市場形勢下環(huán)境影響評價面臨的機遇與挑戰(zhàn)

胡恩麗

（威海市文登區(qū)污染物排放總量控制辦公室，山東 威海 264400）

市場形勢下環(huán)境影響評價面臨的機遇與挑戰(zhàn)

胡恩麗

（威海市文登區(qū)污染物排放總量控制辦公室，山東 威海 264400）

環(huán)評市場面對快速轉(zhuǎn)型的新形勢，尚缺乏一個適應過程，由此而產(chǎn)生的能力低下、急功近利、無證經(jīng)營、人為造假、不正當競爭等很多消極因素，對當今的環(huán)評市場乃至整個環(huán)評事業(yè)的蠶食作用是巨大的。只有通過不斷完善環(huán)評法規(guī)與監(jiān)管機制，結(jié)合我國實際情況修訂和完善環(huán)評技術(shù)導則，把握環(huán)保工作新動向，改革不合理的環(huán)評制度，才能使環(huán)評事業(yè)適應新的形勢保持健康持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境影響評價；市場轉(zhuǎn)型；突出問題；監(jiān)管機制

1 環(huán)評體制市場化是大勢所趨

我國環(huán)境影響評價制度是借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況而逐步發(fā)展起來的。1979年我國正式實施環(huán)境影響評價制度；1998年11月，國務院通過并發(fā)布實施了《建設項目環(huán)境保護管理條例》，使我國環(huán)境影響評價制度進一步走向成熟[1]；1999年3月，國家環(huán)境保護總局發(fā)布了《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)證書管理辦法》，對環(huán)評單位資質(zhì)進行了規(guī)定，各環(huán)評機構(gòu)相繼取得了相應的資質(zhì)，憑證開展環(huán)評業(yè)務；2002年10月，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），將環(huán)境影響評價以國家法律形式規(guī)范起來。目前，我國環(huán)境影響評價機構(gòu)發(fā)展到1 200余家，從業(yè)人員達到4萬多人，在保證建設項目選址和布局的合理性，指導環(huán)境保護措施的設計，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面作出了貢獻。

自《環(huán)評法》實施以來的十多年時間里，基層環(huán)境影響評價工作得到了快速發(fā)展，這種發(fā)展主要依賴于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的資源優(yōu)勢，環(huán)評機構(gòu)多數(shù)是由環(huán)保系統(tǒng)下屬的科室衍生出來；環(huán)評從業(yè)人員也是環(huán)保系統(tǒng)的職工，事業(yè)編制，經(jīng)費來源于地方財政，不以贏利為目的，在很大程度上保證了環(huán)評工作質(zhì)量。但這種體制不符合《環(huán)評法》要求?！蛾P(guān)于推進事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革工作的通知》（環(huán)辦 [2013]109號） 要求：推進事業(yè)單位環(huán)評體制改革，加快環(huán)評技術(shù)服務機構(gòu)與行政主管部門脫鉤，是強化環(huán)評機構(gòu)獨立法律地位，營造公開、公平、公正環(huán)評市場秩序的必然要求。2015年以來，國務院三令五申要求取締“紅頂中介”，環(huán)保系統(tǒng)在這方面走在前頭，已經(jīng)出臺多項改革措施，并限定了環(huán)評機構(gòu)改制期限。因此，環(huán)評體制市場化是大勢所趨。

2 轉(zhuǎn)型過程中面臨的突出問題

面對快速轉(zhuǎn)型的新形勢，環(huán)評市場尚缺乏一個適應過程，由此而產(chǎn)生的消極因素也很多，若不盡快排除這些消極因素，對當今的環(huán)評市場乃至整個環(huán)評事業(yè)具有巨大的的蠶食作用。

2.1 基本能力低下，不能勝任正常業(yè)務

由于我國的分配制度尚有矛盾，基層勞動群體中優(yōu)越感的排序是：公務員、事業(yè)編制人員、國企職工、私企職工。這種氛圍給環(huán)評體制改革帶來了一定的困難，多數(shù)環(huán)評技術(shù)人員擔心由事業(yè)編制轉(zhuǎn)變成私企職工其利益會受到影響，選擇了留在原事業(yè)單位而放棄從事多年的環(huán)評工作，形成了環(huán)評領域技術(shù)人才的“真空”?，F(xiàn)有企業(yè)性質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)本來就不多，技術(shù)人員層次不高，突然面對這個大市場，有些力不從心。如此以來，社會上無資質(zhì)的環(huán)評公司應運而生，先是借用別家資質(zhì)，然后再拼湊幾個非環(huán)評領域的業(yè)余人手即可迅速承接環(huán)評業(yè)務，有的從業(yè)人員連環(huán)保基本名詞術(shù)語都沒有弄明白，找?guī)讉€模板一套即可糊弄出一份報告，何談按導則規(guī)范完成環(huán)評報告，極大地擾亂了市場秩序，而沖擊環(huán)評市場的結(jié)果不僅增加了環(huán)保審批部門的工作難度，也使業(yè)主蒙受不應有的風險和損失，而且極大地損傷了專業(yè)技術(shù)人員的積極性，對環(huán)評事業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了極大的殺傷力。

