對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第44條第二款區(qū)域限批適用的幾點(diǎn)思考

陳康嘉

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第44條第二款區(qū)域限批適用的幾點(diǎn)思考

陳康嘉

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

《環(huán)境保護(hù)法》第44條第二款規(guī)定了區(qū)域限批制度，對(duì)實(shí)踐起到了指導(dǎo)作用。將超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)和未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為限批的適用情形具有深刻的實(shí)踐支撐，是為解決我國目前環(huán)境監(jiān)管不力做出的嘗試，但在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的確定上還需進(jìn)一步探討。將區(qū)域限批決定權(quán)賦予省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門有助于區(qū)域限批手段的有效運(yùn)用，省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)主管部門雖無決定權(quán)但也應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)規(guī)定使其充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管職能。新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目作為限批對(duì)象，需要對(duì)“新增”進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定，限批情形和限批對(duì)象之間相互對(duì)應(yīng)，環(huán)境治理措施“對(duì)癥下藥”，才能“藥到病除”。

區(qū)域限批；限批情形；行政主體；限批對(duì)象

一、問題的提出

《環(huán)境保護(hù)法》第44條第二款規(guī)定：“對(duì)超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”這是環(huán)境保護(hù)基本法首次對(duì)區(qū)域限批制度做出明確規(guī)定。區(qū)域限批在我國的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作中早有使用，取得了一定的治理效果，《水污染防治法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法律文件也對(duì)此做出了規(guī)定［1］，但是，“區(qū)域限批”的行政合法性和合理性爭(zhēng)論一直是環(huán)境法學(xué)界懸而未決的事項(xiàng)，不少學(xué)者都著文加以探討?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂明確表述了“區(qū)域限批”的規(guī)定，為理論研究提供了新的法制權(quán)威，也為區(qū)域限批的適用提供了法律依據(jù)，有助于行政行為的合法化和合理化。這一制度在我國仍處于初步發(fā)展階段，適用條件、主體、程序等問題還需要進(jìn)一步研究。本文根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》中的規(guī)定，探討以下幾個(gè)問題：第一，法條明確規(guī)定的適用區(qū)域限批的兩種情形是否合理，在適用過程中有哪些需要注意的問題？第二，各級(jí)環(huán)保主管部門在區(qū)域限批制度中應(yīng)當(dāng)扮演什么角色？第三，暫停審批的對(duì)象如何準(zhǔn)確界定？限批情形和限批對(duì)象之間的邏輯對(duì)等關(guān)系。

二、《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的區(qū)域限批情形的范圍

區(qū)域限批是環(huán)評(píng)文件審批過程中一個(gè)非常態(tài)化的現(xiàn)象。環(huán)評(píng)文件的審批是行政許可行為，為限制行政主體權(quán)利的濫用以及實(shí)現(xiàn)行政許可制度的目標(biāo)，法律明確規(guī)定了行政許可程序中行政機(jī)關(guān)不通過申請(qǐng)人申請(qǐng)的各種法定情形，區(qū)域限批作為中斷行政許可程序的一種行政行為必須擁有充分合法的依據(jù)。從以往的限批實(shí)踐和地方立法來看，嚴(yán)重環(huán)境違法行為是引發(fā)區(qū)域限批的主要原因。有學(xué)者將區(qū)域限批歸納為：環(huán)境危害型限批、任務(wù)型限批、事故型限批、違法型限批等，由此可見，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂以前，區(qū)域限批的情形比較眾多，實(shí)踐中較為混亂［2］?！董h(huán)境保護(hù)法》第44條第二款規(guī)定區(qū)域限批制度時(shí)明確了超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)和未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)兩種適用區(qū)域限批的情形。厘清環(huán)保主管部門適用區(qū)域限批的依據(jù)是這一制度合法性的基礎(chǔ)。

（一）超過國家重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)

