我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的法律機(jī)制

王 琳

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其負(fù)作用

當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)中合法債務(wù)與脫離于財(cái)政監(jiān)督之外的債務(wù)并存，雖然各類型債務(wù)對(duì)地方債務(wù)的影響不同，但規(guī)模龐大、隱患嚴(yán)重是它們共同的主要特點(diǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨嚴(yán)峻。[1]

到2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為66504.56億元①國(guó)家審計(jì)署：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2013年12月30日公告。。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%②國(guó)家審計(jì)署：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2013年12月30日公告。。從以上數(shù)據(jù)能夠看出，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模過(guò)于龐大，甚至有的已經(jīng)超出了地方財(cái)政的承受能力，且無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)都較大。[2]

地方債務(wù)負(fù)擔(dān)日益加劇，對(duì)地方政府財(cái)政的吸取能力產(chǎn)生了較大的削弱作用，同時(shí)政府又要努力削減負(fù)債，避免其處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中，財(cái)政收入更加有限，不能對(duì)企業(yè)按照市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)行徹底的創(chuàng)新改造，不能為高新技術(shù)項(xiàng)目和能源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)提供充足的資金，也不能對(duì)需要政策性支持的行業(yè)和部門(mén)進(jìn)行資金幫助，因此嚴(yán)重限制了政府的行政能力、發(fā)展能力以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[3]

政府在舉債過(guò)程中，只借不還或不按時(shí)償還，使政府成為了毫無(wú)信用的躲債人，甚至挪用社會(huì)保障資金、專項(xiàng)資金，變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，削弱了政府的權(quán)威。此外，地方債務(wù)的隱蔽性會(huì)使市場(chǎng)形成一種虛假的經(jīng)濟(jì)繁榮，一旦各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)現(xiàn)這是誤導(dǎo)，就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)秩序混亂，甚至可能上升為政府的管理危機(jī)，從而影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）財(cái)政體制改革不徹底導(dǎo)致地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)極不對(duì)等

為了解決中央財(cái)政財(cái)力嚴(yán)重不足的問(wèn)題，我國(guó)在1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革。然而，這項(xiàng)改革是不徹底的，由此產(chǎn)生了很多遺留問(wèn)題：

1.財(cái)力向上集中。1993年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入額的比重是22%，2013年上升為46.6%。而地方財(cái)政集中的財(cái)力則從1993年的78%降到2013年的53.4%③中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站：2013年財(cái)政收支情況，2014年1月23日。。省和省以下地方政府的收支活動(dòng)，對(duì)于上級(jí)政府財(cái)力補(bǔ)貼的依賴性不斷增加。

2.事權(quán)向下分解。盡管地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)力，但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級(jí)、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，各級(jí)地方政府承擔(dān)著越來(lái)越多的責(zé)任。[4]

（二）投融資體制的缺陷

近年來(lái)，我國(guó)投融資體制處于新舊交替的階段，存在許多漏洞和問(wèn)題：一是我國(guó)真正意義上的多元投資模式尚未完全形成，地方政府仍積極活躍在投融資活動(dòng)中，即便是一些所謂的“市場(chǎng)投資行為”，也存在大量的政府干預(yù)。政府的投資不僅存在于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，還包括部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，這些投融資活動(dòng)所帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任將只能由政府來(lái)承擔(dān)。[5]二是因?yàn)槲覈?guó)不允許地方政府通過(guò)直接融資的方式獲得資金，其只能利用其他方式，如分散在各部門(mén)或機(jī)構(gòu)的各類貸款、為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保等形式來(lái)籌集資金，從而使融資渠道混亂，管理分散，各類責(zé)任主體不明確。

（三）地方政府資金來(lái)源逐漸減少

地方政府債務(wù)加劇的另一重要原因就是在支出職責(zé)不斷加大的前提下，地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源日益不足。首先，地方稅收收入來(lái)源零散，穩(wěn)定性較差，未形成一個(gè)完整的地方稅收體系，而且省級(jí)以下的政府產(chǎn)生了越往下越“無(wú)稅可分”的現(xiàn)象。其次，2008年以來(lái)我國(guó)頒布了新企業(yè)所得稅法，其帶來(lái)的減收效應(yīng)以及個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上降低了地方政府財(cái)政收入。另外，近年來(lái)中央不斷強(qiáng)化對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控和管理，嚴(yán)格保護(hù)耕地，將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，這使得地方政府的主要財(cái)政收入面臨縮水的危險(xiǎn)。

（四）缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制

我國(guó)目前地方政府官員政績(jī)考核體系存在一系列問(wèn)題，致使一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不顧財(cái)政，超前負(fù)債，巧立名目，盲目舉債。同時(shí)，我國(guó)地方債務(wù)的復(fù)雜性和隱蔽性使中央政府難以對(duì)其真實(shí)規(guī)模進(jìn)行完全掌握，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制困難重重，中央對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)控和防治也難以實(shí)現(xiàn)。

