論藥品監(jiān)管中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

曹若愚

（安徽大學法學院，安徽合肥 230601）

論藥品監(jiān)管中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

曹若愚

（安徽大學法學院，安徽合肥 230601）

藥品安全問題是影響我國國計民生和社會秩序的重要問題，我國藥品監(jiān)管制度本身的不完善，行刑銜接過程中存在的諸如相關立法不足、信息交流閉塞、執(zhí)法人員缺乏移送意識以及欠缺有效監(jiān)督等一系列問題是隱藏在層出不窮的假藥劣藥事件的背后原因。美國整個監(jiān)管體制及銜接模式促成了美國藥品安全的良好秩序，對我國有很大的借鑒意義，與之相較，我國從整個法規(guī)體系、機構設置、人員素質到監(jiān)督管理等方面都亟需改革與完善。

藥品監(jiān)管；行政；司法；銜接

藥品安全問題關乎百姓民生社會穩(wěn)定，藥品安全監(jiān)管工作好壞直接影響社會關系的穩(wěn)定與和諧。近年來，藥品安全事件被媒體陸續(xù)不斷曝光，陸續(xù)出現(xiàn)的假藥劣藥現(xiàn)象受到了社會各界的密切關注。如果說假冒偽劣在資質不全管理不善的小黑廠家存在尚且情有可原，那么以2006年8月的“欣弗事件”和2012年4月央視曝光的“毒膠囊事件”為代表，讓國人瞠目結舌的是連完達山藥業(yè)與修正藥業(yè)這類醫(yī)藥類知名企業(yè)都名列其中。原本應當用來救命的藥卻變成了害人的藥，老百姓們聽到這些新聞自然不寒而栗，又何談對藥品安全放心安心。藥品安全方面的違法問題不僅涉及到違反藥品安全行政管理方面相應的法律法規(guī)，甚至會觸犯刑律，構成刑事犯罪，層出不窮的藥品安全事件是我國藥品安全監(jiān)管疏漏的現(xiàn)實表現(xiàn)，不能否認的是，眼下有很多問題亟待解決。如何加強藥品監(jiān)管，保證藥品安全，是行政執(zhí)法和刑事司法共同面臨的問題，將二者合理有機銜接進而使藥品監(jiān)管機制有效運轉，真正實現(xiàn)行刑聯(lián)動是藥品安全的有力法律支撐，也是維護我國藥品安全秩序，預防打擊違法犯罪行為的有力保障。

一、我國藥品監(jiān)管行刑銜接實踐

在媒體對國家食品藥品監(jiān)督管理局稽查局副局長崔恩學的專訪中，崔恩學局長列舉了兩個案例以說明當下行刑聯(lián)動的成功之處。一個是廣東省食品藥品監(jiān)督管理局在聯(lián)系日常監(jiān)督監(jiān)察中實際了解收集群眾舉報的具體情況資料，深入調查，認為可能涉嫌刑事犯罪。在掌握基本情況后廣東省食品藥品監(jiān)督管理局便與當?shù)毓矙C關進行密切配合，同時這個案件還涉及到其他的一些省份，例如浙江、安徽的相關公安機關和食品藥品監(jiān)督部門就根據(jù)相關情況統(tǒng)一協(xié)調，共同采取行動，徹底摧毀了這個制售假藥的犯罪團伙。另一個則是在遼寧鞍山一帶，政府的監(jiān)管部門在接到群眾投訴舉報一些醫(yī)療機構涉嫌違法使用無證翻新的假冒CT機后，通過初步調查了解，認定其行為涉嫌刑事犯罪，而后該部門將案件情況積極向當?shù)氐墓矙C關進行了通報，配合公安機關在沈陽、鞍山、遼寧、鐵嶺等多個地區(qū)，以公安機關為主，藥品監(jiān)管部門和公安機關密切合作，高效有力徹底地挫敗了這個犯罪團伙。這兩個案件是行刑聯(lián)動的成功典范，是藥品監(jiān)管部門與公安機關等部門協(xié)作完成的對違法犯罪的有力打擊，也是行刑銜接的完美體現(xiàn)，體現(xiàn)了行刑聯(lián)動在藥品監(jiān)管中的實際效果，證明了行刑聯(lián)動的有效踐行在實踐中所具有的重要意義。

