我國核電發(fā)展中公眾參與的機(jī)制研究

陳潤羊

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量分析研究中心，甘肅蘭州730020)

我國核電發(fā)展中公眾參與的機(jī)制研究

陳潤羊

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量分析研究中心，甘肅蘭州730020)

公眾參與是核電持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素，但我國核電發(fā)展中公眾參與的系統(tǒng)研究仍然比較薄弱。在分析了我國核電發(fā)展過程中公眾參與的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和不足的基礎(chǔ)上，提出了我國核電公眾參與的建議:構(gòu)建公眾參與的有機(jī)體系、界定公眾參與的主體類型、確定公眾參與的領(lǐng)域范圍、實(shí)施公眾參與的多樣模式、建立公眾參與的有效機(jī)制。

核電;公眾參與;高放廢物;環(huán)境影響

0 引言

以氣候變暖為代表的環(huán)境問題已成為全球性的挑戰(zhàn)，核電作為清潔、低碳的新型能源在世界能源格局中占據(jù)重要地位。截止2013年底，世界核電發(fā)電量占世界總發(fā)電量的15%。我國經(jīng)過核安全的大檢查，制訂了核安全與放射性污染防治規(guī)劃等規(guī)劃，目前我國核電復(fù)蘇的步伐在不斷加快，內(nèi)陸核電的審批也已逐步放開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，我國投入商業(yè)運(yùn)行的核電機(jī)組數(shù)量已達(dá)17臺(tái)，約占全國發(fā)電裝機(jī)總量的1.19%，核電累計(jì)發(fā)電量約占全國累計(jì)發(fā)電量的2.11%［1］。中國是全球在建核電規(guī)模最大的國家，約占世界在建規(guī)模的40%［2］。為應(yīng)對(duì)巨大的能源需求和日益增大的減排壓力，核電將在我國能源戰(zhàn)略中扮演越來越重要的角色。

盡管科學(xué)原理和世界核電運(yùn)行的歷史表明，核電相對(duì)是一種安全和高效的清潔能源。然而公眾對(duì)此還是有所擔(dān)憂，其中集中在核電站的環(huán)境與健康危害及其高放廢物的處置出路等方面?；诖?，2006年原國防科工委、科技部和原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)規(guī)劃指南》明確指出:研究公眾和利益相關(guān)者參與評(píng)審、研究開發(fā)、決策的措施和程序，研究宣傳、溝通及信息反饋機(jī)制，進(jìn)而提出我國公眾參與的機(jī)制［3］。

1 研究背景和意義

關(guān)于核電的公眾參與研究已經(jīng)引起國內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。部分學(xué)者針對(duì)具體地域和特定群體，開展了初步的公眾參與調(diào)查研究［4－7］，但整體而言，核電發(fā)展中公眾參與的系統(tǒng)和綜合研究還是比較薄弱，尤其是針對(duì)高放廢物處置的公眾參與更是極其缺乏，這種研究現(xiàn)狀與我國核電快速發(fā)展的形勢不相適應(yīng)［9－15］。公眾對(duì)于核電的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，是影響核電政策和決策的基本因素。西方一些國家，如德國、瑞士、意大利在強(qiáng)大的民意和輿論壓力下不得不放棄核電，美國也因公眾的反對(duì)致使尤卡山高放廢物地質(zhì)處置庫建設(shè)計(jì)劃一再擱淺。就我國而言，公眾對(duì)于核電安全性仍然心存疑慮，尤其在核事件發(fā)生或核事故發(fā)生時(shí)，一些民眾盲目相信并傳播不實(shí)的消息，如大亞灣核事件和福島核事故發(fā)生后，一些公眾瘋狂搶購對(duì)于輻射毫無防護(hù)作用的食鹽，這些現(xiàn)象從表面看反映出我國當(dāng)前核電科普的滯后，但更根本的原因則在于我國核電發(fā)展公眾參與。公眾參與既是公眾環(huán)境權(quán)益的重要表現(xiàn)，也是核電發(fā)展的必要條件。因此，如何爭取公眾支持，提高公眾對(duì)核電的認(rèn)同度，無疑事關(guān)的我國能源安全戰(zhàn)略。

