對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)償還機(jī)制的研究——以建立償還基金為視角

魏婷婷

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

債務(wù)的償還，是地方政府債務(wù)活動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。2011年審計(jì)署發(fā)布地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示：全國(guó)地方性政府債務(wù)余額107174.91億元。[1]我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模比較大，如果沒有相應(yīng)的機(jī)制作出妥善的規(guī)劃和安排，如此規(guī)模的債務(wù)償還無(wú)疑會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生較大的支出壓力，甚至?xí){到地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。因此，建立債務(wù)償還機(jī)制，將債務(wù)償還納入地方財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理，對(duì)償還債務(wù)過程中遇到的問題予以通盤考慮和安排，將有效地緩解或消除償債對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面影響。

一、積極籌集償債資金，建立償債基金

地方政府債務(wù)償還機(jī)制中最為關(guān)鍵的是如何籌集償債資金。[2]然而，地方政府的資金規(guī)模畢竟是有限的，大量的資金要用來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)建設(shè)，社會(huì)保障建設(shè)等。因此，必須根據(jù)實(shí)際的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)力狀況，積極擴(kuò)展資金來(lái)源渠道，建立專門的償債基金。

（一）預(yù)算撥款

這個(gè)渠道的資金來(lái)源主要是依靠稅收。我國(guó)目前共有十多個(gè)地方稅稅種，數(shù)量并不算少，但每一稅種都不具備對(duì)地方財(cái)力起決定性作用的特點(diǎn)，從而使得地方稅的收入規(guī)模相當(dāng)小。規(guī)模如此之小的地方稅是不足以支撐起地方財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的需要的，這就導(dǎo)致了各級(jí)地方政府不得不在相當(dāng)大程度上依賴于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方非稅收入。但是在數(shù)量不多的地方稅收收入中，仍然要撥出一定比例用于償還債務(wù)?？紤]到債務(wù)償還的長(zhǎng)期性，償債基金在建立后就應(yīng)該保持資金來(lái)源的穩(wěn)定性，尤其是年度預(yù)算撥款要作為預(yù)算的一個(gè)固定支出項(xiàng)目，在財(cái)力許可的情況下每年還應(yīng)有所增長(zhǎng)。

（二）預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)劑

這個(gè)渠道的資金來(lái)源主要包括未納入預(yù)算管理行政事業(yè)性收費(fèi)。政府收費(fèi)是當(dāng)今世界許多國(guó)家普遍存在的一種財(cái)政現(xiàn)象。在許多國(guó)家，政府收費(fèi)還具有一定的規(guī)模，成為各級(jí)政府、特別是地方政府的重要財(cái)政收入來(lái)源。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府收費(fèi)收入在地方財(cái)政收入中占有相應(yīng)比重。但是，在中國(guó)地方財(cái)政收入中，這一資金來(lái)源的穩(wěn)定性較差，而且隨著中央的稅費(fèi)改革，對(duì)政府收費(fèi)的諸多限制，這一資金來(lái)源呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)，再難以成為我國(guó)地方政府性債務(wù)償還資金來(lái)源。[2]

（三）存量資產(chǎn)收益

這個(gè)渠道主要指歸地方政府所有的國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)收入及其國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。主要包括土地轉(zhuǎn)讓收入，資源類資產(chǎn)出租、承包等收益。根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)300個(gè)城市成交102830萬(wàn)平方米，同比減少31%，相比2013年，2014年土地出讓金僅有2.3萬(wàn)億，同比下降28%。[4]這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，一方面，土地出讓金仍然有較大規(guī)模，是地方財(cái)政的一個(gè)重要部分，另一方面也說明，隨著中央對(duì)房地產(chǎn)政策的調(diào)控，地方政府的土地出讓收入已經(jīng)在急劇減少。土地出讓金為地方財(cái)政帶來(lái)大量資金，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)活力，同時(shí)也為政府償還債務(wù)提供支持。在這一渠道籌集的資金，要按照一定比例劃轉(zhuǎn)到償債基金中。但是隨著土地出讓金的減少，要適時(shí)的調(diào)整劃轉(zhuǎn)到償債基金中的比例。

二、對(duì)償債基金進(jìn)行有效的管理和使用

（一）償債基金管理中存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)前大量的地方政府債務(wù)活動(dòng)分散于各政府職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，基本上是由各單位和部門自行管理。有些部門建立了資金的償債基金，有些部門沒有，并且各個(gè)部門的償債基金內(nèi)部管理并不相同。這樣導(dǎo)致地方財(cái)政部門就難以弄清債務(wù)規(guī)模，償債能力如何，償債高峰何時(shí)到來(lái)，也就無(wú)法對(duì)償債基金進(jìn)行總量控制以及結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

