地方殘聯(lián)組織行政化趨勢(shì)剖析

□文/陳志凌 劉湘國

（嘉興學(xué)院商學(xué)院 浙江·嘉興）

殘疾人聯(lián)合會(huì)，簡(jiǎn)稱殘聯(lián)，是由各類殘疾人代表及其相關(guān)工作者組成的管理、幫扶殘疾人的社會(huì)公益性組織，其宗旨在于動(dòng)員社會(huì)大眾發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義人道主義精神，理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人，在整合相關(guān)資源的基礎(chǔ)上促進(jìn)殘疾人平等參與社會(huì)生活并鼓勵(lì)殘疾人自尊、自信、自強(qiáng)、自立，為社會(huì)貢獻(xiàn)力量。由于各地殘聯(lián)組織是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期建立發(fā)展起來的，其角色定位于政府在殘疾人事業(yè)領(lǐng)域的“半官方代表”；近30年來，隨著殘聯(lián)的發(fā)展壯大，其行政化色彩愈來愈濃厚，機(jī)構(gòu)人員設(shè)置行政化所引起的問題也日益突出，這在一定程度上會(huì)影響殘疾人事業(yè)的發(fā)展。本文將以殘疾大學(xué)生的視角探討殘聯(lián)行政化趨勢(shì)以及該趨勢(shì)對(duì)殘聯(lián)組織發(fā)展的推動(dòng)力及制約力，分析行政化趨勢(shì)對(duì)殘聯(lián)發(fā)展的影響，并相應(yīng)提出去行政化改革的建設(shè)性意見。

一、地方殘聯(lián)組織行政化趨勢(shì)分析

“組織行政化”指的是這一組織的工作是被納入政府行政框架之中，通過行政手段加以管理，并由國家行政干部按照行政法規(guī)程序進(jìn)行并將其納入行政管理的范疇，整體具有行政化色彩。

殘聯(lián)作為殘疾人的組織，從最初的中國盲人福利會(huì)、中國盲人聾啞人協(xié)會(huì)發(fā)展而來，一開始就旗幟鮮明地把代表功能、服務(wù)功能、社會(huì)化管理功能融為一體的“亦官亦民”性質(zhì)作為其安身立命的基點(diǎn)，通過國家政府和社會(huì)的兩個(gè)著力點(diǎn)更好地解決殘疾人公共事務(wù)中可能發(fā)生的問題。這一性質(zhì)明確要求殘聯(lián)需把握好“亦官亦民”的界限，不能顧此失彼。然而發(fā)展至今，殘聯(lián)都一直把工作重點(diǎn)放在“官”上，不斷加強(qiáng)對(duì)“殘疾人的管理”的職能。不可否認(rèn)利用“官”的職能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期與殘疾人事業(yè)促進(jìn)發(fā)展階段推動(dòng)制定殘疾人保障法，推動(dòng)設(shè)立政府殘疾人幫扶工作機(jī)構(gòu)，推動(dòng)建立各級(jí)殘疾人組織等方面，能有效發(fā)揮積極的基礎(chǔ)性建設(shè)作用，但過度強(qiáng)調(diào)“官”的職能、忽視“民”的職責(zé)，或多或少會(huì)造成一些殘聯(lián)“空中樓閣”的不接地氣印象：在許多的殘疾人眼中，殘聯(lián)已不是一個(gè)他們的避風(fēng)港，而只是政府的一個(gè)下設(shè)辦事部門，一個(gè)“統(tǒng)治管理”他們（殘疾人）的政府部門。這顯然不利于殘聯(lián)與廣大殘疾人建立親密的“血肉聯(lián)系”，也在一定意義上抹殺了“亦民”的性質(zhì)。很顯然，這樣的殘聯(lián)就不能切實(shí)的代表其所應(yīng)該代表的殘疾人群體，來反映殘疾人弱勢(shì)群體的要求，表達(dá)他們的訴求。過度地帶有“官方”色彩的殘聯(lián)，其組織行政化趨勢(shì)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）未能凸顯其“非政府性質(zhì)、社會(huì)公益性組織”自治性質(zhì)。在長(zhǎng)期地被認(rèn)為“半官方代表”的角色行駛職權(quán)的實(shí)踐過程中，殘聯(lián)過多地包攬行政任務(wù)，使其行政職能遠(yuǎn)甚于服務(wù)功能，“管理大于服務(wù)”痕跡明顯；絕大多數(shù)殘疾人都把殘聯(lián)與民政局等政府機(jī)構(gòu)畫上了等號(hào)，有些殘疾人甚至認(rèn)為“殘聯(lián)是屬于民政部門管轄的”；在對(duì)一些殘聯(lián)工作人員、政府工作人員的隨機(jī)訪問調(diào)查后，得到了一個(gè)令筆者等調(diào)查人員詫異的認(rèn)識(shí)：就連他們也普遍認(rèn)為殘聯(lián)就是解決殘疾人問題的政府單位。加之中國兩千年的“奴性”思想潛移默化地影響——這些大眾認(rèn)知的存在一定程度上加深了老百姓對(duì)殘聯(lián)性質(zhì)的誤解，很少有殘疾人能確切了解殘聯(lián)是具有非政府、民間組織的社會(huì)公益性組織性質(zhì)。

