“城中村”土地治理問題探析

□文/李小靜

（唐山學(xué)院 河北·唐山）

“城中村”是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的，且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有，居民也基本上非農(nóng)化的村落。“城中村”雖然名義上是城市地區(qū)，但土地利用仍舊是農(nóng)村型的，土地是“城中村”建設(shè)最主要的資產(chǎn)和利益來源，各村仍以土地為資本，通過土地的運營帶動村經(jīng)濟的發(fā)展，追求土地利用經(jīng)濟效益和生產(chǎn)最大化。“城中村”土地問題的形成與地方政府的治理密切相關(guān)。因此，只有改革和創(chuàng)新治理機制，真正解決“城中村”存在的土地問題，才能更好地對“城中村”實行改造，才能更加有效地解決城鎮(zhèn)化進程中所需要的土地問題。

一、“城中村”土地問題現(xiàn)狀

（一）“城中村”土地利用問題

1、土地使用無序?！俺侵写濉蓖恋厝鄙俸侠硪?guī)劃和專業(yè)化管理，村民往往是根據(jù)自己的意愿在其土地上無序的進行建設(shè)，呈現(xiàn)出居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設(shè)混亂，違法、違章建筑層出不窮，大量村民侵占公用土地面積，使道路變得狹窄不堪，村內(nèi)建筑密度極大，容積率高等狀態(tài)。

2、土地利用效率低下?！俺侵写濉蓖恋厥谴迕竦幕旧a(chǎn)和生活要素，村民在利益驅(qū)動下，隨意占用、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)用地并將其租售給其他人進行非耕地用途進行低層次的物業(yè)經(jīng)濟。因此，土地資源產(chǎn)出效益不高，未能發(fā)揮出最佳的使用價值。此外，“城中村”還有相當一部分土地被政府、企業(yè)或單位圈占，圈而未用，造成土地利用率低，浪費嚴重。

3、土地流轉(zhuǎn)混亂?！俺侵写濉蓖恋卮蠖鄶?shù)都具有地段優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，但是這些土地?zé)o權(quán)在市場上進行自由流轉(zhuǎn)，不能像周邊城市土地一樣獲得正常的收益，使得“城中村”土地一直以來是以村民自發(fā)的、私下自由的方式進行流轉(zhuǎn)的，這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)模式使得土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系不穩(wěn)定、期限短、缺乏制度和法律保障，不但影響土地經(jīng)營者的投資積極性，也不利于土地的有效利用。此外，“城中村”村民自發(fā)的低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，擾亂了土地流轉(zhuǎn)市場的秩序，使國家財政收入遭受了損失。

（二）“城中村”土地管理問題

1、土地產(chǎn)權(quán)不明晰。按照土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，“城中村”土地所有權(quán)狀態(tài)有國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類，已經(jīng)被征用的農(nóng)地屬于國家所有，宅基地與留用地屬集體建設(shè)用地。由于集體土地所有權(quán)主體的虛化，造成農(nóng)民對土地使用權(quán)和處分權(quán)的缺位以及收益權(quán)的損害，也使得“城中村”土地流轉(zhuǎn)不暢，集體建設(shè)用地建設(shè)混亂，拆遷改造舉步維艱。

2、土地管理缺位?！俺侵写濉蓖恋卮嬖谥鴩泻图w兩種不同的管理模式，相互交織，錯綜復(fù)雜。城市土地由各地政府代表國家進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，而“城中村”在未改造成城市建設(shè)用地之前，由村委會進行經(jīng)營管理，政府無權(quán)介入其管理，從而出現(xiàn)政府無權(quán)管、集體按照自身利益最大化方式管理的局面。城鄉(xiāng)土地二元管理制度使得城市社區(qū)由居民委員會負責(zé)管理，管理費用由財政負擔；農(nóng)村則由村民委員會管理，管理費用由村集體負擔，由于村民委員會沒有正當?shù)馁Y金來源，村委會對“城中村”土地的管理積極性不高，管理基本流于形式。此外，這種二元管理制度也賦予了“城中村”村干部更多的實際權(quán)利，他們常常濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，熱衷于把土地投資到短期項目上，導(dǎo)致土地利用率的低效性。

二、“城中村”土地問題成因

（一）外在原因：城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使城市土地面積不斷向城市周邊農(nóng)村土地擴張，大量農(nóng)地被征用用于建設(shè)用地，村民失去了賴以生存的土地，依賴在宅基地上建設(shè)加蓋房屋進行出租作為主要的生活來源，而城鎮(zhèn)化的進程中大量外來務(wù)工人員的涌入也促成了“城中村”出租屋市場的形成。隨著“城中村”周圍高樓的不斷建設(shè)、馬路的拓寬，地價不斷地上漲，原來廉價的“城中村”土地也變得值錢，為謀求土地和房屋租金收益最大化，村民不斷新建、加建房屋，造成了“城中村”土地?zé)o序使用的現(xiàn)狀。

（二）根本原因：城鄉(xiāng)二元土地所有制。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，即所謂的土地的二元所有制結(jié)構(gòu)?！俺侵写濉痹诘赜蛏弦呀?jīng)完全劃入城市管轄范圍以內(nèi)，但是“城中村”的土地的所有權(quán)依然是集體所有，歸村民委員會經(jīng)營管理?！稇椃ā芬?guī)定，允許農(nóng)民擁有一定的宅基地，進行住宅建設(shè)，這在給予農(nóng)民建筑房屋權(quán)利的同時，也使“城中村”村民取得了通過加建住宅，收取租金享受土地經(jīng)濟收益的權(quán)利。《土地管理法》還規(guī)定，國家可以征用農(nóng)用地，并向農(nóng)民支付一定的土地補償費，但不能隨意征用宅基地，于是宅基地成了“城中村”村民與征地單位討價還價的王牌，為了獲得更多的補償費，“城中村”村民宅基地上的建筑越建越密，造成“城中村”土地利用的粗放和無序，改造成本不斷提升。