首先，缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制，對(duì)基金決策人的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確，這就導(dǎo)致了決策的隨意性。其次，缺乏對(duì)基金使用范圍的限制，出現(xiàn)相當(dāng)部分籌集來(lái)的償債資金投到了非償債領(lǐng)域，這使得償債基金浪費(fèi)嚴(yán)重，失去了起最根本的意義。[5]最后，償債基金信息的不公開，一方面滋生腐敗，造成基金流失嚴(yán)重，另一方面，使得社會(huì)公共不了解政府的償債情況，降低對(duì)政府的信任感，長(zhǎng)久以往，必然造成政府公信力的下降。

3.缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

由于我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，根據(jù)審計(jì)署2011年第35號(hào)公告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，未來(lái)幾年地方政府債務(wù)將進(jìn)入集中償還期，2015年需償債8012.26億元，2016年及以后，需要償還32377.35億元。在預(yù)期未來(lái)支出增加，而未來(lái)收入減少的情況下，地方政府能否順利的如約地還本付息值得擔(dān)憂。因此，建立一套風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制顯得迫在眉睫。

4.缺乏相關(guān)的法律法規(guī)的約束

目前關(guān)于地方政府償債的規(guī)范依據(jù)大多是紅頭文件，沒有按照《預(yù)算法》的要求，由國(guó)務(wù)院制定和頒布行政法規(guī)。這些紅頭文件零碎、粗糙，對(duì)債務(wù)償還沒有成熟的解決方案，對(duì)償債基金的使用也缺乏指導(dǎo)性的意見。

（二）完善對(duì)償債基金的管理

1.建立統(tǒng)一的地方償債基金管理體制

首先為了扭轉(zhuǎn)地方政府各單位部門分散管理、各自為政的狀況，就必須有專職部門來(lái)統(tǒng)一管理。地方財(cái)政局及時(shí)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，也是地方債務(wù)的最終承擔(dān)著，它理所應(yīng)當(dāng)是地方政府償債基金的管理主體。

其次，地方財(cái)政局從宏觀上管理償債基金，各個(gè)單位從微觀上提供各種財(cái)務(wù)信息以供財(cái)政部門制定資產(chǎn)負(fù)債表，制定統(tǒng)一的償還計(jì)劃表等內(nèi)容。

2.強(qiáng)化對(duì)基金項(xiàng)目的監(jiān)管

首先要實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項(xiàng)目責(zé)任人的管理職責(zé)，對(duì)因決策失誤或者疏于管理致使項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)方案的要求二出現(xiàn)無(wú)法償債的情況，因急于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人相應(yīng)的處分，以對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以警示，使其更加積極的完成職責(zé)要求。

其次，對(duì)基金用途制定嚴(yán)格的條件，債務(wù)資金不應(yīng)投入到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，以免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是政府債務(wù)越滾越大。[6]

最后，建立償債基金信息披露制度。信息公開使社會(huì)公共能夠?qū)攤袨檫M(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)債務(wù)償還決策的透明化，進(jìn)而對(duì)一些地方政府濫用償債資金的現(xiàn)象產(chǎn)生一定的抑制作用，也有利于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金

鑒于我國(guó)潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在建立償債基金的時(shí)候應(yīng)當(dāng)將各種不確定因素考慮進(jìn)去，預(yù)算安排要留有一定的余額作為風(fēng)險(xiǎn)基金。結(jié)合其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，劃出各項(xiàng)償債指標(biāo)的安全性范圍，一旦某一指標(biāo)越過安全線，可以使用風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)應(yīng)對(duì)，防止出現(xiàn)財(cái)政的較大波動(dòng)。[7]

4.完善《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的規(guī)定

首先，地方政府必須將債務(wù)償還納入政府預(yù)算。有更好的預(yù)算，才能更好的安排償還計(jì)劃。

其次，對(duì)地方政府債務(wù)償還的期限，限額等作出規(guī)定，建立相應(yīng)的懲處制度，并且堅(jiān)決執(zhí)行，才能有效督促地方政府合理舉債，積極還債。

三、提高地方政府債務(wù)償還能力的政策建議

隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，地方政府的債務(wù)償付能力受到了越來(lái)越多的關(guān)注，特別是在當(dāng)前地方政府財(cái)政實(shí)力有限的條件下，有效解決地方政府債務(wù)的長(zhǎng)期持續(xù)償債能力、即期償債能力以及綜合償債能力成為難題。[2]