超過國家重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)作為區(qū)域限批的適用情形在《水污染防治法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中都有規(guī)定，從法律邏輯上理解較為容易。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)從濃度控制發(fā)展到總量控制是人類環(huán)境意識(shí)不斷提高和環(huán)保需求日益迫切的選擇，國際上對(duì)臭氧層的保護(hù)以及溫室氣體的控制都是在總量控制的框架下尋找解決問題的途徑。依據(jù)1989年《環(huán)境保護(hù)法》中的規(guī)定，我國對(duì)污染物排放實(shí)行濃度控制標(biāo)準(zhǔn)，而隨著環(huán)境科學(xué)技術(shù)和環(huán)境保護(hù)要求的提高，環(huán)境容量的概念和總量控制逐漸被運(yùn)用在了環(huán)保實(shí)踐中。2008年修訂的《水污染防治法》第18條規(guī)定國家對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度。但是在環(huán)境保護(hù)基本法中一直采用濃度控制，直到2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，第44條第1款中增加規(guī)定了我國實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。現(xiàn)階段實(shí)行總量控制的污染物包括：向大氣排放的污染物二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）以及水體中的化學(xué)需氧量（COD）和氨氮（NH3－X）。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可證制度作為總量控制實(shí)現(xiàn)的手段，在我國現(xiàn)階段的環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮的作用差強(qiáng)人意，催生了區(qū)域限批制度。

1.區(qū)域限批制度可以彌補(bǔ)常規(guī)環(huán)評(píng)程序被架空所產(chǎn)生的漏洞

污染物總量控制指標(biāo)是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，排放重點(diǎn)污染物的建設(shè)項(xiàng)目順利運(yùn)行必須取得排放指標(biāo)。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目通過環(huán)評(píng)的條件之一就是沒有超出總量控制的范圍，正常程序運(yùn)行過程中，如果建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)總量指標(biāo)已被用完，且沒有取得減排單位剩余的指標(biāo)，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)就不能通過，也不能開工建設(shè)，環(huán)境監(jiān)管的功能由此得以發(fā)揮，區(qū)域限批的實(shí)施空間并不存在。然而，實(shí)踐中的情況并非如此，建設(shè)項(xiàng)目未環(huán)評(píng)而先開工，或者環(huán)評(píng)還未通過就開工的現(xiàn)象屢見不鮮，違法成本嚴(yán)重低于守法成本的法律負(fù)激勵(lì)作用使本應(yīng)起到預(yù)防作用的環(huán)評(píng)制度變成了環(huán)境監(jiān)管措施中的“雞肋”。法律責(zé)任的內(nèi)容不僅在于制裁，還在于補(bǔ)救［3］，在環(huán)境問題上，補(bǔ)救的意義就更加不言而喻了。從過去幾年區(qū)域限批的實(shí)踐來看，雖然在對(duì)一些特定企業(yè)集團(tuán)的限批中實(shí)施效果有所折扣［4］，但對(duì)于特定區(qū)域行政機(jī)關(guān)的威懾力還是可見一斑的，被限批的區(qū)域大力整治環(huán)境污染，取得了一定的效果。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂針對(duì)環(huán)評(píng)程序被架空的現(xiàn)象采取了一些較為嚴(yán)厲的措施，加大了違法成本，區(qū)域限批制度的設(shè)計(jì)目的也在于截?cái)啻祟愡`法行為。