2 我國核電發(fā)展中公眾參與的現(xiàn)狀

通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和實(shí)際調(diào)查相結(jié)合的方法，以問卷、走訪和訪談等形式，分析我國高放廢物處置中公眾參與的情況以及反映出的問題，以求摸清現(xiàn)狀。由于目前尚沒有較大樣本量的核電公眾參與的調(diào)查研究，為此，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)展開調(diào)研，在問題和選項(xiàng)的設(shè)計(jì)上，涵蓋了一般意義上公眾對(duì)核電的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。本次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查從題目發(fā)布到結(jié)果分析，歷時(shí)4年，總有50696人瀏覽了相關(guān)信息，實(shí)際參與總調(diào)查人數(shù)為6337人。高放廢物處置庫周邊公眾可能出于地理位置更近、對(duì)其影響可能更大等原因，是高放廢物處置公眾參與需要關(guān)注的重點(diǎn)群體，對(duì)于這部分人群，采取現(xiàn)場訪談的方法進(jìn)行調(diào)查。需要說明的是，從倫理學(xué)和公平意義上，高放廢物的環(huán)境影響和潛在風(fēng)險(xiǎn)是不分人群和地域的，因?yàn)槊總€(gè)人都有免于放射性危害的權(quán)利，可從現(xiàn)實(shí)研究和操作的角度，只能從重點(diǎn)或者研究者假定利益更受影響的相關(guān)方開始。由于甘肅北山是我國高放廢物地質(zhì)處置的重要預(yù)選廠址，也已開展了許多技術(shù)性的研發(fā)工作，處置庫周邊公眾就選擇在甘肅北山附近。

2.1 公眾認(rèn)知和核電的實(shí)際差異性大，對(duì)核電的接受度低

針對(duì)核電站選址的問題，88.43%的被調(diào)查者選擇無人區(qū)，3.49%選擇人口聚集區(qū)，還有8.08%認(rèn)為現(xiàn)在還沒有合適的建設(shè)核電站區(qū)域。從對(duì)這個(gè)問題的選擇上可以看出，大多數(shù)公眾對(duì)核電科學(xué)認(rèn)識(shí)的嚴(yán)重不足，實(shí)際上核電站的選址要綜合考慮核電的經(jīng)濟(jì)性、安全性和電力需要等因素，從中反映出我國核電科普和公共宣教還有許多需要亟需加強(qiáng)和改進(jìn)的地方。針對(duì)“中國現(xiàn)在適合大規(guī)模建設(shè)核電站嗎?”的問題，有56.54%的被調(diào)查者認(rèn)為不適合，從中反映出，絕大多數(shù)公眾對(duì)核電的接受度較低，而目前我國已是世界上核電站在建規(guī)模最大的國家，同時(shí)，國家對(duì)于核電的政策已由“十一五”規(guī)劃的“積極發(fā)展”調(diào)整為“十二五”規(guī)劃的“在確保安全的前提下，高效發(fā)展核電”，公眾的低接受性與核電快速發(fā)展的實(shí)際不相匹配，這種情況也需引起研究者的必要重視，在發(fā)展核電的同時(shí)，如何引導(dǎo)輿論，爭取民眾更大程度上的支持，也是國家能源戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容。

2.2 公眾核恐慌心理嚴(yán)重，高放廢物是公眾對(duì)核電安全性的主要擔(dān)憂和顧慮

對(duì)于是否會(huì)食用核電站周圍的水、蔬菜的問題，有55.06%選擇不會(huì)，這種統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果，反映出公眾對(duì)核電站的擔(dān)憂和顧慮，盡管正常情況下，核電站的輻射泄漏有其科學(xué)機(jī)理，但普通公眾的認(rèn)識(shí)卻與之有較大差距，公眾認(rèn)識(shí)和專家認(rèn)識(shí)之間的距離也很大。統(tǒng)計(jì)分析顯示出，公眾對(duì)核電站存在心理恐慌的現(xiàn)象，同時(shí)，也反映出有想當(dāng)一部分公眾出于對(duì)高放廢物的擔(dān)憂而影響了他們對(duì)核電站安全性的認(rèn)識(shí)。另一方面，通過對(duì)甘肅北山周圍相關(guān)群體的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了環(huán)保系統(tǒng)、核工業(yè)系統(tǒng)的部分公務(wù)員對(duì)高放廢物處置的處置有所了解外，竟然絕大多數(shù)的周邊人群都不明確知道附近高放廢物最終處置庫的基本情況，更不要奢談他們對(duì)高放廢物處置的意義、選址的依據(jù)、生物圈隔離等其他更專業(yè)性問題的認(rèn)識(shí)了，這種低關(guān)注性反映出處置庫建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用駵贤ǖ娜笔?，這種形勢也為后續(xù)有可能產(chǎn)生的公眾質(zhì)疑甚至抗議帶來長遠(yuǎn)的不容忽視的影響。

