了設備和資金浪費。

二、資源型城市生態(tài)化建設的對策建議

(一)加強全民生態(tài)環(huán)境教育

一個城市生態(tài)文明的程度取決于所有居民的綜合素質，包括居民的民主觀念、法制觀念、道德水平、文化水平等。在生態(tài)城市的建設和發(fā)展過程中，需要普及相關的知識，讓人們知道生態(tài)環(huán)境是怎樣的狀況，建設生態(tài)環(huán)境對生活在城市的人們具有的意義及應具備的條件。企業(yè)是構建生態(tài)城市過程中需要考慮的最重要的因素。要大力宣講，使企業(yè)嚴格遵守政府制定的各項規(guī)章制度，完成各種節(jié)能減排指標；加強節(jié)能減排的研究工作，大力研發(fā)推廣新技術，達到節(jié)能減排的目的；積極響應非政府組織的倡導，以高于指標規(guī)定的標準規(guī)范自身行為，努力參與生態(tài)城市的構建[1]。

開展廣泛交流。交流是一種近距離的學習，學習的內容和工作直接相關，最明了地告訴監(jiān)察人員怎么做才是最好的。環(huán)境保護法律法規(guī)固然對普遍污染問題做了具體規(guī)定，但法律不可能預見一切情況的一切特點，因此，法律法規(guī)通常為監(jiān)察工作留下一定自由裁決的余地，供執(zhí)法人員在法律規(guī)定的一定幅度內選擇。另一方面，現(xiàn)在的法律法規(guī)仍有空白點，對于法規(guī)的空白和自由量裁的余地如何掌握，書本上和理論上很難找到答案，需要相關人員工作實踐的積累，以及廣泛開展環(huán)境監(jiān)理交流。

(二)確立生態(tài)化建設的戰(zhàn)略發(fā)展重點

針對生態(tài)城市建設存在的問題，資源型城市生態(tài)化建設的主要內容應該是生態(tài)安全建設、生態(tài)產業(yè)建設、生態(tài)景觀和生態(tài)文化建設。

1.生態(tài)安全建設

生態(tài)城市建設的最基礎內容是強化污染減排、改善環(huán)境質量、搞好生態(tài)安全建設。一是治理水體污染。在工業(yè)生產中，加大對工業(yè)廢水的處理力度，從改善河流水質出發(fā)，完善排污管網建設和河流景觀建設，開展對河流附近地區(qū)的水污染治理，結合主要污染物減排，采取綜合防治措施，提升城市內河流的生態(tài)功能。二是控制污染物的注入?？刂扑w營養(yǎng)物濃度，為疏浚創(chuàng)造條件，降低水華暴發(fā)風險。三是科學疏浚，保護生態(tài)?？茖W確定疏浚區(qū)域和疏挖深度，提高污染底泥疏浚精度，并采用高濃度疏浚技術，為生態(tài)重建提供條件。四是改善空氣質量。對城市及其周邊地區(qū)工業(yè)加熱窯進行改造，從原來的以煤炭加熱為主體全部改用天然氣，以減少SO2的排放量。

2.生態(tài)產業(yè)建設

產業(yè)部門的生態(tài)化主要從循環(huán)經濟入手，通過工業(yè)循環(huán)經濟，產生企業(yè)的生態(tài)應用產品，提高資源生產率和廢棄物利用率；結合資源型城市的發(fā)展狀況，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園區(qū)，引導經濟轉型，從源頭上減輕城區(qū)的污染。

3.生態(tài)景觀和生態(tài)文化建設

從城市的建設以及經濟發(fā)展角度來看，生態(tài)景觀建設需要從城市的空間管制、生態(tài)環(huán)境控制以及經濟發(fā)展可持續(xù)化這三個方面考慮。依據中心城區(qū)“生態(tài)敏感性”原理的強弱，劃分為禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)和建成區(qū)，然后針對這四個區(qū)域提出不同管控要求，盡量維護湖泊整體性和流動性，恢復湖泊的濕地景觀和沿岸生態(tài)[2]；在完善黃石綠地總體布局、開展“三治”(治理臟、亂、差)“五改”(水、點、廁、溝、路的改造)基礎上，提高城區(qū)綠化率，力爭5年內使黃石城市綠化率達到38%。

(三)建立資源型城市生態(tài)化建設的戰(zhàn)略保障體系

1.管理體系

一是環(huán)境監(jiān)察要向“深、大、多、透”方向發(fā)展。環(huán)境監(jiān)察要從以往只是關、停、并、轉污染企業(yè)，到推行清潔生產、狠抓結構污染防治轉變。把產業(yè)、產品和企業(yè)布局結構調整與改善環(huán)境結合起來，把是否符合環(huán)保要求，作為調整的首要因素；環(huán)境監(jiān)察除了以工業(yè)企業(yè)、建筑用地、飲食業(yè)為主外，逐步擴展到服務業(yè)、醫(yī)療單位等其它區(qū)域；環(huán)境監(jiān)察要綜合運用各種手段，如行政手段、經濟手段、法制手段等，多種手段多管齊下。有重大問題還可以通過申請法院強制執(zhí)行來解決；執(zhí)法收費工作要接受社會和企業(yè)的監(jiān)督。二是污染物樣品采集和數據測取要主動、及時，保證監(jiān)測數據的證據效力，增加環(huán)境訴訟案件立案的可能性，以保證監(jiān)測結果的質量。