2.區(qū)域限批制度可以解決排污許可證制度程序滯后的問題

排污許可證制度為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排污總量削減的良性互動(dòng)提供了實(shí)現(xiàn)路徑。以《水污染防治法》為例，該法第20條中規(guī)定：“國家實(shí)現(xiàn)排污許可制度。直接或間接向水體排放工業(yè)廢水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證，禁止無證排污?！卑凑辗稍O(shè)計(jì)，在重點(diǎn)污染物總量確定的情況下，排污許可制度可以有效遏制超出自然界自凈能力的違法排污行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。建設(shè)項(xiàng)目從前期設(shè)計(jì)到施工建設(shè)再到開工運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的工程，需要人力、物力、財(cái)力的不斷投入，那么排污許可這項(xiàng)管制措施何時(shí)發(fā)生作用呢？“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在新建項(xiàng)目的主要環(huán)保設(shè)施和措施已與主體工程同時(shí)建成和落實(shí)，并經(jīng)環(huán)保行政主管部門現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)同意進(jìn)入試生產(chǎn)后，填報(bào)臨時(shí)排污許可證申請(qǐng)表，申請(qǐng)臨時(shí)排污許可證?！保?］想要通過排污許可證制度來避免污染雖說可能，但是程序上明顯滯后，建設(shè)項(xiàng)目都已經(jīng)建成了，政府的招商投資已經(jīng)塵埃落定，憑借環(huán)保主管部門的一句不批準(zhǔn)，就要讓已建成的項(xiàng)目擱置，且不說環(huán)保主管部門是否有這個(gè)魄力和決定權(quán)，造成資源的巨大浪費(fèi)也與環(huán)境保護(hù)的初衷背道而馳。相比排污許可的懸崖勒馬，區(qū)域限批制度就顯示出了優(yōu)越性，在項(xiàng)目開工建設(shè)之前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，將可能對(duì)環(huán)境造成重大負(fù)擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目予以暫停，待環(huán)境容量有所空余時(shí)再將建設(shè)項(xiàng)目提上日程，不僅實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)污染物總量控制的目標(biāo)，也可以引導(dǎo)資源的合理流向，符合環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則。

（二）未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)

1.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的內(nèi)涵

相比已出臺(tái)的《水污染防治法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，《環(huán)境保護(hù)法》增加了一種區(qū)域限批的情形，即未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量是衡量地區(qū)環(huán)境的重要指標(biāo)，包括大氣、水、噪聲、固體廢棄物等多方面因素，環(huán)境質(zhì)量的好壞直接決定著地區(qū)居民的身心健康和日常生活。“國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》沒有明確的規(guī)定和列舉。作為區(qū)域限批的情形之一，明確環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的準(zhǔn)確內(nèi)涵是體現(xiàn)法律公開公正，維護(hù)限批對(duì)象合法權(quán)益的必然要求。

2.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要依據(jù)

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，合理的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可以為不同時(shí)期確立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。例如，2012年《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095－2012）制定出臺(tái)，增設(shè)了細(xì)顆粒物（粒徑小于等于2.5μm）的濃度限值，并調(diào)整了顆粒物（粒徑小于等于10μm）的濃度限值［6］。《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修改是國家在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上提出的新要求，適用于環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和管理，具有強(qiáng)制性，也應(yīng)當(dāng)是今后區(qū)域限批決定做出的重要依據(jù)。

3.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)具有地域性

環(huán)境因子具有整體性和流動(dòng)性，但也存在較強(qiáng)的地域性特征，這是由原生自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局以及生態(tài)功能差異等因素所決定的，在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的確定上不能忽視這種客觀存在。因此，基于“我國不同地區(qū)的空氣污染特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境管理要求差異較大”，在2016年全國范圍內(nèi)實(shí)施《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》之前，分三個(gè)時(shí)間段在不同區(qū)域內(nèi)先后執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)［5］。在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的確定過程中，區(qū)域差異必須納入考慮，否則區(qū)域限批將會(huì)是形式平等面具下的實(shí)質(zhì)不平等，成為環(huán)境脆弱地區(qū)的不合理負(fù)擔(dān)。

4.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是對(duì)地方政府的制約

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為各地政府在保護(hù)和改善環(huán)境工作中提出了具體要求。有些地方政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益和官場(chǎng)利益的誘導(dǎo)下，將環(huán)境保護(hù)作為“做做樣子就好”的表面工程。根據(jù)2012年的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，我國地級(jí)以上城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)比例僅為40.9%，環(huán)保重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)比例為23.9%。將完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為區(qū)域限批的一種情形，是對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)督管理責(zé)任的落實(shí)，想要不被限批，就要花功夫治理環(huán)境，把歷史的欠賬先還上。曾經(jīng)那種一味追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，被區(qū)域限批叫停，受影響的最終還將是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、有權(quán)做出限批決定的行政主體

