淺析互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下網(wǎng)絡(luò)問政對(duì)行政監(jiān)督制度的影響

一、網(wǎng)絡(luò)問政的涵義

（一）網(wǎng)絡(luò)問政的興起

網(wǎng)絡(luò)問政是一個(gè)新詞，自2008年6月，胡錦濤總書記在人民網(wǎng)與網(wǎng)友在線聊天起，許多官員開始借助網(wǎng)絡(luò)這一途徑問政于民，網(wǎng)絡(luò)問政已經(jīng)成為政府工作透明和信息順暢的“民心工程”，成為了政府工作中的重要組成部分。自2010年的“兩會(huì)”期間，微博成為了人大代表和政協(xié)委員傾聽民聲的新途徑，而在今年的“兩會(huì)”期間，除去微博這一平臺(tái)對(duì)提案的探討、輿情引導(dǎo)等方面繼續(xù)發(fā)揮作用外，微信平臺(tái)又成了新的匯聚民意民聲的新主力。

網(wǎng)絡(luò)問政的興起，與其說是政府的工作方式的新嘗試，不如說是網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)展的必然結(jié)果。目前為止，網(wǎng)絡(luò)問政在學(xué)術(shù)界沒有一個(gè)比較精確的定義，但它無疑是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化的政治參與的進(jìn)一步深化和創(chuàng)新。 [1]

（二）網(wǎng)絡(luò)問政的意義

網(wǎng)絡(luò)問政不是一種新的行政監(jiān)督方式，而是一種社會(huì)監(jiān)督，是包含在行政監(jiān)督制度框架內(nèi)的監(jiān)督方式。它的出現(xiàn)，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來的必然選擇，對(duì)于建立完善行政監(jiān)督制度具有重要意義。

網(wǎng)絡(luò)問政通過擴(kuò)大與公民的溝通和交流，中國公民以網(wǎng)民的身份通過互聯(lián)網(wǎng)行使自己的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。對(duì)于政府和公民，網(wǎng)絡(luò)問政拉近了彼此的距離，有利于民意的表達(dá)和政府決策的作出及執(zhí)行。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公民表達(dá)自己的言論自由，是一件更加容易的事情。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的增強(qiáng)，公民意識(shí)也開始日益增長，更加注重自己的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，也對(duì)政府關(guān)于國計(jì)民生的政策的出臺(tái)更為關(guān)注。而網(wǎng)絡(luò)問政的出現(xiàn)，對(duì)行政監(jiān)督這一行政法傳統(tǒng)意義上的薄弱環(huán)節(jié)，更是有深遠(yuǎn)的影響。

二、行政監(jiān)督的現(xiàn)狀和問題

（一）行政監(jiān)督的現(xiàn)狀

我國的行政監(jiān)督制度主要包括了包括行政監(jiān)察、黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，它們共同組成了一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體制。我國的行政監(jiān)督體制雖于西方各國的行政監(jiān)督體制大致相同，但我國的行政監(jiān)督中的主體并沒有發(fā)揮太大的作用。而我國行政監(jiān)督的主體主要有政府機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨和民主黨派、各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人大代表、人民檢察院和人民法院以及人民群眾。這其中，人民群眾這一社會(huì)監(jiān)督的作用在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，正在發(fā)揮著愈來愈強(qiáng)大的作用。

（二）網(wǎng)絡(luò)問政對(duì)行政監(jiān)督可以起到的作用

1.對(duì)反腐倡廉起到的作用

我國的傳統(tǒng)防腐機(jī)關(guān)主要包括國家預(yù)防腐敗局、中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府審計(jì)機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)。傳統(tǒng)防腐重在加強(qiáng)對(duì)干部自身的廉政意識(shí)的提高，主要依靠權(quán)力部門的主動(dòng)出擊，反腐的過程和結(jié)果很多都沒有及時(shí)對(duì)外公開，也構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)級(jí)別越高監(jiān)督越低的一個(gè)原因。另外，在司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性還沒有完全實(shí)現(xiàn)的前提下，網(wǎng)絡(luò)問政將可以大有作為。我國的防腐目前仍是“人治”為主，并正在由“人治”防腐向制度防腐轉(zhuǎn)變。制度的建立需要一定的群眾基礎(chǔ)去迎合和監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)問政可以盡到一份力。