2.決策體系

一是科學合理編制城市規(guī)劃。必須圍繞創(chuàng)建最佳人居環(huán)境主題和“四城同創(chuàng)”目標，高起點、高質量編制城市規(guī)劃。力求規(guī)劃一片、開發(fā)一片、建成一片。二是突出重點開展綜合治理。目前，黃石市各級政府及相關部門要切實開展大冶湖保護的綜合治理。近期重點是要盡快做好截污，打擊非法填湖、筑堤圍湖行為，拆除違法建筑和養(yǎng)殖圍欄等工作。加大沿湖工業(yè)污染防治力度，關停“五小”采選洗礦等污染嚴重企業(yè)，短期內難以關停的生產企業(yè)應加強環(huán)保措施，實現(xiàn)達標排放，列出規(guī)劃，逐步搬遷。

3.法制體系

一是采用國家規(guī)定的技術規(guī)范和分析方法。例如，地表水和廢水的監(jiān)測，從監(jiān)測斷面的布設，環(huán)境污染物樣品的采集、保存和運輸，監(jiān)測項目的分析方法，監(jiān)測數據的處理，實驗室質量保證等等，要嚴格按照國家的《環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》中的規(guī)定執(zhí)行。二是制定有效可行的地方法規(guī)。三是建立與完善環(huán)境監(jiān)察資質評估機制。包括環(huán)境監(jiān)察資質評估指標體系、評估制度與方法、資質級別的認定與升降制度等，并且與國際接軌。四是建立健全環(huán)境保護的公眾參與制度。

4.科技體系

先進的技術是生態(tài)城市建設的有力保障，科技部門應加大投入，把環(huán)?？萍嫉拈_發(fā)和利用作為建設重點[3]。在建設的過程中，一是提高工作人員的技術水平，通過強化技術培訓和嚴格考核制度，建立和培養(yǎng)一支高素質的環(huán)境監(jiān)察隊伍。他們除了要熟悉國家環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)察方面的政策、法規(guī)、標準、規(guī)范，熟悉掌握監(jiān)察技術、方法和操作規(guī)程以外，還要具有較強的事業(yè)心和責任感。二是研發(fā)急需的環(huán)保高新技術。監(jiān)測設備的可靠性會影響監(jiān)測數據的科學性與準確性。所以，在經濟許可的條件下應配備精良先進的儀器設備和測試手段作為技術保障。三是完善環(huán)境標準體系與監(jiān)察技術方法。我國已有比較統(tǒng)一的環(huán)境質量與污染物排放標準系列，但有的環(huán)境要素尚無質量標準與環(huán)境污染物排放標準，或者還不夠完善，如光、熱、電磁環(huán)境質量與污染物排放標準等。因此，還要不斷研究、修改、完善和更新環(huán)境監(jiān)察技術與測試分析方法。

[1] 文宗川，李赫男.生態(tài)城市四元主體模型的構建[J].資源開發(fā)與市場，2012(12)：1086-1089.

[2] 王勝本，劉旭東，黃秀江，等.生態(tài)城市目標下城市生態(tài)治理的選擇與實踐[J].河北經貿大學學報，2012(5).

[3] 尉春艷.秦皇島市生態(tài)城市建設發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2013(1).

(責任編輯 陳詠梅)

Strategies of Ecological Construction in Resource-dependent Cities

NIEYazhen1MEIJunlun2XULing3

(1Hubei Normal University,Resources Exhausted City Transformation and Development Research Center,Huangshi Hubei 435002；2Huangshi Federation of Social Science Circles,Huangshi Hubei 435000;3Hubei Normal University,Economics & Management Department,Huangshi Hubei 435002；)

As resource-dependent cities generally are faced with the problems such as exhausted resources, environmental pollution, slow economic growth, etc, it is crucial important for these cities to choose the direction of development in the future. In order to realize the sustainable development, it is necessary and urgent to build the ECO-cities. The article points out that in order to construct the ecological cities and due to its complexity, new ideas and methods must be adopted to solve the environmental problems and a set of effective and dynamic monitoring and control systems must be established to acquaint the evolution trend, characteristics and problems of the environmental ecology.

resource-dependent city；ECO-city； city function; Ecological Construction

2014-11-06

資源枯竭型城市轉型與發(fā)展研究中心開放基金項目“資源枯竭型城市生態(tài)資源價值評估研究”，項目編號：Kf2014y01；湖北省社科基金項目“國家礦產資源安全理論研究”，項目編號：2010259。

聶亞珍(1966— )，女，湖北師范學院資源枯竭型城市轉型與發(fā)展研究中心主任，教授，碩士生導師，主要從事產業(yè)經濟、資源環(huán)境研究。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2015.01.001

F299.2

A

2095-4662(2015)01-0001-05