在這種社會(huì)默認(rèn)的潛意識(shí)影響下，使得絕大多數(shù)的殘疾人有難題不愿找殘聯(lián)，他們的基本訴求無人傾聽。這也從側(cè)面反映出殘聯(lián)“民”的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得尚不充分，即殘聯(lián)組織代表性體現(xiàn)得不夠充分，最重要的是殘疾人在殘聯(lián)組織中還不夠活躍。很多殘疾人群體所暴露出來的社會(huì)問題也沒有及時(shí)地正確面對(duì)和解決。這樣的惡性循環(huán)下，殘疾人的生活狀況和社會(huì)地位并沒有得到本質(zhì)上的改善。

（二）明顯的“國家包辦主義”傾向。自從新中國成立、社會(huì)主義制度建立以來，國家及政府就以“人民公仆，人民利益的維護(hù)者、代表者”的姿態(tài)立身于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域之中，一貫有“統(tǒng)得過多過死，權(quán)力過于集中”的弊病。這一弊病也在殘聯(lián)發(fā)展過程中體現(xiàn)得淋漓盡致：國家對(duì)殘疾人事業(yè)近乎于全面的接管，國家政府是無所不能的，可以“包辦”一切的殘疾人事業(yè)。

在外界看來，殘聯(lián)就是政府包辦職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。容易形成外界對(duì)殘聯(lián)的誤解——“殘疾人的問題沒解決好就是殘聯(lián)的問題，就是政府的問題”。事實(shí)上，殘疾人的問題沒有任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)公益組織能夠單獨(dú)解決，殘疾人所面臨的文化低、就業(yè)難、生活貧困、社會(huì)保障關(guān)懷不足等各方面的問題不可能也不應(yīng)該都由殘聯(lián)、政府全部“承包解決”。這種誤解還存在著另一層面的深刻影響：一大批民間第三方殘疾人服務(wù)組織發(fā)展受固有觀念限制，導(dǎo)致在殘聯(lián)公共服務(wù)力所不能及的領(lǐng)域里相對(duì)應(yīng)的殘疾人民間社會(huì)組織發(fā)展不充分、資金不充裕、獲得的政策性優(yōu)惠支持少，在一定程度上影響了殘疾人民間組織的發(fā)展。

