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    從化解鄰避效應(yīng)看基層協(xié)商民主價值之彰顯

    2015-03-27 04:19:01曾姍姍
    關(guān)鍵詞:協(xié)商民主決策

    曾姍姍 楊 瓊

    (中共湘潭市委黨校、市社會主義學(xué)院,湖南 湘潭 411100)

    黨的十八大指出 :“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”中共十八屆三中全會進(jìn)一步指出,要“開展形式多樣的基層協(xié)商民主,推進(jìn)基層協(xié)商制度化”?;鶎訁f(xié)商民主受到了越來越多的重視。有專家認(rèn)為,基層協(xié)商民主就是指“在我國社會基層單位,公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式,參與公共決策和基層社會管理的活動”。所謂鄰避效應(yīng),通俗地講,就是這個項目也許很必要,但是因?yàn)橛幸欢ǖ奈:π?,請“不要建在我家后院”;或者是“我不喜歡,我就反對”這樣一種心理狀態(tài)。而基層協(xié)商民主作為一種全新的治理理念,為化解包括鄰避效應(yīng)在內(nèi)的各種社會矛盾提供了新的路徑選擇。

    一、基層協(xié)商民主是化解鄰避效應(yīng)的有效手段

    鄰避效應(yīng)是一種全球城市化進(jìn)程中面臨的普遍現(xiàn)象。目前,我國正處于城市化急速發(fā)展的時期,快速發(fā)展的城市化需要建設(shè)一批新的公共設(shè)施,例如PX項目、垃圾處理廠(場)、公路橋梁、墓地、精神病院等等,但是很多項目都因群眾反對被擱置或者暫緩建設(shè)。一方面是公共需求不斷擴(kuò)大,一方面是政府有關(guān)這些項目的決策不斷受到抵制,引發(fā)越來越多的鄰避沖突。面對這樣的兩難處境,政府必須尋找更為科學(xué)的決策和治理方式。基層協(xié)商民主作為一種全新的治理理念,為基層政府治理提供了新的路徑選擇,而在化解當(dāng)前不斷增多的鄰避沖突上,它的作用尤為突出。

    (一)基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的合法性。從政治學(xué)的角度看,政府決策的合法性主要來源于“公眾的認(rèn)同”,而公眾產(chǎn)生認(rèn)同感最有效、最重要的方式就是直接參與決策過程。在諸多鄰避沖突案例中,因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的公眾參與程序,政府決策的合法性不斷受到質(zhì)疑。基層協(xié)商民主的一個重要特點(diǎn)就是群眾直接、平等、廣泛地參與,并在協(xié)商中形成共識,它正好契合了政府決策的合法性要求。顯然,基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的合法性。

    (二)基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的科學(xué)性??茖W(xué)的決策要求決策者跟專家以及社會公眾進(jìn)行雙向和多向的信息交流,建立良好的互動關(guān)系,廣泛地集中民智民意,而這些只有通過基層協(xié)商民主才能有效地完成。在各種鄰避案例中,群眾爭論的焦點(diǎn)不是要不要建的問題,而是在哪里建、如何建的問題,基層協(xié)商民主正好可以解決政府決策過程中廣受詬病的科學(xué)性問題。

    (三)基層協(xié)商民主有利于保證社會政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。社會的穩(wěn)定在于基層,而社會的矛盾也多發(fā)于基層。在利益分化日益多元的時代,如何有效地化解包括鄰避效應(yīng)在內(nèi)的各種社會矛盾沖突,是我們必須要認(rèn)真對待的問題。協(xié)商民主一個重要的特點(diǎn)就是參與方式的協(xié)商性,協(xié)商對話而不是暴力沖突,它更有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與,并將社會矛盾化解在基層。

    (四)基層協(xié)商民主有助于實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征是民主治理,協(xié)商民主作為一種重要的民主形式,具有平等性強(qiáng)、參與面廣、共識性高等特點(diǎn),這正是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要途徑。