《藥品管理法》是我國藥品監(jiān)管目前主要的法律法規(guī)依據(jù)，行政處罰則重點表現(xiàn)在該法的第七十四、七十五、七十六條，①《藥品管理法》第七十四條生產、銷售假藥的，沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產、銷售藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款；有藥品批準證明文件的予以撤銷，并責令停產、停業(yè)整頓；情節(jié)嚴重的，吊銷《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》或者《醫(yī)療機構制劑許可證》；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第七十五條生產、銷售劣藥的，沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產、銷售藥品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產、停業(yè)整頓或者撤銷藥品批準證明文件、吊銷《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》或者《醫(yī)療機構制劑許可證》；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第七十六條從事生產、銷售假藥及生產、銷售劣藥情節(jié)嚴重的企業(yè)或者其他單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員十年內不得從事藥品生產、經營活動。對生產者專門用于生產假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產設備，予以沒收。刑事司法則以《刑法》對“生產、銷售劣藥”的條文表述為依據(jù)，可以看出，刑法對于這塊的刑責規(guī)定相對模糊，除此之外，我國刑法對于犯罪的認定還存在一個特殊情形，即刑法中的但書，對于情節(jié)顯著輕微，危害不大的，刑法可以不認為其為犯罪。這些規(guī)定的設置導致了針對生產、銷售劣藥的行為，如若想要追究其刑事責任，實踐中將會很難予以認定，我國藥品監(jiān)管在立法層次上仍是滯后的。

除去立法上的漏洞，實踐中的行刑銜接狀況亦不容樂觀。國家目前以規(guī)范性文件等形式對于案件移送程序和案件督辦等方面提出了較強針對性和指導性的要求，我國許多地區(qū)也開始積極探索有效銜接的方法和途徑，雖然其中不乏成功案例，但是由于全國各地發(fā)展尚不平衡，某些地區(qū)制售假藥劣藥的違法犯罪行為仍然猖獗，藥品監(jiān)管仍然問題頻出，移送司法機關的案件在全部藥品安全監(jiān)管案件中的比例很小。這也從某個側面說明了我國藥品監(jiān)管的行刑銜接存在一定的阻塞不暢通，這種情況也勢必會不利于我國行刑聯(lián)動打擊藥品違法犯罪，維護藥品安全秩序。

二、我國行刑銜接不暢原因分析

（一）相關立法不足

目前我國藥品監(jiān)管部門與公安機關進行溝通銜接以國務院、最高人民檢察院、公安部等機關分別或聯(lián)合發(fā)布的打擊假藥劣藥的文件為主要依據(jù)，盡管諸如此類的許多文件仍然在先后制定中，可是從法律效力上來看，這些文件層次較低，適用性受限，而我國至今尚未出臺專門針對假藥劣藥案件行政處罰與刑事司法銜接的法律法規(guī)，《藥品管理法》中對于如何依法追究犯罪人刑事責任以及藥品監(jiān)管中行政機關在認為相對人行為構成犯罪時如何將案件移送公安機關的具體規(guī)定仍為空白狀態(tài)，最近的狀況也僅限于國務院將建立食品藥品行刑銜接機制納入2014年食品安全重點工作安排。我國法律結構設置中，行政執(zhí)法與刑事司法從立案開始就有很多差異，其后的案件推進方式更是大有迥異，這就導致了案件的有效銜接無法貫徹。故在立法層面上，我國藥品監(jiān)管的行政處罰與刑事司法的銜接就已經顯示出了其薄弱，這也是藥品安全事件得不到徹底監(jiān)管和解決的重要原因之一。

（二）部門之間信息交流受阻

藥監(jiān)部門與司法部門之間信息溝通鮮少，交流閉塞，同樣是藥品監(jiān)管中行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行的重要制約因素。由于各個部門長期從事的業(yè)務分工各有不同，不同的部門對于相同事件的判斷能力也各有不同，藥監(jiān)部門面對情節(jié)嚴重可能構成刑事犯罪的行為，一定程度上需要司法部門的協(xié)助和指導才能做出及時準確的處理決定。然而，在現(xiàn)有的體制下，各部門之間尚且不能達到充分交流與溝通，相關部門常?！瓣P起門做事”，部門之間溝通少甚至零溝通，容易導致刑事案件的半路夭折，加大了對違法犯罪的追究難度，使得藥品刑事司法被架于真空狀態(tài)。

