駐京外國記者的法律規(guī)制研究

張春燕

（外交學(xué)院 國際法系，北京100024）

北京是我國的政治、文化、科教和國際交往中心，也是中央人民政府和全國人民代表大會的辦公所在地。絕大多數(shù)外國新聞機構(gòu)在華派駐記者首選進駐北京，駐京的外國記者呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。作為一個特殊群體，駐京外國記者是北京與世界各國及地區(qū)進行交流和溝通的重要樞紐。如何對他們進行法制化管理，是北京建設(shè)“中國特色世界城市”進程中一個不可回避且非常重要的課題。

一、駐京外國記者管理立法的歷史回顧

我國對駐京外國記者的法律規(guī)制始于1981年。在此之前，由于入境的外國記者數(shù)量有限，政府并沒有出臺相應(yīng)的法律制度對其進行管理，外國記者主要由國家新聞總署管理境外新聞的部門監(jiān)管。1978年改革開放之后，我國的經(jīng)濟發(fā)展與制度改革逐漸受到了國際社會的關(guān)注，世界各國的新聞機構(gòu)紛紛向我國派駐記者，北京成為首當(dāng)其沖的派駐城市。為了保障這一特殊群體的權(quán)利，明確其法律地位，國務(wù)院于1981年3月針對外國記者常駐我國的情況印發(fā)了相關(guān)的規(guī)定。國務(wù)院要求對入境的外國記者實行批準(zhǔn)注冊制度：如果境外的新聞機構(gòu)要派駐記者，必須要先向外交部提交申請，在得到批準(zhǔn)并辦理登記手續(xù)之后才可以派遣。①詳見《國務(wù)院關(guān)于管理外國新聞機構(gòu)常駐記者的暫行規(guī)定》第一條、第二條、第五條。派駐記者入境后如果要中斷業(yè)務(wù)，需要提前三十天向外交部新聞司遞交通知，處理完有關(guān)事宜之后才可以申請注銷。②詳見《國務(wù)院關(guān)于管理外國新聞機構(gòu)常駐記者的暫行規(guī)定》第一條、第二條、第五條。

隨后，受1989年北京“六四風(fēng)波”的影響，外國媒體上出現(xiàn)了大量有關(guān)中國的不實報道。一些外國記者的業(yè)務(wù)活動超出了正常的采訪報道范圍。在此背景下，國務(wù)院于1990年1月頒布了《外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例》（以下簡稱《外國記者管理條例》），對外國記者業(yè)務(wù)活動的管理及審批程序作了更為詳細的規(guī)定。同年3月北京市政府第4號令發(fā)布了《北京市外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例實施辦法》（以下簡稱《北京外國記者管理辦法》），規(guī)定不論是來京進行短期采訪的外國記者還是常駐記者，其采訪活動必須事先獲得審批。短期采訪記者須由接待單位協(xié)助其履行審批程序。常駐記者如需采訪北京市領(lǐng)導(dǎo)人，首先要在所在市的外事辦公室提交申請并得到允許。如果要在市區(qū)或周邊城區(qū)及近郊的政府部門進行采訪，需提前得到該地區(qū)的政府外事部門的允許。如果采訪遠郊的區(qū)縣人民政府部門，則需要向市政府的外事辦公室遞交申請。③詳見《北京市外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例實施辦法》第三條、第五條。如果是駐外地的常駐記者想要采訪上述的政府部門或單位，需要向北京市政府外事部門遞交申請，得到允許后才可采訪。④詳見《北京市外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例實施辦法》第三條、第五條。另外，無論是常駐記者還是短期采訪記者，如需聘用中國公民擔(dān)任工作或服務(wù)人員，或是租用辦公場所，均應(yīng)通過北京外交人員服務(wù)局辦理相關(guān)事宜。⑤詳見《北京市外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例實施辦法》第三條、第五條。

《外國記者管理條例》與《北京外國記者管理辦法》還明確了對非法進行采訪活動的外國記者的處罰措施。①詳見《外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例》第十九條、第二十條以及《北京市外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例實施辦法》第六條。