權(quán)力易滋生腐敗，在行政監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督框架里，我國行政監(jiān)督制度的創(chuàng)新和發(fā)展盡管從很多方面來降低了腐敗的發(fā)生，比如在各級(jí)人民檢察院建立“反貪污賄賂局”；人民法院也通過對(duì)行政案件的審判即行政訴訟制度來監(jiān)督行政主體做出行政行為合法性，并且附帶審查的方式可以對(duì)一些行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)于行政人員，建立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并大力進(jìn)行反腐倡廉的宣傳教育；對(duì)于行政主體日常的民事活動(dòng)，還建立了政府統(tǒng)一采購制度，減少采購環(huán)節(jié)中的“暗箱操作”；在具體的行政執(zhí)法過程中，還建立了聽證制度和公示制度，這些創(chuàng)新都有利于政府更加公開透明。

上述的這些努力對(duì)于權(quán)力的公平公正行使，起到了很大的積極作用，但仍有不足。比如《中華人民共和國行政訴訟法》修改后盡管擴(kuò)大了受案范圍，將一些具體的知情權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等納入，但是能夠提起行政訴訟的行政案件仍然由于主體資格等原因受限。我國司法還沒有完全獨(dú)立，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約又受到事權(quán)和人權(quán)等一定的影響。制約行政權(quán)還存在很多的空隙。

2.對(duì)政務(wù)公開和信息公開起到的作用

黨的十六大強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真推行政務(wù)公開和信息公開，黨的十八屆四中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)了建設(shè)法治政府需要全面推進(jìn)政務(wù)公開。 [3]但現(xiàn)實(shí)生活中，政務(wù)公開存在一系列問題，比如政務(wù)公開不及時(shí)，存在滯后性；政務(wù)公開重點(diǎn)不突出，多是“面子工程”；政務(wù)公開內(nèi)容復(fù)雜且不具體，不能使人民群眾詳細(xì)了解并看懂，甚至一些政務(wù)公開還存在虛假信息。

信息公開的問題也包含以上問題，并且行政機(jī)關(guān)對(duì)于公開信息仍有許多自由裁量權(quán)，尤其是涉及到公開關(guān)于第三人的信息的情況。這些問題的產(chǎn)生離不開政務(wù)信息分類的不科學(xué)和相關(guān)法律的不健全。

政務(wù)公開和信息公開實(shí)質(zhì)上作為《憲法》中的公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)，在實(shí)際生活中，政務(wù)公開不夠真實(shí)易懂，不重實(shí)效，提起涉及政務(wù)公開的行政訴訟又需要原告與被訴行為具備法律上的利害關(guān)系等苛刻條件，這些都造成公民想收集有價(jià)值有意義的信息非常困難，尋求救濟(jì)也受到限制。

網(wǎng)絡(luò)問政制度對(duì)加強(qiáng)政務(wù)公開和信息公開提出了要求，并增加了壓力。隨著社會(huì)監(jiān)督的力度不斷加大，網(wǎng)民作用的不斷增強(qiáng)，這些問題是可以逐漸彌補(bǔ)使其的危害降到最低。

3.對(duì)事前監(jiān)督不力，內(nèi)部監(jiān)督力度不夠起到的作用

事前監(jiān)督指的是在行政行為開始作出之前就可以進(jìn)行監(jiān)督的制度，但是行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、行政強(qiáng)制制度等基本上都是重在事后監(jiān)督。等到行政行為作出并已成定局才開始監(jiān)督。而一些行政行為從作出開始，就可以并應(yīng)該受到監(jiān)督。

行政監(jiān)督主體監(jiān)督體制中的內(nèi)部監(jiān)督，很多都存在一個(gè)問題，那就是，其自上而下的監(jiān)督力度很足，但自下而上的監(jiān)督力度卻很欠缺。對(duì)于這種自下而上的監(jiān)督不僅力度薄弱，而且存在風(fēng)險(xiǎn)，通過內(nèi)部的創(chuàng)新，如一些匿名檢舉等方式并不能夠達(dá)到很好的效果。

網(wǎng)絡(luò)問政能夠?qū)κ虑氨O(jiān)督起到監(jiān)督和督促的作用，對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督力度不夠的問題可以通過外部加壓來促進(jìn)其改善，并能夠營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