三、境外地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制度的借鑒

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各國(guó)地方債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，各國(guó)政府也都采取了適當(dāng)有效的管理模式，我國(guó)可以借鑒。

首先，要建立完善的法律法規(guī)體系。美日等國(guó)的憲法和法律明確規(guī)定了如何劃分各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，以及各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種立法模式有效避免了不必要的相互推脫，能有效防范各地方政府為爭(zhēng)取資金而實(shí)施某些不正當(dāng)手段。另外，在融資渠道、資金管理及債務(wù)償還等方面，這些國(guó)家的法律也都有明文規(guī)定。我國(guó)可以借鑒這方面的有益經(jīng)驗(yàn)來(lái)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理，將各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)通過(guò)立法形式予以明確，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理。

其次，中央應(yīng)加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，建立健全與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制體系。目前，我國(guó)地方債務(wù)呈現(xiàn)出規(guī)模大、管理不善等特征，這對(duì)中央政府加強(qiáng)管控提出了迫切要求。為了有效地防范地方債務(wù)危機(jī)及財(cái)政危機(jī)的發(fā)生，需要盡快建立健全可行的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。

最后，地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度需進(jìn)一步提高，充分發(fā)揮市場(chǎng)和廣大人民群眾的監(jiān)督作用?，F(xiàn)階段，完善的債券市場(chǎng)機(jī)制在各發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍成型，這有助于降低市場(chǎng)中的違約風(fēng)險(xiǎn)，防范潛在的債務(wù)危機(jī)。例如：在巴西的第三次地方政府債務(wù)危機(jī)成功解決之后，巴西聯(lián)邦政府就建立了完善的透明度制度來(lái)控制地方政府債務(wù)規(guī)模。鑒于我國(guó)目前地方債務(wù)情況難以實(shí)時(shí)掌握和信息不對(duì)稱等特點(diǎn)，我國(guó)政府需要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全債務(wù)信息報(bào)告制度，提高債務(wù)管理的透明度。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控法律機(jī)制的完善

（一）進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，明確中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系

首先，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)按照公共產(chǎn)品收益的范圍標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行劃分。在全國(guó)范圍內(nèi)收益的公共產(chǎn)品，由中央財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)；在地方范圍內(nèi)收益的，需按照范圍大小進(jìn)一步劃分，由相應(yīng)層級(jí)的政府財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)。需對(duì)相關(guān)的管理權(quán)限和支出責(zé)任進(jìn)行規(guī)范、明確的劃分，并通過(guò)法律將這種劃分模式確定下來(lái)。

其次，對(duì)各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)進(jìn)行合理劃分。根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)原則，在現(xiàn)有的既定框架內(nèi)，適當(dāng)賦予地方政府稅收自主權(quán)，在某些共享稅上讓地方政府擁有更多發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，甚至可以將一些具有較強(qiáng)區(qū)域性、對(duì)稅收分配格局和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展又沒(méi)有較大影響的地方稅種的管理權(quán)限下放給地方。

（二）建立完善的法律法規(guī)體系

要想對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行有效管理，完善的法律體系是必不可少的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，融資來(lái)源、資金管理、資金用途以及債務(wù)償還等都需要法律進(jìn)行明確規(guī)定。

1.賦予地方政府舉債權(quán)，細(xì)化地方債條款

我國(guó)《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行債券，但事實(shí)上，地方政府還是或明或暗地借了大量債務(wù)。這不僅不利于債務(wù)的管理，也不利于經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。而地方債券可以讓更多的民間資本進(jìn)入地方債務(wù)的解決體系，對(duì)年度支出需求的矛盾起到一定的緩解作用。因此，可通過(guò)修訂《預(yù)算法》或者制定《公債法》、《地方公債法》，對(duì)地方公債進(jìn)行規(guī)范，將無(wú)序的融資變成有序的融資，對(duì)地方財(cái)政困難起到緩解作用。

首先，在法律上明確地方公債的發(fā)行主體。我國(guó)《公司法》對(duì)于公司發(fā)行債券作出了嚴(yán)格的資質(zhì)規(guī)定，而相應(yīng)的政府公債也需要一定的資質(zhì)才能發(fā)行，從而保障政府公債的穩(wěn)定發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)在法律中明文規(guī)定享有發(fā)債權(quán)的地方政府的資格和標(biāo)準(zhǔn)，以保證發(fā)債主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政管理水平能夠保障債務(wù)的規(guī)范使用以及及時(shí)償還。

