行政首長出庭應(yīng)訴保障制度分析

韓政霖

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

作為行政訴訟的主要參與方，行政主體的資格是一切訴訟活動的前提，行政首長的訴訟主體資格問題以及與之相關(guān)的司法實踐制度保障問題逐漸引起學(xué)界的關(guān)注。而與之相關(guān)的行政訴訟法相關(guān)規(guī)則的修改，也成為了行政法與行政訴訟法領(lǐng)域的前沿問題?！缎姓V訟法》在頒布多年后第一次進行了重大的修訂，在行政訴訟的受案范圍、證據(jù)種類、起訴期限以及行政首長出庭應(yīng)訴等方面作出了許多重要改革，通過法律規(guī)則的方式，明確了行政機關(guān)首長在訴訟和相關(guān)行政法律問題之中所處的地位及配套的制度。

行政機關(guān)首長參與訴訟的責(zé)任，來自于法律的授予和確認(rèn)，因此，只有親身參與到訴訟之中，才符合行政法律的規(guī)定。立法的目的在于將法定權(quán)利義務(wù)推向司法實踐，以解決司法實踐之中存在的問題。行政首長出庭應(yīng)訴的責(zé)任，不再是行政法規(guī)內(nèi)部的責(zé)任，而是一種法律責(zé)任，這也是以法律的形式在較高效力層級對這種行為予以明確和規(guī)范。

一、行政首長出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀與困局

行政主體參與行政訴訟，是行政訴訟法上的一個基本概念，而具體落實到由誰到法院去應(yīng)訴，就不是簡單的規(guī)則演繹那么簡單。不僅涉及到行政首長和公職人員的個人權(quán)利義務(wù)問題，同時也受到我國傳統(tǒng)的履職觀念和法律文化等多元因素的影響。根據(jù)依法行政原則的要求，行政首長出庭應(yīng)訴的方式存在著明顯的優(yōu)越性和必要性，其不僅有利于充分發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督，及早解決以避免訴訟所帶來的人財物的浪費，也有利于已經(jīng)進行訴訟的案件的順利解決和司法審判轉(zhuǎn)化為實際權(quán)利義務(wù)。而實現(xiàn)這一制度的關(guān)鍵，在于明確造成行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴率低的原因：

一是傳統(tǒng)思想的阻力。我國行政首長設(shè)置的職責(zé)具體，工作負(fù)擔(dān)較重，在應(yīng)對較為繁瑣的訴訟程序時難以抽身，因而會在思想上產(chǎn)生畏難情緒，對出庭參加行政訴訟產(chǎn)生排斥。加之眾多官員存在嚴(yán)重的官本位意識，認(rèn)為公民與行政機關(guān)是管理與被管理的關(guān)系，官民思想認(rèn)識的遺毒仍然存在，當(dāng)行政首長處在被告席上時，會產(chǎn)生拉不下架子，難以接受的情緒。同時，行政機關(guān)敗訴率較高，行政機關(guān)的首長在法庭上怕輸官司，丟面子，這種怕有損形象的情緒也成為行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴率低的一個原因。

二是對訴訟的認(rèn)識偏差和法律知識的缺乏。由于行政訴訟制度建立的時間較晚，訴訟的普及程度較低，這使得很多行政首長對于出庭及相關(guān)的法律不懂或一知半解。此外，行政訴訟所涉及的事項多以程序性規(guī)定為主，其對訴訟參與人的法律素質(zhì)要求較高，缺乏相關(guān)能力必然無法履行其所應(yīng)承擔(dān)的法庭職責(zé)，使得法庭程序無法發(fā)揮作用，難以達到訴訟效果。

三是已經(jīng)認(rèn)識到工作失誤和瑕疵，卻拒絕承認(rèn)錯誤，對于合法的復(fù)議和訴訟持排斥、反感態(tài)度。行政首長常常認(rèn)為行政訴訟的敗訴結(jié)果會對本人和本單位的工作產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，因而排斥相關(guān)調(diào)查。甚至在有些地區(qū)還出現(xiàn)惡意隱瞞行政違法等情況。在實踐中有行政機關(guān)肆意作出違法的具體行政行為，當(dāng)出現(xiàn)行政訴訟時，則向司法機關(guān)施加壓力，導(dǎo)致行政干預(yù)司法，設(shè)置調(diào)查障礙等違法情形。