三、網(wǎng)絡(luò)問政存在的問題探討

網(wǎng)絡(luò)問政盡管在上述許多方面都對(duì)行政監(jiān)督起到積極的影響，但是由于網(wǎng)絡(luò)問政也存有自身的固有的缺點(diǎn)和問題，難免引起爭議。

（一）網(wǎng)絡(luò)意見參差不齊

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供的自由發(fā)表言論的渠道，但是得到的意見參差不齊。其中的原因有很多。城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和地域發(fā)展的不同時(shí)可能帶來網(wǎng)民的意見來源不均。年齡和收入、職業(yè)、知識(shí)和差距可能帶來網(wǎng)民發(fā)表的意見質(zhì)量參差不齊。

因此，在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問政，整理網(wǎng)絡(luò)的民意和討論的時(shí)候，也存在一個(gè)“去其糟粕，取其精華”的過程。但是這并不會(huì)影響行政監(jiān)督的作用，因?yàn)樾姓藛T都是高素質(zhì)的優(yōu)秀人才，對(duì)于民意的篩選和整理并不會(huì)成為一件困難的事情。并且民意具有流向性，通過對(duì)于精華意見的再討論和修改會(huì)使真理越辯越明。

（二）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的豐富使政府網(wǎng)站影響力下降

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的豐富，以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)新聞和社會(huì)事件的信息整理與推送，吸引了大多數(shù)網(wǎng)民。民眾大多更樂意在大眾的新聞網(wǎng)站、論壇或者微博等平臺(tái)上予以評(píng)論，網(wǎng)民傾向于將發(fā)現(xiàn)的問題和提出的意見形成輿論熱點(diǎn)，而不是在政府的官方網(wǎng)站和論壇上予以發(fā)表。另外，除去網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)表意見的參差問題，網(wǎng)民能夠監(jiān)督的范圍也在級(jí)別上存在差異。比如腐敗問題，根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查表明，越是高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，就越難得到網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督。 [4]而對(duì)于這方面的監(jiān)督，政府網(wǎng)站的政務(wù)公開和信息公開以及政府網(wǎng)站的內(nèi)容豐富性和實(shí)用性就顯得十分重要。

（三）平衡公民的監(jiān)督權(quán)和隱私權(quán)問題

網(wǎng)絡(luò)問政可以最大程度地發(fā)揮公民的監(jiān)督權(quán)，但是同時(shí)也帶來一些問題。近年來，“人肉搜索”、“發(fā)者無心，轉(zhuǎn)者有意”等行為使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督受到質(zhì)疑。盡管官員的隱私權(quán)在采取個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開等制度下會(huì)受到一定的限制，但在網(wǎng)絡(luò)上和生活中仍然享有一定的隱私權(quán)。并且不明真相的網(wǎng)民可能在對(duì)一件事情的探究過程中有意無意地傷害到一些群眾的隱私權(quán)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還充斥這一些錯(cuò)誤曝光和虛假信息，這些都阻礙著網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展。而這些，也正是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代前期一些無法規(guī)避的問題，對(duì)這些問題的解決，不僅影響網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展，也影響著整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。

四、借助網(wǎng)絡(luò)問政完善行政監(jiān)督的建議

將虛擬的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)變成現(xiàn)實(shí)的社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)，需要許多相關(guān)的配套制度共同構(gòu)建和維護(hù)。而網(wǎng)絡(luò)問政作為一個(gè)新興的形式，在發(fā)展初期，還需要更多的監(jiān)管和維護(hù)。

（一）建立更加透明化的服務(wù)型政府，完善政務(wù)公開和信息公開制度

建立更加透明化的服務(wù)型政府，將權(quán)力放在陽光下。這是建立制度防腐的關(guān)鍵，也是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全政務(wù)公開和信息公開的查詢、發(fā)布平臺(tái)，并通過微博、微信、客戶端等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲悉人民群眾關(guān)心的信息，以便更好地為群眾服務(wù)。在可能的范圍內(nèi)盡量擴(kuò)大公開的范圍，并且借助網(wǎng)絡(luò)和群眾的力量，對(duì)公開的信息進(jìn)行處理和加工，使其成為通俗易懂的信息讀本，從而更好地保障公民的知情權(quán)。

在作出重大公共決策，出臺(tái)相關(guān)行政法律法規(guī)和規(guī)范性文件之前，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛征集民意，并進(jìn)一步擴(kuò)大民眾與政府對(duì)話的范圍和可能?？梢钥紤]建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)咨詢服務(wù)來完善目前的信訪制度，將民眾的問題拋到空中。