2.2 急功近利，漠視技術(shù)和質(zhì)量

利益最大化是市場經(jīng)濟的最終目的，在國民素質(zhì)尚需要提高的今天，環(huán)評領域急功近利現(xiàn)象普遍存在：一是不進行技術(shù)技能投入，無專業(yè)和后備人才。一些機構(gòu)不舍得或沒能力進行必要的建設，沒有固定辦公場地，沒有相應基礎設施，臨時“搭臺唱戲”，為減少經(jīng)費支出，不進行職業(yè)技能培訓，導致優(yōu)秀人才進不來、走不出；二是質(zhì)量保證體系形同虛設。一套穩(wěn)定的質(zhì)量保證體系需要一定的人力、物力和財力來維持。某些機構(gòu)根本就沒有建立質(zhì)量保證體系；某些機構(gòu)負責人為了降低報告成本，壓縮相應的評價工作量（比如現(xiàn)場踏勘、監(jiān)測等）[2]，監(jiān)測的項目和頻次越少越好，報告的周期越短越好；有些機構(gòu)雖然設置了報告多級審查、簽字制度，但往往也是出于追求時間效率、金錢效益等原因，使制度流于形式，形同虛設。

2.3 “三無”公司泛濫，擾亂市場秩序

《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》嚴禁出租、出借環(huán)評資質(zhì)證書。目前，環(huán)評領域“借雞下蛋”見怪不怪，這種亂象非但沒有因為這次機制改革而減弱，反而是愈演愈烈。一個不足500萬人口的地區(qū)，僅存在三四家正規(guī)的（指有自己資質(zhì)）環(huán)評機構(gòu)，而借用資質(zhì)的非正規(guī)環(huán)評機構(gòu)多達20余家，多數(shù)屬于“三無”（無資質(zhì)、無場地、無技術(shù)人員）公司?！叭裏o”公司非正常運作，導致了環(huán)評市場的不正當競爭，造成了環(huán)評報告質(zhì)量每況愈下。

2.4 人為造假，喪失職業(yè)操守

環(huán)評數(shù)據(jù)造假是伴隨市場化發(fā)展的新生事物。環(huán)評報告是以監(jiān)測數(shù)據(jù)為支撐[3]，環(huán)評監(jiān)測一般是由接受委托的第三方來實施，第三方也是屬于私企性質(zhì)，造假的監(jiān)測數(shù)據(jù)多指不用實際監(jiān)測，全部按達標數(shù)據(jù)編造監(jiān)測報告即可，既降低了監(jiān)測成本，又不影響收入。環(huán)評機構(gòu)也愿意采用這種造假數(shù)據(jù)，既不用擔風險，又能縮短評價周期。但對于環(huán)評這項事業(yè)來講，喪失的是公信度，無異于環(huán)評界自掘墳墓。

3 創(chuàng)建適應新形勢的環(huán)評機制

3.1 完善環(huán)評法規(guī)與監(jiān)管機制

環(huán)評事業(yè)的核心是專業(yè)技術(shù)，它的生存離不開資金，市場化的成功反而會導致技術(shù)信仰的危機，而簡單的說教解決不了問題，必須有健全的法律法規(guī)體系[4]。

一是針對當前面臨的主要問題，結(jié)合新的發(fā)展形勢，從社會責任與專業(yè)技術(shù)多層面制定、修訂、完善相關(guān)環(huán)評法規(guī)[5]。重點解決市場化所面臨的基本能力建設、隊伍建設等突出問題，嚴厲打擊弄虛作假、急功近利、非法經(jīng)營的機構(gòu)和個人，加大處罰力度，依法規(guī)范環(huán)評行為、凈化環(huán)評市場。

二是強化對環(huán)評市場的監(jiān)督管理。擴大監(jiān)管覆蓋面，對環(huán)評機構(gòu)及從業(yè)人員要全面監(jiān)管，不留盲區(qū)和空白，對與環(huán)評相關(guān)聯(lián)的企業(yè)、審批部門和個人要出臺相應的措施納入監(jiān)管機制；設立渠道暢通的違法舉報機制，鼓勵單位和個人對環(huán)評違法違規(guī)事件進行舉報，舉報一起查處一起，并將結(jié)果及時反饋；建立信息公開曝光制度，對環(huán)評違法違規(guī)事件及時曝光，并記入誠信檔案。

三是建立和完善環(huán)評機構(gòu)雙軌考核措施。對環(huán)評機構(gòu)的考核不僅在技術(shù)層面上，而且要拓寬到社會道德等領域。在對報告質(zhì)量考核方面，可打破現(xiàn)有的框框，繞開環(huán)評機構(gòu)，從環(huán)保審批、網(wǎng)上公開等多種方式獲取報告文本，隨機抽查考評；同時要將違法違規(guī)、不良記錄、公眾意見等納入考核之中，多方面震懾環(huán)評市場的不良行為。