做出行政行為的行政機(jī)關(guān)擁有法定管轄權(quán)是行政行為合法性的要件之一?！盀榱舜_保行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的合法、有效，法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)必須做出明確的具體的規(guī)定”［6］，《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了有權(quán)實(shí)施區(qū)域限批的行政主體。

（一）省級(jí)以上環(huán)保主管部門

根據(jù)環(huán)評(píng)文件分級(jí)審批的規(guī)定，不同類型建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的審批由不同級(jí)別的環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)法》第44條第2款將實(shí)施區(qū)域限批的權(quán)力賦予了省級(jí)以上人民政府環(huán)保主管部門，有著豐富的實(shí)踐依據(jù)：自2006年12月26日，原四川省環(huán)保局對(duì)瀘州市做出了環(huán)評(píng)區(qū)域限批的決定；以及2007年1月10日原國家環(huán)?？偩指鶕?jù)《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，首次在國家層面對(duì)河北唐山、山西呂梁、山東萊蕪、貴州六盤水四個(gè)行政區(qū)域，和大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團(tuán)啟動(dòng)新建建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)限批以來，環(huán)保總局（環(huán)保部）和省級(jí)環(huán)保廳基本主導(dǎo)了每一次的區(qū)域限批①根據(jù)竺效教授的統(tǒng)計(jì)，“自年首次使用環(huán)評(píng)區(qū)域限批以來，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門已不下20（批）次使用了該種行政措施；就措施所適用的行政區(qū)域的級(jí)別而言，主要針對(duì)地級(jí)市、縣（區(qū)）、各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，國家級(jí)環(huán)評(píng)區(qū)域限批尚未針對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)域采取”。。

1.環(huán)保部的限批權(quán)限

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》第5條的規(guī)定，環(huán)保部負(fù)責(zé)審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件包括：“（一）核設(shè)施、絕密工程等特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目；（二）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目；（三）由國務(wù)院審批或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，由國務(wù)院有關(guān)部門備案的對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目?！杯h(huán)保部擁有對(duì)這些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件做出暫停審批的決定權(quán)是毋庸置疑的。

2.省級(jí)環(huán)保主管部門的限批權(quán)限

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》，省級(jí)環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)審批對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件和一部分污染較重的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件。省級(jí)環(huán)保主管部門的審批權(quán)限基本囊括了可能對(duì)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅的建設(shè)項(xiàng)目，因此，賦予省級(jí)環(huán)保主管部門區(qū)域限批的權(quán)利十分必要。在過去8年時(shí)間里，省級(jí)環(huán)保廳在區(qū)域限批方面做出了許多嘗試，但經(jīng)過統(tǒng)計(jì)曾采用過區(qū)域限批措施的省級(jí)行政區(qū)域只有8個(gè)②根據(jù)竺效教授的統(tǒng)計(jì)，“截至2013年8月底，全國僅四川省、山東省、河南省、浙江省、江蘇省、新疆維吾爾族自治區(qū)、遼寧省、貴州省這8個(gè)省級(jí)行政區(qū)域曾采用過環(huán)評(píng)區(qū)域限批，不超過省級(jí)行政區(qū)域的26%”。，區(qū)域限批手段在省級(jí)環(huán)保主管部門中的運(yùn)用并不普遍。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，明確地賦予省級(jí)環(huán)保主管部門這一權(quán)力，有助于區(qū)域限批的全面落實(shí)。