與此同時(shí)，還要完善具體的問責(zé)制和權(quán)利救濟(jì)制度，并制定相關(guān)的法律法規(guī)予以確立。行政機(jī)關(guān)同時(shí)擁有公開的義務(wù)和拒絕的權(quán)力。對(duì)于經(jīng)過民眾質(zhì)疑的合理問題必須解決，對(duì)于民眾質(zhì)疑的屬于國家秘密等不屬于公開范圍的事項(xiàng)有權(quán)予以拒絕，而民眾不服還可以提出網(wǎng)絡(luò)行政復(fù)議等更為廣泛的救濟(jì)方式。為社會(huì)監(jiān)督帶來制度的保障。

（二）完善政府網(wǎng)站，擴(kuò)大政府網(wǎng)站的影響

網(wǎng)絡(luò)問政如果僅僅停留在靠大眾網(wǎng)站或論壇形成輿論來影響政府的決策和監(jiān)督公權(quán)力的行使，未免太過間接。而網(wǎng)民不傾向于在政府網(wǎng)站上發(fā)表意見與政府網(wǎng)站制作的形式化、內(nèi)容的落后和簡陋有著直接的關(guān)系。政府的網(wǎng)站不能發(fā)揮權(quán)威，影響力不夠則不能夠?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)問政的深化體現(xiàn)應(yīng)有的作用。

建議政府網(wǎng)站加以完善，不僅要實(shí)用化，更要有豐富的內(nèi)容。政府網(wǎng)站一旦更加豐富和實(shí)用，并且問政的意見能夠得到及時(shí)的回復(fù)和關(guān)注，必然會(huì)帶領(lǐng)網(wǎng)民將關(guān)注點(diǎn)集中到政府網(wǎng)站，對(duì)提高政府的公信力和權(quán)威，具有重要意義。

政府網(wǎng)站可采用定期收集網(wǎng)絡(luò)問政的意見，并召開研討會(huì)等方式吸引網(wǎng)民問政。不讓網(wǎng)絡(luò)問政成為一個(gè)形式，就要對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的結(jié)果加以重視。如果網(wǎng)絡(luò)問政提出的意見非常值得采納，還可以召開研討會(huì)對(duì)其加以進(jìn)一步的深入探討。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政中的學(xué)者和提出寶貴意見的網(wǎng)民，還應(yīng)給與物質(zhì)或精神的獎(jiǎng)勵(lì)。

網(wǎng)絡(luò)問政要發(fā)揮一個(gè)集體的作用，可以先由一些地區(qū)的政府網(wǎng)站作為示范，并且各省市積極效仿并創(chuàng)新。試點(diǎn)的方式可以在這里得到運(yùn)用。一旦試點(diǎn)成熟，就應(yīng)對(duì)政府網(wǎng)站的科學(xué)合理加以統(tǒng)一并允許創(chuàng)新空間。

（三）制定網(wǎng)絡(luò)問政相關(guān)的法律規(guī)范

對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的認(rèn)可，首先要將其制度化，時(shí)機(jī)成熟將其上升到法律的層面。這是可以解決“人走茶涼”對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政的影響。然而公民的知情權(quán)和隱私權(quán)的平衡作為在任何一個(gè)國家都會(huì)遇到的問題，并且成為隨著政府的公開和透明將會(huì)愈演愈烈的問題。

所謂沒有無限制的權(quán)利。自由發(fā)表監(jiān)督的權(quán)利也應(yīng)該受到一定的限制。網(wǎng)絡(luò)問政可能帶來的侵犯公民隱私權(quán)問題以及錯(cuò)誤曝光和虛假信息可能會(huì)造成一定的公信力受損，這方面的規(guī)則可能決定網(wǎng)絡(luò)問政一定程度的生死大權(quán)。網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的實(shí)施先走出了第一步，但是仍不夠。一部部規(guī)范網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律法規(guī)的應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)逐步頒布，為網(wǎng)絡(luò)問政掃清障礙。而對(duì)此的規(guī)制，也可以運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)問政這一方法來進(jìn)行意見的收集和整理。網(wǎng)絡(luò)問政作為一項(xiàng)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最具特色的“從群眾中來”的監(jiān)督方式，其效益可以在對(duì)其缺陷加以規(guī)范的同時(shí)得到體現(xiàn)。