現(xiàn)實的困難是存在的，行政首長出庭應(yīng)訴制度想要走向?qū)嵺`還有很長的路要走。而行政首長出庭應(yīng)訴的制度保障，也必須在結(jié)合我國當(dāng)前司法實踐的實際情況下，尋求建立制度的合法性及合理性，以明確其必要性和有效性。

二、行政首長出庭應(yīng)訴制度的有效性與必要性

學(xué)界對行政首長出庭應(yīng)訴制度進行了大量研究，研究重點主要集中在行政首長出庭應(yīng)訴制度的合法性、行政首長的出庭模式、行政首長出庭對司法獨立和行政效率的影響等方面。行政首長出庭應(yīng)訴制度的價值已得到普遍認(rèn)可。將身份至上的行政長官置于普通的訴訟之中，正體現(xiàn)了英國法學(xué)家亨利·梅因所闡述的“從身份到契約”的法治發(fā)展過程。①[英]亨利·梅因.古代法[M].高敏,瞿慧紅譯,北京:中國社會科學(xué)出版社,2009:122.行政首長出庭應(yīng)訴是及時有效化解行政爭議的需要，是維護法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威的需要，是提高政府依法行政水平的需要。因此，2014年的《行政訴訟法》修改有著推進法治，更好實現(xiàn)訴訟程序正義的重大意義。

任何一種制度，都不可能孤立地存在，其復(fù)雜性決定了必須將其置于整體的社會關(guān)系之中才能發(fā)揮作用。尤其是作為程序法律關(guān)系的行政訴訟，更需要考慮到與這一制度相關(guān)的行政法的基本情況。如果行政法的建立遠遠滯后于法治目標(biāo)，則行政首長出庭應(yīng)訴制度就難與行政法形成有效的互動模式。但現(xiàn)實的情況是，行政法本身已經(jīng)建立了一套完整的實體法規(guī)定體系，而與之配套的程序法規(guī)定卻在很多方面存在制度缺失，所以，程序法的保障也必須加快改進的步伐。

行政首長出庭應(yīng)訴制度不但在訴訟價值上有必要性，在現(xiàn)階段也是可行的。行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)是行政首長責(zé)任制，因為行政首長作為被訴具體行政行為的知情者、行政糾紛源頭預(yù)防的責(zé)任者、行政爭議實質(zhì)性化解的決斷者，在本單位成為被告的情況下，其有責(zé)任也有義務(wù)出庭應(yīng)訴。這種義務(wù)既是行政程序法對行政訴訟主體資格的要求，也同樣是行政組織法關(guān)于行政首長職責(zé)權(quán)力規(guī)范的具體范圍。參考法治先進國家，各國行政首長出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)在實踐中取得了良好的法律效果和社會效果，得到公眾的廣泛支持。行政首長出庭應(yīng)訴，不僅提高了司法審判的訴訟效率，強化了審判所發(fā)揮的功能，還提高了行政機關(guān)的行政水平，避免出現(xiàn)同樣的行政違法或瑕疵。因此，行政首長出庭應(yīng)訴制度具有合理性和優(yōu)越性，是建立現(xiàn)代法治政府，推進依法行政的重要內(nèi)容。

綜上所述，行政首長出庭應(yīng)訴的積極作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是有利于提高行政機關(guān)依法行政的水平。行政首長親自參加訴訟，不僅能夠提高依法行政水平，還能夠起到良好的法律監(jiān)督作用，是完善社會主義法治政府建設(shè)，貫徹依法行政原則的重要內(nèi)容。通過訴訟過程，行政機關(guān)首長以及一般工作人員都可以從中受到教育，形成法治意識和守法習(xí)慣，促使依法行政向著更高的水平前進。②耿寶健.行政糾紛解決的路徑選擇[M].北京:法律出版社,2013:142.