二、地方殘聯(lián)組織行政化趨勢(shì)原因分析

殘聯(lián)的行政化趨勢(shì)是有獨(dú)特的歷史特殊原因的，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）先天不足——與國家政府機(jī)關(guān)剪不斷、理還亂的關(guān)系。政府與殘聯(lián)之間存在著“內(nèi)生依附性關(guān)系”，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是組織結(jié)構(gòu)參照政府行政機(jī)關(guān)模式建立。作為一個(gè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下成立發(fā)展壯大起來的“官辦”社會(huì)組織，殘聯(lián)組織的管理結(jié)構(gòu)構(gòu)建從一開始就是參照行政機(jī)關(guān)模式構(gòu)建的，是一種以“自上而下”模式建立起來的社會(huì)組織。早期的殘聯(lián)組織中，工作人員大多都是從國家機(jī)關(guān)調(diào)派來的，工作習(xí)慣基本沿用行政機(jī)關(guān)的，行事風(fēng)格也具有行政化色彩。二是經(jīng)費(fèi)和運(yùn)作模式不獨(dú)立。主要體現(xiàn)在殘聯(lián)的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府撥款。殘聯(lián)“亦官”方面的主要職責(zé)是代表政府管理殘疾人相關(guān)事務(wù)以及為殘疾人提供公共服務(wù)，并定期地向國家政府機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映廣大殘疾人的呼聲，幫助政府了解實(shí)情。因此，在政府與殘聯(lián)的互動(dòng)之中，殘聯(lián)并沒有獲得實(shí)際上辦事、經(jīng)費(fèi)收支使用的獨(dú)立自主權(quán)，各方面受政府控制和管理，甚至可以被大多數(shù)社會(huì)民眾認(rèn)為是政府的一部分。

（二）后天畸形——公共服務(wù)供給模式過于單一。20世紀(jì)80年代起，國家對(duì)民間組織實(shí)行“雙重登記管理制度”——民間組織不僅要在登記管理部門注冊(cè)，而且需要接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，這一政策使得許多民間社會(huì)組織僅僅作為一個(gè)在公共服務(wù)領(lǐng)域處于附庸的角色運(yùn)作，而且其所獲得社會(huì)資源相對(duì)不足，組織的發(fā)展壯大受到極大的限制。多數(shù)殘疾人社會(huì)公益組織由于資料不全、機(jī)構(gòu)劃歸不規(guī)范導(dǎo)致其長(zhǎng)期被國家和政府拒絕在門外，長(zhǎng)期被打上了不正規(guī)不合法的烙印，對(duì)公益組織的形象和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展十分不利。這一現(xiàn)狀直接或間接地導(dǎo)致了殘疾人公共服務(wù)供給模式過于單一，培育民間第三方組織嘗試失敗，尚未形成在殘疾人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的“政府—?dú)埪?lián)—第三方殘疾人民間組織”的多元供給的格局，政策文件上規(guī)定的多元競(jìng)爭(zhēng)格局協(xié)同發(fā)展同真正實(shí)踐上的多元競(jìng)爭(zhēng)格局還是有很大的差距與裂痕。殘聯(lián)作為一個(gè)殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域的老大哥，必須發(fā)揮其特性中“官”的角色定位，挑起大梁，這間接導(dǎo)致了殘聯(lián)組織的行政化趨勢(shì)。

三、地方殘聯(lián)組織去行政化對(duì)策建議

地方殘聯(lián)的去行政化必須在借鑒國內(nèi)外殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域先進(jìn)的改革經(jīng)驗(yàn)和遵循“高效少行政化”的現(xiàn)代管理原則的基礎(chǔ)上，選擇一條符合中國國情的演進(jìn)路線。

（一）弱化“官”方色彩，強(qiáng)化“民”間屬性

1、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)約專業(yè)化。目前，官辦的地方殘聯(lián)存在組織機(jī)構(gòu)分叉繁多而專業(yè)技術(shù)水平低等問題，但殘疾人服務(wù)是特殊的服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)普遍要求專業(yè)化、精細(xì)化，殘聯(lián)無法針對(duì)盲、聾、啞等不同類型殘疾人提供高水準(zhǔn)的專業(yè)性服務(wù)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)精簡(jiǎn)掉一些無用的辦事處、將機(jī)構(gòu)部門精簡(jiǎn)到最佳；同時(shí)，構(gòu)建針對(duì)性、對(duì)口性強(qiáng)的分支部門，照顧殘疾人的特殊需求。另外，適當(dāng)提高身有殘疾的工作人員在殘聯(lián)各部門工作崗位的比例。在殘聯(lián)與殘疾人之間形成了一座天然橋梁，有利于工作開展的同時(shí)，也為優(yōu)秀殘疾人提供了實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)會(huì)。