（二）省級(jí)以下環(huán)保主管部門在區(qū)域限批中的角色

《環(huán)境保護(hù)法》在設(shè)計(jì)區(qū)域限批制度時(shí)沒有提及省級(jí)以下環(huán)保主管部門，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》第8條的規(guī)定，地市級(jí)的環(huán)保主管部門擁有著對(duì)很多高污染建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的審批權(quán)，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，地市級(jí)環(huán)保主管部門也曾經(jīng)做出過區(qū)域限批的決定，甚至嘗試出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法③例如，山東省青島市環(huán)保局在2008年曾針對(duì)5種情況對(duì)其下屬的市（區(qū)）實(shí)行了環(huán)評(píng)限批；2013年，湖北省武漢市也就出臺(tái)《武漢市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批暫行辦法》征求公眾意見。?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂一定程度上否定了這些地方的限批實(shí)踐，地市級(jí)的環(huán)保主管部門在區(qū)域限批中的角色定位勢(shì)必會(huì)發(fā)生相應(yīng)地改變。

1.省級(jí)以下環(huán)保主管部門執(zhí)行上級(jí)的限批決定

在區(qū)域限批中省級(jí)以下環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色，《環(huán)境保護(hù)法》沒有給出明確的規(guī)定，環(huán)保部2008年擬制的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法（試行）（征求意見稿）》第14條中規(guī)定：“對(duì)被環(huán)境保護(hù)部暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的區(qū)域，該區(qū)域所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)同步暫停審批該區(qū)域內(nèi)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”［7］可見，省級(jí)以下環(huán)保主管部門對(duì)區(qū)域限批決定起到了保障實(shí)施的作用。由于對(duì)區(qū)域限批制度合法性的爭(zhēng)論不斷，不論是環(huán)保部試圖制定的《區(qū)域限批管理辦法》，還是各地的《實(shí)施辦法》都停留在了征求意見階段，至今尚未通過。區(qū)域限批制度在實(shí)施過程中的權(quán)限范圍和程序問題都還存在法律真空，這將是《環(huán)境保護(hù)法》修訂后配套制度亟待完善的地方。

2.省級(jí)以下環(huán)保主管部門能否單獨(dú)做出限批決定

區(qū)域限批的決定權(quán)掌握在省級(jí)以上環(huán)保主管部門，地市級(jí)環(huán)保主管部門在《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定下將不能做出區(qū)域限批的決定。區(qū)域限批實(shí)施以來的八年間，地市級(jí)環(huán)保主管部門單獨(dú)做出的限批決定鳳毛麟角，且面臨著合法性的質(zhì)疑，明確地否定它們擁有這項(xiàng)權(quán)力有助于行政行為的合法化。區(qū)域環(huán)境問題愈演愈烈和地方政府的政治經(jīng)濟(jì)施壓往往是密切關(guān)聯(lián)的，如何充分發(fā)揮地市級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管作用是環(huán)保立法和執(zhí)法過程中關(guān)注的重點(diǎn)之一?；鶎迎h(huán)保主管部門往往在人力、物力上受制于地方人民政府，在法律制度的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)適度地采取環(huán)保工作垂直管理體系，要求基層環(huán)保主管部門及時(shí)主動(dòng)地向上級(jí)環(huán)保主管部門反映區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，便于有決定權(quán)的機(jī)關(guān)正確做出決定。

四、暫停審批的對(duì)象

2013年之前環(huán)保部（包括原國家環(huán)?？偩郑┎扇〉膮^(qū)域限批通常針對(duì)被限批行政區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目外所有的新建建設(shè)項(xiàng)目，而2013年以后做出的區(qū)域限批僅針對(duì)目標(biāo)區(qū)域范圍內(nèi)的新增化學(xué)需氧量和氨氮排放的建設(shè)項(xiàng)目或僅限于暫停審批燃煤機(jī)組新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目［8］。區(qū)域限批從帶有濃厚連坐性質(zhì)的概括性限批，變?yōu)榱酸槍?duì)性更強(qiáng)的環(huán)境治理方式?！董h(huán)境保護(hù)法》第44條也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，將暫停審批的對(duì)象規(guī)定為“新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”。