3.2 杜絕任何形式借證、掛靠資質(zhì)等現(xiàn)象

目前，環(huán)保系統(tǒng)對環(huán)評機構(gòu)的考核主要是針對正規(guī)的、有資質(zhì)的，對那些無資質(zhì)的環(huán)評公司和從業(yè)大軍恰恰缺乏監(jiān)管。實踐證明，環(huán)評屆所謂的分支機構(gòu)、代辦機構(gòu)多數(shù)屬于變相的借證和掛靠，無論是變相的還是明目張膽的必須全部取締，否則環(huán)評市場永無寧日。

一是加強對持證的正規(guī)環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)督，明令禁止任何形式的借證、掛靠現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)處罰要嚴，使他們無法承擔違法違規(guī)的后果；二是明確要求環(huán)保審批部門對非正常渠道的環(huán)評報告一律不予審批，徹底封住這個口子；三是與其他相關(guān)職能部門聯(lián)動打擊這種違法、違規(guī)現(xiàn)象。

3.3 結(jié)合我國實際情況，修訂環(huán)評技術(shù)導則

目前環(huán)評報告過于龐雜，幾乎涵蓋或涉及了建設項目的方方面面[6]，導致環(huán)保審批部門承擔了許多不應當也不必要承擔的責任，因此需結(jié)合新形式下的環(huán)保要求，修訂環(huán)評技術(shù)導則。一是環(huán)評目的要明確，不應包攬一切。該環(huán)保部門管的東西要說清楚，不該環(huán)保部門管的應剔除出去。二是環(huán)評報告形式要簡化，具有可操作性。環(huán)境影響評價應該屬于精線條，對項目的環(huán)境保護起宏觀指導作用，不能把它作為項目建設的指導書。三是環(huán)評報告內(nèi)容要通俗易懂，面向公眾。把專業(yè)性、技術(shù)性比較強的內(nèi)容用通俗的語言和文字介紹給相關(guān)方，只有讓相關(guān)方都能看懂、理解，才能夠共同遵守其中的約定，才能起到應有的作用。

3.4 改革環(huán)評報告評審制度

嚴謹?shù)脑u審程序?qū)τ诖龠M環(huán)評報告質(zhì)量是有積極意義的，反之也會帶來許多負面影響。一是出臺相應的管理辦法，細化并規(guī)范環(huán)評報告評審程序，在基層推行第三方評審。二是對評審專家的篩選要有規(guī)定，應以經(jīng)驗豐富的一線環(huán)保專家為主，盡量減少非環(huán)保專家的數(shù)量。三是建立審查責任追究制度，對于因環(huán)評報告質(zhì)量出現(xiàn)問題而引起嚴重后果的，追責的范圍要擴大到報告評審專家。

3.5 把握環(huán)保工作新動向

環(huán)境影響評價是環(huán)保事業(yè)的一部分，應適應環(huán)保新形勢的需要，結(jié)合我國正在推行的排污許可證制度，積極探索將環(huán)評納入排污許可證制度管理鏈條中，重點算清建設項目的源強，提出切實可行的污染治理措施及技術(shù)，讓環(huán)評報告從現(xiàn)行的側(cè)重點轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)獲得排污許可證的技術(shù)保障，同時也為環(huán)保部門對建設項目的事中、事后監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

[1]徐韜.我國環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程及其發(fā)展方向[J].法制與社會，2009（16）：326-327.

[2]孫艷軍，陳新庚，莫創(chuàng)榮，等.規(guī)劃環(huán)境影響評價的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)[J].環(huán)境保護，2005（8）：42-45.

[3]李秋波.全面加強環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作初探[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2013，23（1）：11-13,17.

[4]趙秋雯.建設項目環(huán)境監(jiān)督管理機制的探討[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2015，25（1）：16-19.

[5]劉云偉.環(huán)境影響評價中存在的問題及改進建議[J].綠色科技，2012（1）：127-128.

[6]劉克.建設項目環(huán)境影響評價報告存在的問題及對策[J].黑龍江科學，2014，5（1）：218.

（編輯：周利海）

Challenges and Opportunities of Environmental Impact Assessment in Market Situation

Hu Enli
（The Office of Total Pollutant Discharge Control in Wendeng District,Weihai Shandong 264400,China）

The market of environmental impact evaluation(EIA)is facing a new fast-transforming situation.Thus,it lacks a process of adjustment and low producing ability,the seeking for fast success and instant benefits,running business without license,artificial fraud and unfair competition appear.All of these negative factors nibble the market of EIA even the whole EIA career.Only by bettering the rules of EIA and the system of supervising,revising and perfecting the technical guidelines of EIA combining the real situation,mastering the new tendency,transforming the unreasonable system,can we adjust EIA to the new situation and keep developing steadily and healthily.

：EIA，market transforming，extrusive problems，supervising system

X2

A

1008-813X（2015）06-0015-03

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.04

2015-10-17

胡恩麗（1974-），女，山東文登人，畢業(yè)于山東省委黨校經(jīng)濟管理專業(yè)，高級工程師，國家注冊環(huán)評師，主要從事環(huán)境影響評價、環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等工作。