2、職能規(guī)范化。當(dāng)前殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛存在著“政社一體，管辦不分”現(xiàn)狀，殘聯(lián)等官方組織服務(wù)積極性不高、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、行政效率低下和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。在中國反腐大背景下，殘聯(lián)要做的不是分化職能，而是規(guī)范職能。現(xiàn)階段，殘聯(lián)“亦官亦民”的性質(zhì)中，“亦官”的因素已經(jīng)強(qiáng)調(diào)太多，是時(shí)候回歸“亦民”的性質(zhì)——把“非政府性質(zhì)、民間組織的社會(huì)團(tuán)體”自治性質(zhì)凸顯出來；抹除國家及政府強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)帶有明顯的“國家主義、包辦主義”痕跡。這就需要?dú)埪?lián)在辦事時(shí)少一些行政化因素，力求職能清晰規(guī)范化，使組織走上正常運(yùn)作軌道。

3、工作透明化。在公共服務(wù)領(lǐng)域提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)，必須強(qiáng)調(diào)公信力，否者組織就缺少了安身立命的基石，應(yīng)避免類似“郭美美事件”對(duì)公益組織公信力的殘害。因此，殘聯(lián)在加強(qiáng)組織內(nèi)部審計(jì)力度、完善監(jiān)督制度的同時(shí)，應(yīng)通過門戶網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等渠道，對(duì)外依法公開組織信息，切實(shí)保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。完善公眾監(jiān)督體系、增強(qiáng)公信力、保障工作透明化，是適應(yīng)新政策下社會(huì)組織改革發(fā)展的要求，同時(shí)也符合人民群眾的公信力期望。

（二）培育民間第三方公益性組織。在特定的歷史條件下，殘聯(lián)的“亦官亦民”屬性，使其在領(lǐng)導(dǎo)管理殘疾人民間社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，促進(jìn)其責(zé)任的明確劃分、部門的構(gòu)建細(xì)化、服務(wù)的正規(guī)化方面都有著不可磨滅的歷史功勞。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，殘疾人需求日益增多，殘聯(lián)已不能很好地滿足殘疾人在公共服務(wù)方面的需求。

殘聯(lián)和政府有關(guān)部門應(yīng)著力培育一批民間第三方公益性組織，尤其是在殘聯(lián)不能很好提供服務(wù)的空白領(lǐng)域。盡管殘聯(lián)與大部分民間第三方公益性組織將延續(xù)保有現(xiàn)階段某種的“上下級(jí)關(guān)系”。但在殘聯(lián)公共服務(wù)無法觸及、難以提供服務(wù)的領(lǐng)域或者無法服務(wù)到的個(gè)別對(duì)象，應(yīng)著力培育一批具有這方面資源、能力的殘疾人民間社會(huì)組織并與之形成新型“雙贏互惠”關(guān)系——?dú)埪?lián)為這些組織提供一些制度政策方面的支持，從而使民間社會(huì)組織在殘聯(lián)公共服務(wù)無法觸及、難以提供服務(wù)的領(lǐng)域開展活動(dòng)彌補(bǔ)不足的同時(shí)，也在組織的人力資源、項(xiàng)目或者活動(dòng)資金方面獲得較大的自主權(quán)，不用再受到殘聯(lián)過多的行政干預(yù)。

殘聯(lián)可以依據(jù)國家的服務(wù)購買計(jì)劃，在這些空白的領(lǐng)域與民間第三方公益性組織展開合作，屬于典型的“政府向民間社會(huì)組織買服務(wù)”的雙贏模式。逐步在殘疾人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域形成“政府—?dú)埪?lián)—第三方殘疾人民間組織”多元供給的格局，同時(shí)用這樣的格局倒逼殘聯(lián)組織本身去行政化改革以提升殘聯(lián)組織的競(jìng)爭(zhēng)力。

殘聯(lián)的去行政化改革任重而道遠(yuǎn)，需要包括我們殘疾人在內(nèi)的有志之士的共同努力。

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