（三）內(nèi)在原因：利益的驅(qū)動。大多數(shù)的“城中村”有著優(yōu)越的地理區(qū)位，土地的潛在價值很高。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，“城中村”的土地和房屋也在日益升值，受國有土地在市場上流轉(zhuǎn)所顯示出來的巨大收益影響，“城中村”村民為追求利潤的最大化，選擇以地生財?shù)姆绞剑畲笙薅鹊剡M行土地的開發(fā)和利用，但是由于缺少專業(yè)規(guī)劃和建設(shè)資金，村民隨意的建設(shè)、加蓋，導(dǎo)致了“城中村”內(nèi)建筑密度大，布局混亂局面的形成。此外，面對“城中村”房屋租金低于周邊城市房屋租金，有些村民為追求更高的利益，私下將自己的土地轉(zhuǎn)讓或抵押給其他需要用地的企業(yè)或單位，弱化了土地的權(quán)屬，加劇了土地流轉(zhuǎn)的隱蔽性和混亂局面。

三、“城中村”土地問題治理機制：構(gòu)建包容性治理制度

“城中村”土地承載著村民生產(chǎn)、保障等多種功能。“城中村”土地問題的形成與地方政府的治理密切相關(guān)。對此，必須破解“城中村”土地問題的制度障礙，構(gòu)建包容性治理制度。

（一）明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度認為，產(chǎn)權(quán)界定并不是簡單的公有、集體所有或者私有的問題，而是財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的界定。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化，主要解決的不是產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，而是所有者與經(jīng)營者的權(quán)力、責(zé)任、利益關(guān)系的明確化問題。明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)就是確定一個明確的、能有效地擔負起對其財產(chǎn)保值增值責(zé)任，并對土地合理使用進行“監(jiān)護”的所有權(quán)主體。因此，本文認為“城中村”土地的包容性治理應(yīng)堅持集體土地所有制不變的前提下，明確村集體是土地發(fā)包單位，由村的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織行使土地所有權(quán)，界定明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體；由村與農(nóng)戶簽訂土地承包合約，農(nóng)戶在承包期內(nèi)享有依合約規(guī)定的土地占有、使用和收益權(quán)，完善土地所有者與使用者之間的合約，徹底解決農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)虛置問題。同時，明確規(guī)定無論是國家征用“城中村”的集體土地，還是社會團體使用“城中村”的集體土地，都應(yīng)該按自愿有償?shù)脑瓌t，充分考慮地租、地價，從經(jīng)濟上體現(xiàn)所有權(quán)的真實，切實保護農(nóng)民的切身利益。

（二）突破體制束縛，建立城鄉(xiāng)一體化土地管理體系。包容性治理的關(guān)鍵是機會均等、參與共享、分配公正。因此，要針對因歷史遺留問題導(dǎo)致的宅基地、農(nóng)村集體用地和城市國有用地混雜的現(xiàn)狀，要打破城鄉(xiāng)二元土地管理體制，逐步消除土地所有制歧視，實現(xiàn)土地市場上無論是在農(nóng)村還是城市，同等經(jīng)濟屬性的土地獲得的收益、使用、交易、處分的權(quán)利應(yīng)該是相等的，這樣可以有效地避免土地?zé)o序流轉(zhuǎn)造成的土地產(chǎn)權(quán)不明晰和土地?zé)o序開發(fā)的問題。

（三）規(guī)范“城中村”土地收益分配機制。目前“城中村”土地收益分配過多考慮了村集體和村民的土地收益權(quán)利，而忽視了政府作為社會整體利益的代表應(yīng)享有的收益權(quán)。這種機制一方面形成了“城中村”一批依靠出租房屋而不從事其他工作的食利階層；另一方面也嚴重削弱了“城中村”村民參與“城中村”改造的積極性。因此，按照包容性治理的要求，必須規(guī)范土地收益分配機制，綜合考慮社會各方面利益。

（四）注重多元主體的協(xié)同治理。包容性治理強調(diào)多元主體之間的信任與合作。因此，在“城中村”土地問題治理中要堅持政府主導(dǎo)，市場化運作的原則下，注重村民參與。政府主要負責(zé)規(guī)劃策劃、制定政策、籌措資金，對涉及公共利益的重大市政建設(shè)工程等項目，由政府主導(dǎo)組織改造；對其他項目由“城中村”集體經(jīng)濟組織自主改造或與房地產(chǎn)開發(fā)商合作改造，但政府和村民要對開放商的行為加以監(jiān)管，以防出現(xiàn)爛尾樓和資金挪用等情況，這樣既可解決“城中村”改造的資金短缺問題，又可解決“城中村”的土地?zé)o序開發(fā)和粗放利用。此外，應(yīng)充分聽取村民意見，吸收其參與改造規(guī)劃，確保農(nóng)民在土地征用中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；獲得廣大村民的理解和支持。

［1］李俊夫.城中村改造［M］.北京：科學(xué)出版社，2004.

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［3］陳曉莉.城中村治理中基層政府管理與村民自治關(guān)系探究［J］.社會主義研究，2010.5.

［4］趙秀玲.“城中村”治理的困局及其跨越［J］.山東師范大學(xué)學(xué)報，2011.5.