    二、當(dāng)前基層協(xié)商民主實(shí)踐之困

    (一)協(xié)商意識淡薄

    按照國家政策規(guī)定,政府在公共政策、重大項目上馬以及其它事關(guān)群眾切身利益的決策之前和決策執(zhí)行過程中應(yīng)該與群眾進(jìn)行充分的協(xié)商。但事實(shí)上是,部分基層政府從一開始協(xié)商意識就嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn):

    1.不協(xié)商。在余杭事件中,從政府公布余杭垃圾焚燒發(fā)電廠的項目規(guī)劃到群眾知情后進(jìn)行反對,并多次聚集、上訪,再到?jīng)_突爆發(fā),余杭區(qū)政府仍然沒有召開有群眾直接參與的聽證會或者座談會。這種不與群眾直接對話的情況,就是不協(xié)商的一個突出表現(xiàn)。

    2.走形式。有的政府在溝通時只征詢了一小部分群眾或者專家的意見,大部分群眾并不知道有過這樣的協(xié)商程序;有的地方也召開了協(xié)商會或聽證會上,但是,在這樣的協(xié)商會或者聽證會上,人們看到的只是幾張老面孔,群眾早已對這樣的協(xié)商和聽證失去了信任。

    (二)協(xié)商內(nèi)容不明確

    中共十八屆三中全會指出,要以“社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”為內(nèi)容,在全社會開展廣泛協(xié)商。重大項目的決策和上馬,是應(yīng)該向群眾宣傳解釋,但宣傳、解釋不能算作協(xié)商,那只是灌輸、教育。協(xié)商應(yīng)該是就項目本身可能涉及到與群眾切身利益有關(guān)的問題,與群眾溝通、對話,充分聽取群眾的意見和建議,并在決策的時候加以考慮和采納。因此,基層協(xié)商民主的內(nèi)容,應(yīng)該是與群眾密切相關(guān)的那些“利益問題”,包括國家之利、社會之利,也包括群眾之利,這才是協(xié)商的重點(diǎn)。2014年3月底、4月初的茂名PX項目就出現(xiàn)過協(xié)商內(nèi)容不明確的問題。

    (三)協(xié)商主體不平等

    1.協(xié)商主體地位不平等?;鶎訁f(xié)商民主的參與主體主要是基層政府和群眾,雖然我國經(jīng)濟(jì)政治體制改革正在進(jìn)行當(dāng)中,但是由于種種因素的影響,政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)社會中仍然處于主導(dǎo)地位,基層群眾對權(quán)力的敬畏感仍然比較突出。

    2.信息獲取能力不平等。政府部門具有天然的信息優(yōu)勢,他們掌握著項目利弊的所有信息,但在公布項目信息時,他們往往只強(qiáng)調(diào)項目的科學(xué)性、合理性,對其中的危害避而不談;群眾獲取信息的渠道不僅有限,而且其危害性還往往被放大,并因此對政府產(chǎn)生不信任感。

    (四)協(xié)商程序不規(guī)范

    協(xié)商民主最重要的就是程序問題。在協(xié)商民主實(shí)踐過程中,正確的程序應(yīng)該是政府向社會公布項目計劃,與群眾協(xié)商項目選址及相關(guān)問題,取得群眾認(rèn)可后,積極推動項目落實(shí),在項目落實(shí)過程中就有關(guān)問題與群眾繼續(xù)協(xié)商,項目完成后讓群眾監(jiān)督項目的運(yùn)行情況。很多基層政府在上馬鄰避設(shè)施時,也有召開聽證會的程序,但程序執(zhí)行的早晚以及程序執(zhí)行的真誠度決定了鄰避效應(yīng)是成功化解還是演變?yōu)猷彵軟_突。在余杭事件中,未溝通,已開工,這是余杭項目僅一個月就演變?yōu)槿后w性事件最重要的原因。沒有程序的民主就沒有實(shí)質(zhì)的民主,協(xié)商不按程序,群眾沒有享受到實(shí)際的民主權(quán)利,這樣的決策當(dāng)然難以取得群眾的認(rèn)可和支持。