（三）執(zhí)法人員行刑銜接意識欠缺

在藥品監(jiān)管的執(zhí)法實踐中，藥品監(jiān)管部門以行政處罰代替刑事制裁的情況屢見不鮮，我國此類案件在查處中普遍存在重視行政執(zhí)法，行政處罰遠大于刑事司法的現(xiàn)象。相較于將案件移送司法機關，藥監(jiān)部門似乎更愿意通過采取罰款等行政處罰方式而不是通過直接追究其刑事責任對違法行為予以懲戒。此外，考慮人情，淡薄法治，執(zhí)法人員往往認為我并非不執(zhí)法不處罰，只是換了一種處罰方式。取而代之的是，很多本應進入刑事司法程序的案件被終結在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。由此可見，藥監(jiān)部門的行政執(zhí)法人員對于將假藥劣藥違法犯罪案件移送司法機關缺乏清晰準確的認識，執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的不足，行刑銜接意識欠缺，催化了一味追求行政處罰的執(zhí)法模式。

（四）缺乏有效監(jiān)督機制

目前我國尚無特定的機構對藥品監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法移送與否進行有效的監(jiān)督，公安機關從法律層面上與藥品監(jiān)管部門法律地位平等，無法對藥監(jiān)部門的移送進行干涉和監(jiān)督，從而一定程度上導致了藥監(jiān)部門“以罰代刑”，“有案不交”。欠缺有效的監(jiān)督，使得我國藥品監(jiān)管的案件移交進入了一種“真空”模式，導致藥品監(jiān)管部門對于案件是否需要移送司法機關隨心所欲。

三、美國藥品監(jiān)管銜接模式借鑒

（一）美國相關制度概述

在美國，藥品監(jiān)管中行政執(zhí)法與刑事司法已然形成了高效有力的銜接模式，美國的訴訟程序中并沒有設置獨立的刑事立案程序，從向主管人員控告犯罪行為之初，刑事犯罪的偵查即已開始，其中也不包含警察的偵查活動，刑事訴訟肇始于逮捕或傳訊犯罪嫌疑人之時。也就是說，在美國，F(xiàn)DA不僅是食品藥品化妝品行業(yè)的行政監(jiān)管主體，也同時擁有直接的調查權和檢察權，甚至同樣擁有采取搜查、逮捕等強制手段和參與控告犯罪的權力。①劉瀟，丁錦希，邵蓉：《公共衛(wèi)生應急事件中的行刑聯(lián)動機制研究——從食品藥品監(jiān)督執(zhí)法的角度探析》，《中國衛(wèi)生法制》2009年第3期，第15-19頁。美國行政執(zhí)法與刑事司法的銜接就是以涉及刑事犯罪的案件在美國藥品監(jiān)管過程中主要是由FDA的職能部門進行偵查取證，進而由司法機關依法辦理。

（二）美國制度的借鑒意義

美國FDA的部門設置和工作機制經歷了100多年的發(fā)展與完善，是為了適應執(zhí)法實踐的需要而逐漸形成的，在打擊假冒偽劣藥品等方面取得了良好的效果，美國在20世紀90年代末就已經處于平均每年約5起藥品假劣案件，2000年以來平均每年也僅有20多起的狀態(tài)，這個數(shù)字是很多國家目前也難以達到的，無疑是世界范圍內藥品監(jiān)管的典范，這種成效自然首先得益于制度的科學設計，筆者認為，美國藥品監(jiān)管的相關制度對我國藥品監(jiān)管機構組織的完善和制度的改革有著極強的借鑒意義，以以下幾個方面為要：

第一、關于法律標準。美國刑事犯罪偵查從FDA提出控告開始自動啟動，犯罪標準并不是啟動偵查的唯一標準，所以在美國并不存在移送標準與犯罪標準不統(tǒng)一的問題，這就使得案件的移送更為方便主動，案件無須經過對是否構成犯罪進行法律標準的認定即可進入刑事司法階段。

第二、關于執(zhí)法權力。FDA的執(zhí)法權力相對比較大，甚至擁有與警察相同的部分直接取證的權力，這種權力賦予就充分保障了FDA可以獨立且高效地履行監(jiān)管職責。不過，賦予FDA這種充分的權力的同時也必須對其進行信息的高度公開和完善的社會監(jiān)督，否則，可能會引發(fā)由于FDA權力過大而導致的其他一系列問題。