二是有利于維護正當(dāng)合法的行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一般來講，行政訴訟被認(rèn)為是“民告官”案件的單一模式，訴訟結(jié)果也一般以行政機關(guān)進行補償，彌合不平衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要形式。但從法治發(fā)展的實際情況來說，行政機關(guān)作為訴訟參與人，其地位也受到法律的保護，也應(yīng)當(dāng)利用法律規(guī)則充分維護其合法主張。通過行政權(quán)力、司法權(quán)力共同協(xié)作的方式，落實法律規(guī)定，保障基本法治秩序。

三是符合我國建設(shè)法治政府的總體思路，為我國法治化進程添磚加瓦。行政首長出庭訴訟，體現(xiàn)了對法律的尊重。通過法律規(guī)定的方式明確由什么人在什么情形下做什么樣的事，規(guī)定出庭的具體情形等，是建立新時期法治政府的具體步驟。

三、行政首長出庭應(yīng)訴的相關(guān)制度保障

建立行政首長出庭應(yīng)訴保障機制，一是應(yīng)從立法上明確行政首長出庭的條件。擔(dān)負(fù)著行政職能的機關(guān)正職首長，也包括分管具體事務(wù)的的副職和其他副職，在安排出庭應(yīng)訴方面是否有先后順序及特殊情形的處理，其權(quán)責(zé)利的具體范圍；行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不需要出庭的情形包括哪些，其情形和理由是否需要批準(zhǔn)和認(rèn)可，批準(zhǔn)及認(rèn)可機關(guān)的管轄權(quán)，以及違反規(guī)則的情況應(yīng)當(dāng)如何處理等等制度均應(yīng)在立法及相關(guān)司法解釋之中有所體現(xiàn)。

二是依據(jù)實際情況，制定切實可行的內(nèi)部行政訴訟規(guī)章制度。行政機關(guān)雖然具有一定的自由裁量靈活性，但內(nèi)部規(guī)定是處在訴訟法律這樣由最高立法機關(guān)制定的法律之下的。因此，行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)定也必須按照法律的要求做出相適應(yīng)的程序?qū)?。在考慮到行政訴訟嚴(yán)肅性和權(quán)威性的同時，應(yīng)同時考慮到行政機關(guān)的工作實際，區(qū)分不同案件所涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以維護行政實體法和行政程序法的權(quán)威性和有效性。

三是加強制度監(jiān)管。行政機關(guān)首長的考核與評價核心在于履職情況，因此，出庭應(yīng)訴作為其法定義務(wù)之一也必須納入到行政首長的考核評價體系之中。此舉可以有效提高應(yīng)訴和處理行政訴訟案件在行政長官工作之中的位置。筆者建議相關(guān)規(guī)定可以表述為：“（一）市、區(qū)政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)每年行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進行匯總，并報同級人民政府進行通報。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入本單位年度依法行政工作考核范圍。（二）負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，無正當(dāng)理由不出庭應(yīng)訴；未按照法律規(guī)定舉證導(dǎo)致行政案件敗訴且造成重大經(jīng)濟損失；出庭應(yīng)訴活動中存在其他違法、失職行為三種情形中，任何一條發(fā)生，則由同級政府法制機構(gòu)通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的，由監(jiān)察部門按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任?！雹俸魏２?內(nèi)部行政程序的法律規(guī)制（上）[J].交大法學(xué),2012(1):128-139.

四是通過培訓(xùn)和教育提高行政機關(guān)人員法律素質(zhì)，尤其是針對行政訴訟的專門法律知識儲備。行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)畢竟不同于行政機關(guān)訴訟代理人，因而進行相應(yīng)的培訓(xùn)以提高相關(guān)人員的法律素質(zhì)至關(guān)重要。以證據(jù)為核心，在權(quán)利義務(wù)平等的基礎(chǔ)上，建立相關(guān)的培訓(xùn)制度，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法律知識、應(yīng)訴技能的培訓(xùn)作為一項長期工作來抓，同時將培訓(xùn)情況納入考核體系之中。

行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴制度，是在建立法治政府、推進依法治國大環(huán)境下法律改革的重要組成部分。而行政首長參與到行政訴訟之中，不僅有利于提高我國現(xiàn)階段依法行政的水平和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也有助于建立一個完整的訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

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