    (五)協(xié)商形式單一

    1.政府組織的協(xié)商形式少。在很多鄰避案例中,聽證會是政府部門采取的最主要方式,而事實(shí)上聽證會的作用是有限的;座談會雖然有,但以政府召集群眾座談為主;至于更為廣泛的網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)上互動,也因?yàn)闆]有及時的信息回復(fù)難以產(chǎn)生應(yīng)有的價值。

    2.群眾期望或者自發(fā)的協(xié)商形式難以得到政府的支持。群眾自發(fā)組織起來的聚集商量,需要一定的政策支持,場地、資金等條件也需要配套落實(shí),但是在很多鄰避案例中,基層政府不僅不給予相應(yīng)的政策支持,而且還可能對群眾自發(fā)的聚集商量采取一定的阻撓措施。

    三、全面推進(jìn)基層協(xié)商民主之策

    (一)著力強(qiáng)化協(xié)商意識

    強(qiáng)化協(xié)商意識,最關(guān)鍵的就是要把協(xié)商民主的重要性內(nèi)化于心,外化于行。實(shí)踐出真知,強(qiáng)化協(xié)商意識,最好的途徑就是參與民主實(shí)踐??梢詮膬蓚€層面入手:

    1.從政府層面來說,就是要化被動協(xié)商為主動協(xié)商,變問題倒逼的協(xié)商為積極主動協(xié)商,充分尊重群眾的參政意愿和維權(quán)要求;同時,化形式化的協(xié)商為實(shí)質(zhì)性的協(xié)商,從協(xié)商的程序設(shè)計到協(xié)商的成果落實(shí)、結(jié)果反饋,均認(rèn)真摸索,不斷提高施政藝術(shù)。另外,還要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐成果,并加快制度建構(gòu),促進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化。

    2.從群眾層面來說,必須拋棄那種“各人自掃門前雪,莫管他人瓦上霜”的陳舊觀念,積極、主動地參與協(xié)商。不要以為事不關(guān)己高高掛起,也不要以為協(xié)商民主只是走走形式、裝裝樣子。只要每個人都積極參與,群眾的公共意識就會不斷增強(qiáng),而群眾的權(quán)利也能夠得到進(jìn)一步的保障。

    (二)合理確定協(xié)商內(nèi)容

    對于基層來說,協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)該是那些與群眾密切相關(guān)的利益問題。當(dāng)然,這里有兩個問題特別值得注意:

    1.要正確界定議題范圍。應(yīng)當(dāng)看到,“積極協(xié)商”不等于“事事協(xié)商”,國家大政方針等重大政治問題需要協(xié)商,但放到基層可能協(xié)商不了。但是一些看似瑣碎的小事,對基層來說可能就是大事,例如本地區(qū)一條公路的建設(shè)等,這些問題不但跟群眾切身利益密切相關(guān),而且以他們現(xiàn)有的知識水平和能力,也完全能夠提出合理化的建議和設(shè)想。因此,基層在確定協(xié)商內(nèi)容時,不僅要具體、明確,還要充分考慮到自身所在的層次,積極主動地協(xié)商有條件協(xié)商、客觀上也需要協(xié)商的問題。

    2.要分清議題的輕重緩急。選擇協(xié)商議題一般遵循“三個圍繞”的原則:即圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和重要事項,圍繞當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娖毡殛P(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,圍繞黨委政府現(xiàn)階段的中心任務(wù)。從這三個原則出發(fā),對于那些重大而又緊急、與群眾切身利益密切相關(guān)的問題,應(yīng)當(dāng)早為、多為、主動為;對于那些政策、人財物等客觀因素尚不具備的,可以先開展調(diào)查研究,做好相應(yīng)準(zhǔn)備工作。