第三、關于聯(lián)動工作機制。FDA的專業(yè)銜接機構為常設性機構，專門負責與刑事司法部門的聯(lián)合執(zhí)法與工作協(xié)調，同時這些機構與政府機構建立并保持著長期的工作聯(lián)系，配備專業(yè)人員開展工作，業(yè)務水平極高。FDA的工作遠不止這些，它還與司法部、FBI等聯(lián)邦機構以簽署備忘錄的方式協(xié)調工作，形成了穩(wěn)定的聯(lián)動工作機制，以更好地實現(xiàn)聯(lián)動執(zhí)法。

四、我國藥品監(jiān)管行刑銜接的完善

行政執(zhí)法與刑事司法在很多方面確實具有很多不同之處，但是二者既然同為公權力的行使方式，就必然具有某些聯(lián)系，如何將這兩種不同的制裁方式有機地銜接起來，無論是從理論上還是實踐上都是一個頗為重要的研究內容。結合上文所述，筆者認為，完善我國藥品監(jiān)管行刑銜接必須注意以下幾個方面：

（一）健全藥品監(jiān)管法律法規(guī)體系

現(xiàn)行《藥品管理法》是我國目前藥品監(jiān)管執(zhí)法的主要依據(jù)，于2001年12月1日起實施，至今已14年之久。不可否認的是，這部法律對于藥品監(jiān)管過程起到了積極而深遠的作用。然而，隨著社會政治經濟文化等各方面的迅速發(fā)展，藥品行業(yè)涌現(xiàn)出很多新興的概念與經營模式，《藥品管理法》已不足以應對當前的藥品管理狀況，修改適時且必要。目前該法經歷了2013年和2015年兩次修改，最新修訂的《藥品管理法》于2015年4月頒布實施，但這次改動在監(jiān)管行刑銜接方面仍未有所體現(xiàn)。筆者認為：第一、修訂后的《藥品管理法》應具有探視到未來發(fā)展的前瞻性，而不是局限在法律本身的滯后性，在法律文本中直接明確行刑聯(lián)動未嘗不能考慮；第二、刑事案件移送標準應當從立法上予以統(tǒng)一明確，行政機關由此即可分析屬于自己管轄范圍內的藥品安全事件，當發(fā)現(xiàn)案件達到刑事案件立案標準時即可立即予以移送，同時也有利于其他部門、當事人及社會公眾對案件移送予以監(jiān)管，杜絕給犯罪分子因行政案件與刑事案件立案標準模糊而逃脫刑事責任提供任何可乘之機；第三、綜合運用刑事、民事、行政責任的承擔方式有利于實現(xiàn)藥品監(jiān)管中對于藥品安全的控制，不局限于某一處罰方式，實現(xiàn)多種處罰方式并存，法律責任承擔方式多樣化，既可單獨適用也可將多種方式并處。這種模式也能夠使藥品生產者、銷售者由于懼怕各種懲罰方式的嚴厲性，有憚于違法犯罪，不敢貿然生產銷售假藥劣藥。

（二）加強藥品監(jiān)管部門與其他部門的溝通

藥品管理是一項龐大而艱巨的工程，其工作職責多樣且綜合性很強，這種工作性質就要求部門之間不能各自為政，互不理睬，應當建立有效的聯(lián)動執(zhí)法方式，加強信息交流和綜合治理，如設置信息交流共享和監(jiān)督平臺、建立聯(lián)席會議、進行正式或非正式磋商等，增加聯(lián)系，實現(xiàn)各方密切配合溝通，全面、有效、高質量地實現(xiàn)藥品監(jiān)管。①宋華琳：《藥品安全監(jiān)管改革與法制建設》，《行政管理改革》2012年第9期，第46-50頁。首先，建立一個信息共享交流與監(jiān)督平臺以便藥品監(jiān)管部門和公安機關進行充分交流。這樣可以給二者之間提供充分的信息交流機會，以加強彼此之間的溝通與協(xié)作，方便對于重大疑難藥品安全事件的定性與監(jiān)管，有利于加大對藥品安全違法犯罪的懲處力度，完美銜接行政執(zhí)法與刑事司法，同時還可以加強各部門之間的互相監(jiān)督，避免某一部門的權力過于膨脹導致執(zhí)法不力執(zhí)法不嚴現(xiàn)象。其次，建立聯(lián)席會議制度并不斷完善亦是增強溝通的有效方式，可以通過聯(lián)席會議的方式明確藥品監(jiān)管中行刑銜接的范圍，細化行刑雙方的具體職能和責任，提高行刑聯(lián)動的效率。②丁錦希，鄧媚，李偉：《我國行刑聯(lián)動信息共享平臺運行績效量化評價——基于對上海市食品藥品行政執(zhí)法的實證研究》，《中國衛(wèi)生法制》2012年第2期，第4-11頁。