其次，為防止地方政府過(guò)度發(fā)放地方公債，法律應(yīng)當(dāng)明確地方債務(wù)的發(fā)放規(guī)模，例如規(guī)定發(fā)放總額度占地方政府年收入的比重等等，從而要求各級(jí)地方政府在法定的負(fù)債規(guī)模內(nèi)確定本地區(qū)負(fù)債的具體規(guī)模，并報(bào)財(cái)政部核準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于地方債務(wù)的投放范圍也要嚴(yán)格界定，政府舉債主要用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)，如能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。屬于一般競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的負(fù)債政府要堅(jiān)決退出。

再次，公債的發(fā)行需要有嚴(yán)格的程序規(guī)定：（1）地方政府需要遞交相關(guān)申請(qǐng)。申請(qǐng)需要相應(yīng)的文件以及資質(zhì)證明；（2）交由當(dāng)?shù)厝舜髮徸h。地方政府需要將相關(guān)材料遞交給地方人大，人大在嚴(yán)格審議通過(guò)后，地方政府才可繼續(xù)申請(qǐng)；（3）報(bào)請(qǐng)財(cái)政部審查。財(cái)政部在綜合考慮全國(guó)各省的申請(qǐng)情況下，全面統(tǒng)籌決定地方政府的發(fā)債申請(qǐng)；（4）國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

最后，需要制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制，例如限制或禁止地方政府在一定期間內(nèi)的發(fā)債權(quán)，情況嚴(yán)重的，還可以追究直接領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

2.強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過(guò)程的管理和監(jiān)控

沒(méi)有嚴(yán)格的地方政府舉債監(jiān)管機(jī)制，會(huì)降低債務(wù)資金的使用效益，還會(huì)滋生各種腐敗。因此，首先要明確省政府對(duì)地方政府債務(wù)的責(zé)任，省政府應(yīng)在省財(cái)政主管部門(mén)設(shè)立省級(jí)外債監(jiān)管中心，對(duì)外債進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；其次，財(cái)政、計(jì)劃、外匯、銀行等部門(mén)，應(yīng)在外債管理中心的統(tǒng)一監(jiān)管下分工合作；最后，明確政府債務(wù)同普通債務(wù)一樣，都是具有明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約性債務(wù)，只有統(tǒng)一借、用、還，明確權(quán)、責(zé)、利，才能更好地保證外債資金的科學(xué)和健康管理。

3.建立相應(yīng)的債務(wù)償還機(jī)制

（1）建立嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度，并納入債務(wù)預(yù)算；（2）建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。有學(xué)者提出，地方政府還應(yīng)適時(shí)建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，將經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期極高的財(cái)政收入增幅帶來(lái)的大量財(cái)富儲(chǔ)備起來(lái)以應(yīng)對(duì)未來(lái)的不時(shí)之需，以豐補(bǔ)歉；[6]（3）將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，制定一系列法律法規(guī)，包括政府舉債決策審批、債務(wù)償還和項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究，使地方債務(wù)實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和制度化。

（三）建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

我國(guó)很多地方債務(wù)隱蔽性較大，因而對(duì)于潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)給予高度關(guān)注，例如通過(guò)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來(lái)加以防控。目前國(guó)際公認(rèn)的警戒線是歐盟國(guó)家簽署的《馬斯特里赫條約》中的相關(guān)規(guī)定①《馬斯特里赫條約》規(guī)定的警戒線：一是財(cái)政赤字應(yīng)低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%；二是積累的國(guó)債余額應(yīng)低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。。我國(guó)各級(jí)政府可以根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身的特點(diǎn)，制定各項(xiàng)指標(biāo)的安全線，一旦某項(xiàng)指標(biāo)越過(guò)了安全線，就應(yīng)立即采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。

（四）建立健全地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度

為了對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，信息披露制度的建立不可或缺。通過(guò)法律法規(guī)對(duì)政府在地方財(cái)政和地方債務(wù)方面的信息公開(kāi)制度進(jìn)行規(guī)定和完善，必要時(shí)可以允許公眾申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)地方政府舉債進(jìn)行有力的外部監(jiān)督。同時(shí)，地方政府還要編制資產(chǎn)負(fù)債表并予以公開(kāi)，讓公眾及時(shí)了解其負(fù)債及償還情況，并通過(guò)改革政府會(huì)計(jì)制度，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行更加科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)。同時(shí)，應(yīng)建立相配套的問(wèn)責(zé)制度，使債務(wù)資金得到更加科學(xué)的運(yùn)用，從而對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到有效的防范作用。

地方政府適度舉債并不可怕，可怕的是制度缺失導(dǎo)致的無(wú)序舉債，最終引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果繼續(xù)無(wú)視客觀現(xiàn)實(shí)，不僅無(wú)益于有效預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應(yīng)該正視地方政府舉債的必然性和合理性，從實(shí)際出發(fā)，盡快出臺(tái)加強(qiáng)地方債務(wù)管理的基本制度框架，建立合理有效的法律法規(guī)體系和管理機(jī)制。

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