隨著中國改革開放的進一步深入，這種嚴格的外國記者管理制度與國際慣例有了很大的差距，主要表現(xiàn)在采訪區(qū)域狹窄、采訪審批手續(xù)繁瑣、采訪活動限制嚴格、中國雇員的違規(guī)采訪以及采訪設(shè)備出入境受限制等方面。[1]如果遇到偶然性的重要新聞，在辦理一系列的手續(xù)之后再去現(xiàn)場，會使國外記者發(fā)布新聞的效率降低很多。

以2008年北京奧運會為契機，國務(wù)院發(fā)布了《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規(guī)定》（以下簡稱《奧運會采訪規(guī)定》），長期以來的嚴格的外國記者管理制度有了極大的松動。該規(guī)定最受關(guān)注的就是第六條：奧運期間外國記者憑合法的有效證件入境后，只需征得被采訪單位或個人的同意就可以進行采訪，再也不需要中國有關(guān)單位去迎接，他們赴北京之外的其他地方采訪也無需外事部門批準(zhǔn)。[2]

奧運會結(jié)束后，國務(wù)院在2008年10月公布了《外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》（以下簡稱《外國記者采訪條例》），將各項為外國記者提供的在奧運期間享有的“臨時便利”常規(guī)化、法制化，為他們在中國境內(nèi)的采訪活動提供了更為廣闊的空間。

二、駐京外國記者管理的現(xiàn)行法律制度分析

隨著我國法制進程的加快，目前我國已經(jīng)形成了以《外國記者采訪條例》為主，包括《關(guān)于海關(guān)辦理外國常駐新聞機構(gòu)、外國記者采訪器材進出境手續(xù)的公告》等法規(guī)在內(nèi)的一系列涵蓋外國記者管理各個方面的法律體系。具體包括以下內(nèi)容。

（一）對外國記者類別的界定

我國將駐華的外國記者分為常駐和短期兩種類別。前者指的是由外國新聞機構(gòu)派遣駐華時長超過半年的從事新聞采訪的職業(yè)記者，后者則是指入境時間在半年以內(nèi)的從事新聞采訪的職業(yè)記者。②詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第二條、第十七條、第十九條。

（二）外國記者的權(quán)利

中國對外國記者承諾依法保障他們的合法權(quán)益，為他們的采訪活動提供必要的條件。外國記者在我國工作期間享有的權(quán)利主要包括兩個方面。

一是新聞自由權(quán)。2008年以前，我國對外國記者實行嚴格的批準(zhǔn)注冊制，即外國常駐或短期采訪記者只有依照法定程序向外交部新聞司或是相關(guān)主管部門提出申請并經(jīng)批準(zhǔn)后，才能從事采訪活動。2008年《外國記者采訪條例》出臺后，外國記者的采訪自由度不斷增大，他們?nèi)刖巢稍L再不需要由國內(nèi)的單位協(xié)助和接待，如果是在開放的地區(qū)采訪，也不用提前向有關(guān)部門申請批準(zhǔn)和備案。除此之外，外國記者還可以聘請我國的公民協(xié)助工作，只是需要從外交部或相關(guān)部門認證或指定的服務(wù)單位聘請。③詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第二條、第十七條、第十九條。

二是所用采訪器材的進出境權(quán)利。常駐記者因采訪報道需要，依法向入境地海關(guān)提交有關(guān)主管部門的批準(zhǔn)文件后，可臨時進口、設(shè)置和使用無線電通信設(shè)備。④詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第二條、第十七條、第十九條。短期采訪記者如需攜帶采訪器材入境的，應(yīng)向入境地的海關(guān)提交具備出具擔(dān)保函資質(zhì)的邀請單位的擔(dān)保函及器材清單。如果邀請單位不具備出具擔(dān)保函資質(zhì)，或是該外國記者是自行來華采訪的，則應(yīng)向入境地的海關(guān)提交經(jīng)海關(guān)認可的銀行或非銀行金融機構(gòu)的擔(dān)保函，或相當(dāng)于稅款的保證金、器材清單。⑤詳見《關(guān)于海關(guān)辦理外國常駐新聞機構(gòu)、外國記者采訪器材進出境手續(xù)的公告》（海關(guān)總署公告2008年第104號）第三條。外國國家元首、政府首腦和外交部長等國賓團的隨行外國記者所用的采訪器材，需在入境地海關(guān)憑外交部新聞司出具的國賓隨行記者器材證明信和器材清單辦理入境手續(xù)，采訪結(jié)束后，應(yīng)及時將采訪器材運出境。⑥詳見《關(guān)于海關(guān)辦理外國常駐新聞機構(gòu)、外國記者采訪器材進出境手續(xù)的公告》（海關(guān)總署公告2008年第104號）第二條。