2.3 公眾對(duì)自身發(fā)揮作用的認(rèn)識(shí)度低，核電信息的認(rèn)知渠道單一

以目前核電項(xiàng)目中最為成熟的環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域?yàn)槔{(diào)查公眾對(duì)于目前公眾參與發(fā)揮作用的認(rèn)識(shí)，針對(duì)核電站環(huán)評(píng)中公眾是否發(fā)揮了作用設(shè)計(jì)了問題選項(xiàng)，調(diào)查結(jié)果揭示出，只有7.35%的公眾認(rèn)為發(fā)揮了作用，20.69%的被調(diào)查者認(rèn)為公眾參與正在進(jìn)行中，卻又71.96%的被調(diào)查者認(rèn)為環(huán)評(píng)中公眾作用沒有發(fā)揮，從中反映出大部分公眾對(duì)公眾參與作用具有很低的認(rèn)受性，同時(shí)對(duì)目前即使是最廣泛的環(huán)評(píng)中的公眾參與狀況也是很不滿意的，更不要說更具專業(yè)性的公眾和利益相關(guān)者參與高放廢物處置的評(píng)審、研究開發(fā)和決策等其他環(huán)節(jié)了。那么，公眾又是如何了解核電相關(guān)的知識(shí)和信息的呢?有40.51%的公眾是通過媒體報(bào)道，也有2.64%是通過周圍人的口語相傳，而有超過一半即56.86%的公眾竟然是憑常識(shí)，對(duì)此問題的回答，體現(xiàn)出公眾核電信息的接受渠道相對(duì)比較單一，進(jìn)而反映出我國核電科普和公共宣傳工作的不足。目前我國核電的公眾認(rèn)知度和接受度均較低的事實(shí)反映出，公眾對(duì)核電的認(rèn)識(shí)的科學(xué)理性成分受限，核常識(shí)教育和宣傳仍然任重道遠(yuǎn)。

2.4 公眾行為趨向中鄰避效應(yīng)突出，科學(xué)理性成分相對(duì)不足

通過設(shè)置“如果你家的附近會(huì)興建核電站，你會(huì)怎么辦?”的問題，了解公眾的行為趨向。調(diào)查結(jié)果顯示，有55.61%的公眾選擇堅(jiān)決抗議，22.74%的被調(diào)查者選擇增加了解，要看具體項(xiàng)目決定采取的行動(dòng)，還有21.65%的被調(diào)查者選擇接受做了充分安全論證的核電站建設(shè)。這種統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示出，對(duì)于核電站，公眾的情緒化反應(yīng)多于科學(xué)理性的判斷，聯(lián)系近年來一些地方發(fā)生的激烈反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目、PX項(xiàng)目以及核電相關(guān)項(xiàng)目的情況，如2013年原計(jì)劃的廣東江門龍灣核燃料項(xiàng)目就因公眾的強(qiáng)烈反對(duì)而被迫取消，這些都是典型的“鄰避效應(yīng)”。從另一個(gè)問題，也可以佐證目前核電的公眾信任度比較低的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，如針對(duì)“有數(shù)字顯示，核電站是最安全的能源，你怎么看?”的問題，有51.43%的被調(diào)查者竟然認(rèn)為是宣傳策略而不足采信，只有16.51%的公眾認(rèn)為是正確的而核恐慌其實(shí)是一種誤讀，當(dāng)然也有32.07%的公眾對(duì)此將信將疑，需要進(jìn)一步了解后才能決定。

2.5 公眾參與意識(shí)不斷高漲，核電發(fā)展中的公眾參與機(jī)制缺乏

從調(diào)查問卷和實(shí)地調(diào)研的結(jié)果綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國核電發(fā)展中的公眾參與的特點(diǎn)和不足:我國核電發(fā)展在核工業(yè)、環(huán)保等系統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的公務(wù)員和專家的關(guān)注度較高，但普通的公眾對(duì)核電知識(shí)不甚了解;目前公眾參與的層次相對(duì)較低，大多還是在接受宣傳教育等層面，但對(duì)核電及其高放廢物地質(zhì)處置等決策領(lǐng)域的參與不足，公眾對(duì)核電政策和規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施的影響相對(duì)有限;即使在目前相對(duì)較為成熟的核電相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，公眾參與盡管相對(duì)比較廣泛和深入，但在公眾的代表性和覆蓋面上尚有不足［16］;高放廢物處置相關(guān)的信息公開的規(guī)范性不夠，存在信息不對(duì)稱的缺陷;地方政府、社會(huì)組織的發(fā)言權(quán)不大，發(fā)揮的作用不夠;尚沒建立起核電及高放廢物處置相關(guān)的利益補(bǔ)償和調(diào)整機(jī)制;公眾參與核電的實(shí)體法律和具體程序有待進(jìn)一步完善和明確;從整體上講，公眾的權(quán)益意識(shí)在不斷高漲，但目前尚未建立有效的公眾表達(dá)意見、形成共識(shí)、協(xié)調(diào)利益的機(jī)制。