（一）“新增”范圍的確定

什么是“新增”重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目？把“新增”的重點(diǎn)放在不同的位置會(huì)產(chǎn)生范圍大不相同的兩種解釋結(jié)果。

1.新建的建設(shè)項(xiàng)目會(huì)增加重點(diǎn)污染物的排放總量

這種情況是直觀上最先想到的，在區(qū)域國家重點(diǎn)污染物排放總量超標(biāo)的情況之下，對(duì)這一類建設(shè)項(xiàng)目的限批是無可爭(zhēng)議的。

2.建設(shè)項(xiàng)目的新建、擴(kuò)建、改建工程會(huì)增加重點(diǎn)污染物的排放總量

擴(kuò)建、改建的建設(shè)項(xiàng)目增加重點(diǎn)污染物的排放總量的情況時(shí)有發(fā)生，這種情形是否也在限批的范圍內(nèi)呢？在環(huán)境可承載的范圍以及國家設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，允許排放的重點(diǎn)污染物總量是固定的，區(qū)域限批的一個(gè)重要情形就是地區(qū)排放的國家重點(diǎn)污染物超出了總量控制指標(biāo)，目的也在于控制和減少被限批區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)污染物排放量。無論是從法律字面解釋，還是從立法目的角度出發(fā)，擴(kuò)建、改建工程的環(huán)評(píng)文件都應(yīng)該被暫停審批。

（二）限批情形與限批對(duì)象之間的關(guān)系

1.超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)時(shí)，對(duì)新增國家重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的限批

《水污染防治法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》都將區(qū)域重點(diǎn)污染物排放總量超標(biāo)作為了區(qū)域限批的情形，且只規(guī)定了這一種情形①《水污染防治法》第18條規(guī)定國家對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)行總量控制制度，超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第30條規(guī)定：“規(guī)劃實(shí)施區(qū)域的重點(diǎn)污染物排放總量超過國家或者地方規(guī)定的總量控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)暫停審批該規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)新增該重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”。這樣的規(guī)定具有明確針對(duì)性是值得肯定的，在環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中易于把握。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定，國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)，企業(yè)事業(yè)單位遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，層層分明，配合以科學(xué)完善的污染物排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，哪個(gè)地區(qū)超標(biāo)了，根源在哪，一目了然，區(qū)域限批的實(shí)施也更加順利。

此外還有一點(diǎn)值得注意，雖然環(huán)境保護(hù)的整體工作不能局限于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，但是區(qū)域限批本質(zhì)上是對(duì)權(quán)利的非常態(tài)約束，避免公權(quán)力的肆意擴(kuò)張十分必要，就目前我國實(shí)行的總量控制的4種污染物而言，如果是SO2總量超標(biāo)了，去限制排放COD的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件通過，就具有明顯的連坐性質(zhì)了，對(duì)于環(huán)境問題的解決也并無大益。

2.未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)時(shí)，對(duì)新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的限批