（三）設立獨立的藥品監(jiān)管行刑銜接機構

從之前的藥品監(jiān)管執(zhí)法實踐中看，行政執(zhí)法與刑事司法未能做到良好銜接的一個原因就是行政機關不能明確向誰移送以及如何移送，而司法機關又不知如何干涉藥品安全中的違法犯罪案件，行刑聯(lián)動不清晰，處于一種模糊、任意、松散、不穩(wěn)定的狀態(tài)。建立一個獨立的藥品監(jiān)管行刑銜接機構，可以針對藥品監(jiān)管中的案件移送做出處理，行政機關將案件上交銜接機構，由銜接機構做出判斷，是執(zhí)行行政執(zhí)法還是付諸刑事司法，移交司法機關。由此，銜接機構成為行政機關與司法機關之間的一個媒介，通過該機構的再分析再處理，實現(xiàn)行刑聯(lián)動。當然，此項機構的設立必須要根據(jù)國家的法治程度和公眾及媒體的社會監(jiān)督程度，否則容易滋生由于權力膨脹導致的腐敗現(xiàn)象。

（四）完善監(jiān)督約束與管理創(chuàng)新機制

為了全面充分地落實行刑銜接機制，加強藥品監(jiān)管，須配套建立一系列相關制度，如設立完整的考核選拔制度，建立問責制度等。首先，行政執(zhí)法人員作為接觸藥品安全事件的第一線人員，這個執(zhí)法群體的素質也是執(zhí)法情況好壞的一個重要影響因素。不論是從專業(yè)的法律素養(yǎng)方還是道德水平的衡量方面，藥品監(jiān)管隊伍人員的選拔都必須保證高素質高水平，這樣一方面有利于對藥品安全事件的正確認定與懲處，實現(xiàn)行刑銜接聯(lián)動，另一方面保持隊伍的正直形象也可以杜絕相對人有通過其他途徑解決問題的想法，避免使相對人有逃脫法律懲罰的可乘之機。

其次，檢察機關作為監(jiān)督機關，在藥品安全方面，其監(jiān)督應當體現(xiàn)為對行政機關案件移送與公安機關立案的雙重監(jiān)督。此外，政府信息公開應該進一步公開化透明化，從而使得公眾和媒體能夠更加方便便捷地獲取政府工作信息，進而使得社會監(jiān)督進一步得到加強。當今互聯(lián)網(wǎng)時代的迅速發(fā)展使得藥品監(jiān)管在網(wǎng)絡領域的運用也日益受到重視，利用互聯(lián)網(wǎng)的傳播對藥品非法買賣開展專項打擊，針對監(jiān)管當中暴露出來的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地在多部門聯(lián)合工作機制下，加強對一些高危地方的監(jiān)管，這些工作的開展和落實都需要對管理模式進行創(chuàng)新。

誠然，在藥品監(jiān)管過程中，藥品監(jiān)管部門所發(fā)揮的重要作用是毋庸置疑的，然而僅僅依靠執(zhí)法監(jiān)督和行政處罰的力量對有些問題無法發(fā)揮根本性作用。當某種違法行為本身已經涉嫌構成刑事犯罪，單獨的行政處罰已然不能有效打擊犯罪，不進入刑事程序反而是徇私瀆職之表現(xiàn)，這時候就需要司法機關依照刑法的規(guī)定來進行打擊處理，以維護藥品安全秩序。加強行刑銜接，促進行刑聯(lián)動，有效避免刑事司法出現(xiàn)制裁真空，營造安全健康的公共衛(wèi)生環(huán)境始終是政府及各部門的共同努力方向，也是法治國家建設的必然要求。

On the connection between administrative law enforcement and criminal justice in drug supervision

CAO Ruoyu

Drug safety is an important issue affecting China's national economy and social order.Such factors contribute to an end less stream of counterfeit or substandard drug events as imperfect drug regulatory system,the problems in the process of convergence like the lack of relevant legislation,occlusion of the exchange of information,law enforcement officers lack transferred to consciousness and lack of effective supervision.The whole regulatory system and the convergencemode of the United States have contributed to the good order of the American drug safety,which has a great significance to our country.

drug supervision;administration;justice;linkage

DF31

A

1009-9530（2015）05-0035-04

2015-07-15

曹若愚（1993-），女，安徽大學法學院2014級憲法學與行政法學研究生。