（一）優(yōu)化財(cái)稅體制，提高長(zhǎng)期持續(xù)償債能力

分稅制改革以來(lái)，中央政府集中了更多的財(cái)政資源，而地方政府卻承擔(dān)了更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)、公共管理任務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)等。面對(duì)職能的不斷加重，隨之而來(lái)的便是更多的支出。但是由于體制限制，加之地方財(cái)政存在的稅源不足、增收難度大、穩(wěn)定性差等問題，地方財(cái)政明顯供小于求。因此，不得不舉債度日，并且有不斷擴(kuò)大舉債規(guī)模的趨勢(shì)。提高長(zhǎng)期持續(xù)償債能力的關(guān)鍵就在于優(yōu)化中央與地方的財(cái)政資源分配，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在財(cái)稅法學(xué)界主張制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加以規(guī)范，達(dá)到各級(jí)政府財(cái)力和事權(quán)的相互匹配，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）控制債券發(fā)行規(guī)模，提高即期償債能力

地方政府債券發(fā)行規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著緊密聯(lián)系。一方面，政府債券規(guī)模擴(kuò)大，能夠籌集到更多的資金投入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，自然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)得到提高；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到提高，政府的財(cái)政收入會(huì)得到提高。另一方面，當(dāng)舉債規(guī)模達(dá)到一定高度，超過了政府的償債能力，就會(huì)就會(huì)產(chǎn)生債券到期不能償還，政府信用受到嚴(yán)重影響。為保障地方政府即期償債能力，就必須控制債券發(fā)行規(guī)模在一定范圍內(nèi)，并且明確債券發(fā)行的主體、用途等內(nèi)容。才能有效的制定償還債務(wù)的計(jì)劃，從而提高即期償債的能力。

（三）合理規(guī)劃政府投資，提高綜合償債能力

及時(shí)有效償還債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最根本的在于提高地方政府財(cái)政收入，有了更多的收入，自然能夠更好地還債。擴(kuò)大政府財(cái)政收入的途徑有很多。從宏觀角度而言，各個(gè)地方政府應(yīng)該充分發(fā)掘自身特色資源，培養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)，借鑒其他地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定符合自身特色的發(fā)展規(guī)劃。例如有良好生態(tài)環(huán)境的地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展旅游業(yè)，有豐富物產(chǎn)的地區(qū)，發(fā)展產(chǎn)品加工行業(yè)等。這樣就能夠提高地方政府財(cái)政收入，同時(shí)也為償債基金提供了更廣泛的資金來(lái)源，有利于提高地方政府綜合償債能力。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過對(duì)地方政府債務(wù)償還機(jī)制的研究，提出建立專門的償債基金。首先從償債基金的資金來(lái)源出發(fā)；其次對(duì)建立起償債基金后的管理問題作出闡述，并提出來(lái)完善意見；最后從宏觀上對(duì)提高地方政府償債能力進(jìn)行了探討，從而對(duì)地方政府償還債務(wù)的提供了一定的借鑒意義。我國(guó)地方政府債務(wù)問題是一個(gè)長(zhǎng)期問題，不是一朝一夕可以解決的，需要從多個(gè)方面入手，花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)化解。在研究這一問題時(shí)，我們要以發(fā)展的眼光看待問題，隨著各地方情況的不斷變化調(diào)整研究方法，并且借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以期為我們地方乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡一份力。

（注：本文系安徽省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“地方債償還機(jī)制研究”資助，項(xiàng)目編號(hào)：2015ADJJFX04；安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控的法律機(jī)制”，項(xiàng)目編號(hào)：AHSK11-12D45）

[1]審計(jì)署2011年第35號(hào)《全國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果》.

[2]饒?jiān)魄?關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)償還機(jī)制的研究[J].武漢金融，2014，（1）.

[3]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心.調(diào)查研究報(bào)告，2012年第172號(hào)（總3671號(hào)）.

[4]王傳曉.2014年全國(guó)土地出讓金僅2.3萬(wàn)億 同比下降28%[J].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2015-01-05.

[5]余斌，魏加寧.中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)問題研究[M].中國(guó)發(fā)展出版社，2012-09.124.

[6]王瑋.地方財(cái)政學(xué)[M].武漢大學(xué)出版社，2006-09.217.

[7]賀紹奇.《預(yù)算法》修改研究[M].中國(guó)財(cái)富出版社，2014-06.323.