3 我國公眾參與核電發(fā)展的對(duì)策

在我國核電必將大發(fā)展的背景下，針對(duì)我國核電發(fā)展中公眾參與的不足，有針對(duì)性地建立適合我國國情的公眾參與機(jī)制，深入推進(jìn)公眾參與以及與之相關(guān)的工作，已經(jīng)顯得刻不容緩。

3.1 構(gòu)建公眾參與的有機(jī)體系

核電中公眾參與是一個(gè)“五位一體”的體系:以核安全文化和核電科普教育為基礎(chǔ)，使公眾能夠科學(xué)認(rèn)識(shí)核電和核廢物處置;以公眾參與的法律制度為保障，確立公眾參與權(quán)利的法律地位，使公眾參與的實(shí)體法與程序法相互呼應(yīng)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);以核電的相關(guān)信息公開為前提，確保公眾獲得核電政策決策、研究開發(fā)、選址、環(huán)境評(píng)價(jià)、相關(guān)事項(xiàng)評(píng)審等環(huán)節(jié)信息的真實(shí)性、完整性和便利性;以核安全的公眾宣傳傳播為媒介，通過大眾傳媒的宣傳和傳播，進(jìn)行媒介的溝通，建立公眾對(duì)核電安全性的信心;以構(gòu)建公眾參與的有效機(jī)制為核心，暢通利益相關(guān)方的表達(dá)渠道，并積極協(xié)調(diào)不同群體的利益關(guān)系。

3.2 界定公眾參與的主體類型

對(duì)核電中的公眾參與而言，主要的重點(diǎn)公眾類型有:一是核電站和地質(zhì)處置庫周邊的公眾，這是利益最相關(guān)的，也是核電站和核廢物處置影響最直接的群體，由于這類主體的力量是分散的，無法對(duì)相關(guān)政策決策、規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生更大影響，因此需要通過社會(huì)組織等平臺(tái)和渠道反映訴求和表達(dá)意見;二是核電及其高放廢物處置的研究機(jī)構(gòu)，這類主體代表的是專業(yè)性力量和專業(yè)性聲音，一般以專業(yè)性的行業(yè)協(xié)會(huì)組織(如核電行業(yè)協(xié)會(huì)、核學(xué)會(huì)等)為平臺(tái)，他們既要利用自身的科學(xué)資源優(yōu)勢和專業(yè)知識(shí)背景去推動(dòng)科學(xué)決策和合理建設(shè)核電項(xiàng)目，也要積極引導(dǎo)普通公眾科學(xué)正確地認(rèn)識(shí)核電和核廢物的處置;三是一般的社會(huì)公眾，由于核電產(chǎn)生的高放廢物影響的長期性和廣泛性，一般的社會(huì)公眾對(duì)核安全也有擔(dān)憂和疑慮，主要通過媒體的溝通和宣傳、政府有關(guān)核電政務(wù)信息的公開、核電集團(tuán)業(yè)主的公眾溝通行動(dòng)、專業(yè)性的行業(yè)協(xié)會(huì)組織的核安全文化和核電科普活動(dòng)等，來化解公眾的核安全和權(quán)利的焦慮，增強(qiáng)公眾對(duì)核電和核廢物處理處置的科學(xué)認(rèn)知。

3.3 確定公眾參與的領(lǐng)域范圍

以公眾的全過程和全領(lǐng)域參與為基本原則，主要涉及核電及其核廢物的政策決策、研究開發(fā)、選址、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、相關(guān)事項(xiàng)評(píng)審等環(huán)節(jié)，同時(shí)要把握各個(gè)環(huán)節(jié)中公眾參與的時(shí)機(jī)和方式。在參與制度上，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);在參與程序上，完善公眾參與的技術(shù)細(xì)節(jié);在參與主體上，注重公眾的廣泛性和代表性，把專家的觀點(diǎn)意見和普通公眾的感受建議結(jié)合起來;在公眾參與的過程上，把事前、事中和事后參與有機(jī)統(tǒng)一起來。只有通過公眾全過程和全領(lǐng)域的參與，才能化解公眾的疑慮，提高公眾對(duì)核電的認(rèn)知度，贏得公眾的信任，進(jìn)而為核電事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供民意支持的基礎(chǔ)。