如前文所述，“國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”這一表述，尚未有準(zhǔn)確的法律界定，在具體的實(shí)施過程中邊界模糊。但是，至少有一點(diǎn)是可以肯定的，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中所涵蓋的環(huán)境因子應(yīng)當(dāng)是國家確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要內(nèi)涵之一。那么，非屬國家重點(diǎn)控制排放的污染物以外的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)未完成，對(duì)新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件暫停審批，是否具有法律上的正當(dāng)性？能不能真正起到改善環(huán)境質(zhì)量的作用呢？做這樣一個(gè)假設(shè)：某一地區(qū)地表水體中的某一重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，有區(qū)域限批決定權(quán)的環(huán)保主管部門決定對(duì)這一水域?qū)嵭袇^(qū)域限批，直至重金屬含量符合地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在同一流域要新建一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，這一新建項(xiàng)目需要排放國家重點(diǎn)監(jiān)控的COD，而不排放流域中已超標(biāo)的某一重金屬物質(zhì)，如果按照《環(huán)境保護(hù)法》第44條的規(guī)定，環(huán)保主管部門就可能對(duì)這一建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件暫停審批。即便是將區(qū)域限批作為對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)不力的懲戒，這樣對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利限制的正當(dāng)性也是值得考量的。從區(qū)域限批在我國短暫的發(fā)展歷史來看，雖然前期的概括性限批被喻為環(huán)境保護(hù)的“殺手锏”，在短期內(nèi)產(chǎn)生了較好的環(huán)境治理效果，對(duì)地方政府和特定的企業(yè)都產(chǎn)生了較大的威懾力，但這種連坐的懲罰措施一直飽受質(zhì)疑。既然《環(huán)境保護(hù)法》的修訂將區(qū)域限批作為一項(xiàng)環(huán)境治理措施，我們就必須思考如何在法律的框架內(nèi)構(gòu)建和適用這一制度，使其真正發(fā)揮作用。

并且，重金屬超標(biāo)了，限制COD排放的做法真的可以解決問題嗎？答案或許是否定的。人類環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的開始就是建立在對(duì)自然科技認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上的，“對(duì)癥下藥”一直是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法制的追求，只有找到癥結(jié)才能“藥到病除”。既然區(qū)域限批在過去幾年的環(huán)保工作中取得了一定成效，《環(huán)境保護(hù)法》也將其納入其中，那么在非國家重點(diǎn)污染物超標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)沒有達(dá)成的情況下，如何適用區(qū)域限批來應(yīng)對(duì)我國環(huán)保成效不大、屢治不好的現(xiàn)實(shí)情況，使法律的規(guī)定“有因有果”，需要我們謹(jǐn)慎對(duì)待。對(duì)限批對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋，使其涵蓋國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)中的相關(guān)重點(diǎn)污染物，也許不失為解決問題的一個(gè)途徑。

五、結(jié)語

理想社會(huì)中法律責(zé)任無處遁形，這與現(xiàn)實(shí)生活恰恰相反，但也正是由于個(gè)體理性的缺陷，才需要污染防治法律的不斷完善?！董h(huán)境保護(hù)法》第44條第2款規(guī)定的區(qū)域限批制度是在總結(jié)近年來我國環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出的新的制度嘗試，目的在于改善我國環(huán)境保護(hù)工作中地方保護(hù)主義盛行，治理效果較差的現(xiàn)狀。想要這一制度發(fā)揮功效，必須制定法律的配套措施，在適用條件、適用程序等方面進(jìn)行細(xì)化，使行政行為的做出更加合法、合理，改善環(huán)境的同時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)利益。

［1］曾賢剛，王新，倪宏宏，吳雅玲.規(guī)劃環(huán)評(píng)條例促“區(qū)域限批”走向成熟［J］.環(huán)境保護(hù)，2010，（4）.

［2］曹樹青.區(qū)域限批制度的法律解讀［J］.西部法學(xué)評(píng)論，2009，（2）.

［3］周永坤.法理學(xué)——全球視野［M］.北京：法律出版社，2012：240－241.

［4］朱謙.對(duì)特定企業(yè)集團(tuán)的環(huán)評(píng)限批應(yīng)謹(jǐn)慎實(shí)施——從華能集團(tuán)、華電集團(tuán)的環(huán)評(píng)限批說起［J］.法學(xué)，2009，（8）．

［5］朱謙.環(huán)境法基本原理［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009：211－212.

［6］章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2008：126－140．

［7］環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于征求《環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法（試行）（征求意見稿）》意見的函［Z］.

［8］竺效.論新《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度［J］.法學(xué)，2014，（6）.

［責(zé)任編輯：鄭 男］

D922.6

A

1008-7966（2015）02-0131-04

2014-12-16

陳康嘉（1990-），女，山西晉城人，2013級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。