    (三)積極培育協(xié)商主體

    協(xié)商主體是協(xié)商民主實(shí)踐過程中最活躍的因素,因此,我們應(yīng)該在培育協(xié)商主體方面多下工夫。

    1.擴(kuò)大主體范圍。一方面,更加積極地發(fā)揮基層政協(xié)的作用,把協(xié)商民主貫穿基層政協(xié)履職全過程。基層政協(xié)必須更加積極主動地開展協(xié)商,主動就基層社會重大問題與實(shí)際問題組織有關(guān)方面進(jìn)行協(xié)商,真正發(fā)揮政協(xié)的協(xié)商主渠道作用。另一方面,培育和壯大社會組織的力量,更好地發(fā)揮社會組織的作用。因此,應(yīng)該下大力氣培育和壯大社會組織,在社會組織的成立、規(guī)范化運(yùn)作等等各方面給予指導(dǎo)和支持。

    2.提升參與理性。首先,出于公心參與協(xié)商。協(xié)商民主的一個重要前提就是參加協(xié)商的主體必須是公正的,大家參與協(xié)商的目的不是為了一己私利,而是為了追求公共利益的最大化。因?yàn)橹挥谐鲇诠?,協(xié)商主體才能理性地表達(dá)自己以及所代表的群體的要求,才能耐心的傾聽其他主體的意見,并最終達(dá)成共識。其次擺正位置參與協(xié)商。協(xié)商各方主體是平等的,主辦方不能趾高氣揚(yáng),參與方也不必畏畏縮縮,大家具有平等的協(xié)商權(quán)利。

    3.增強(qiáng)協(xié)商能力。獲取能力一般遵循這樣一個過程,首先,通過教育、學(xué)習(xí)獲得思想;然后是通過實(shí)踐強(qiáng)化所獲得的思想,并且形成能力。在協(xié)商民主實(shí)踐中,首先,通過宣教讓大家對協(xié)商民主有一個基本的認(rèn)識,然后通過直接的協(xié)商民主實(shí)踐讓大家強(qiáng)化這種意識并且獲取基本的能力,這樣的過程對于提高協(xié)商主體的協(xié)商能力,無疑具有重要的作用。

    4.科學(xué)規(guī)范協(xié)商程序。黨的十八大提出,要“把政治協(xié)商納入決策程序,堅持協(xié)商于決策之前和決策之中,增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性?!笨梢姡_的協(xié)商程序應(yīng)是協(xié)商于決策之前和決策之中,而決策之前的協(xié)商尤為重要。在這里我們必須堅持協(xié)商民主的“三在前、三在先”原則。即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前,真正做到先協(xié)商后決策、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后實(shí)施。

    5.努力創(chuàng)新協(xié)商形式。協(xié)商的渠道和平臺是協(xié)商的基礎(chǔ),沒有一定的協(xié)商形式,就難以達(dá)到協(xié)商效果的實(shí)質(zhì)。因此,必須用好已有的,創(chuàng)造更新的:

    (1)扎實(shí)用好已有協(xié)商形式?;鶎訁f(xié)商民主,很多時候不是有沒有渠道和平臺的問題,而是有沒有好好運(yùn)用的問題。由鄰避效應(yīng)引發(fā)的沖突,很多就是沒有用好基本的協(xié)商平臺,沒有召開聽證會,沒有與群眾座談,政府關(guān)起門來決策。而成功化解鄰避效應(yīng)的案例中,往往是綜合運(yùn)用了各種協(xié)商形式,例如新聞發(fā)布會、座談、聽證、網(wǎng)上互動等等??梢姡鸦A(chǔ)的協(xié)商形式運(yùn)用好,把基本的協(xié)商渠道疏通好,也能夠與群眾溝通好。

    (2)不斷拓展其它協(xié)商形式。發(fā)展永無止境,創(chuàng)新也永無止境,我們在開展協(xié)商民主的時候,還可以也應(yīng)該拓展其它協(xié)商形式,以適應(yīng)多元主體的協(xié)商要求。例如,充分發(fā)揮手機(jī)終端的作用,利用微信、微博等交流平臺來進(jìn)行溝通和協(xié)商,等等。當(dāng)然,適合的才是最好的,各地在踐行協(xié)商民主的過程中,可以也應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況,創(chuàng)新自己的協(xié)商形式,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

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