3.4 實(shí)施公眾參與的多樣模式

學(xué)習(xí)和借鑒國外核電發(fā)展中公眾參與的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的具體政治和法律實(shí)際，論證適合我國國情的公眾參與的具體類型和影響因素。核電中公眾參與方法主要包括:問卷調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)、專家論證會(huì)、一般新聞發(fā)布會(huì)、核電企業(yè)說明會(huì)、發(fā)放核電知識(shí)手冊、記者問答會(huì)、社團(tuán)討論會(huì)等。不同參與方法的性質(zhì)(雙向溝通程度、公共接觸程度、處理特定利益能力)和目的(告知教育、探詢爭議、解決問題、意見反饋、評(píng)價(jià)、達(dá)成共識(shí))我只有有區(qū)別。深入研究和探索諸如聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、公眾意見調(diào)查、專家咨詢或?qū)彶闀?huì)等不同類型參與方式的不同適應(yīng)性，以及具體的公眾參與程序及其效果［16］。重點(diǎn)是建立和實(shí)施處置庫周邊公眾、組織和政府等利益相關(guān)者參與核電項(xiàng)目的評(píng)審、開發(fā)、決策的具體措施和操作程序，創(chuàng)新公共宣傳和核電科普的方式方法，建立核電及其廢物處置的信息公開、溝通和反饋機(jī)制，以多樣化的公眾參與的適宜模式建立健全我國公眾參與的長效機(jī)制。

3.5 建立公眾參與的有效機(jī)制

首先，建立專家和公眾參與的科學(xué)決策機(jī)制，在政策源頭上，保證核電政策和核廢物處置技術(shù)路線制定的民主性和科學(xué)性;其次，建立核安全的公共宣傳、媒體溝通和信息反饋機(jī)制，使各界社會(huì)公眾能充分地表達(dá)意見，并能在理性討論和多方爭辯中，達(dá)成社會(huì)的廣泛共識(shí);第三，建立利益表達(dá)和爭端解決機(jī)制，以公益性的社會(huì)組織、專業(yè)性的行業(yè)協(xié)會(huì)等為載體，搭建政府、核電集團(tuán)、專家、當(dāng)?shù)毓?、一般社?huì)公眾進(jìn)行溝通交流、協(xié)商合作的平臺(tái)?；凇按鷥?nèi)公平”和“代內(nèi)公平”為內(nèi)涵的“環(huán)境公平”的理念，以公眾參與的制度化為重點(diǎn)，推進(jìn)實(shí)施核電公眾參與的行動(dòng)計(jì)劃，優(yōu)化基于各利益主體的公眾參與的路徑，構(gòu)建我國核電發(fā)展的公眾參與機(jī)制，使核電特別是高放廢物地質(zhì)處置獲得公眾的信任和支持，將為我國核電的持續(xù)發(fā)展和國家的能源戰(zhàn)略奠定必要的基礎(chǔ)。

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［15］陳潤羊.核電公眾接受性研究展望［J］.華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(3):9－12.

［16］陳潤羊.公眾參與機(jī)制推動(dòng)核安全文化走向成熟［J］.環(huán)境保護(hù)，2013(5):50－52.

Research on mechanism of public participation in development of nuclear power in China

Public participation is a key factor to influence the development of nuclear power，at present，system research of public participation is still relatively weak.To analysis the current situation，features and shortcomings of public participation in nuclear power，On this basis，put forward five countermeasures on public participation in nuclear power in our country:to build a organic system of public participation，to define the main types of public participation，to determine the field of public participation，to implement the various modes of public participation，to establish the effective mechanism of public participation.

nuclear power;public participation;high level radioactive waste;environmental impact

X946

B

1674－8069(2015)06－057－04

2015-07-08;

:2015-09-26

陳潤羊(1979-)，男，甘肅秦安人，副教授，碩士，研究方向?yàn)楹穗娊?jīng)濟(jì)管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展。E－mail:chenrunyang @163.com

放射性地質(zhì)與勘探技術(shù)國防重點(diǎn)學(xué)科實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目“我國高放廢物地質(zhì)處置公眾參與機(jī)制研究”(RGET1303)階段性成果