（三）外國記者的義務(wù)

外國記者在我國進行采訪活動應(yīng)履行的義務(wù)主要有以下三點。

首先外國記者應(yīng)遵守我國的法律法規(guī)，辯證地、客觀地采訪報道。不能隨意進行不符合其身份的非法采訪或報道，對某個單位或個人進行采訪時務(wù)必征得其同意并出示外國常駐記者證或短期采訪證。⑦詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第四條、第十七條、第九條、第十條。

二是應(yīng)當(dāng)遵守我國的外國記者簽證制度。短期和常駐外國記者均需向我國的駐外使館或外交部授權(quán)的機構(gòu)申領(lǐng)簽證。常駐記者入境從事采訪活動應(yīng)當(dāng)由其服務(wù)的外國新聞機構(gòu)事先直接或通過中國駐外使領(lǐng)館向外交部提出申請，獲得批準(zhǔn)后方可入境。⑧詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第四條、第十七條、第九條、第十條。常駐記者還應(yīng)自入境后的七天之內(nèi)，攜帶本人護照到指定的外事部門辦理常駐記者證。⑨詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第四條、第十七條、第九條、第十條。

三是應(yīng)當(dāng)遵守我國的外國常駐記者記者證注銷制度。如果外國常駐記者證件有效期滿，沒有提前向外交部門或者被委托的人民政府的外事管理部門提交延期申明的，或是外國常駐記者在我國境內(nèi)居留時間每年累計少于六個月的，就會被視為主動放棄記者資格，其常駐記者證會被注消。①詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第十二條、第十三條。如果外國常駐記者任期屆滿且不再被派駐中國的，外國常駐新聞機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其任期屆滿前主動到外交部或外交部委托的地方人民政府外事部門注銷其記者證。②詳見《中華人民共和國外國常駐新聞機構(gòu)和外國記者采訪條例》第十二條、第十三條。

三、完善駐京外國記者管理相關(guān)法律制度的建議

從總體上看，我國現(xiàn)行的外國記者管理法律體系還比較簡單，在很多方面缺乏可操作性，因此相關(guān)制度還需要進一步完善。

第一，應(yīng)當(dāng)進一步加大駐京外國記者的新聞自由權(quán)。雖然最近幾年外國記者普遍感到在中國的工作環(huán)境日益改善，可是對政府工作人員的采訪依然是個難點。另外，和在北京不一樣的是，外國記者在別的地方采訪可能會遭到一些地方官員的阻撓。[3]雖然我國的《政府信息公開條例》早在2008年5月就開始施行，規(guī)定了新聞媒體（包括外國媒體）有獲得和發(fā)布政府信息的法定權(quán)利。最高人民法院也于2009年12月印發(fā)了相關(guān)文件，要求人民法院為新聞媒體提供便利，以滿足公眾了解庭審實況的需要。③詳見最高人民法院印發(fā)《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》的通知（法發(fā)[2009]58號）第二條。2010年中央和各級地方黨政部門的新聞發(fā)言人制度陸續(xù)建立。這些法律制度的頒布以及相關(guān)措施的實施，應(yīng)當(dāng)與外國記者管理的法律制度接軌，給他們更廣闊的采訪空間，保障其正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)利。

第二，應(yīng)當(dāng)完善管理駐京外國記者非法采訪方面的法律法規(guī)。絕大多數(shù)外國記者能夠恪守新聞職業(yè)道德，客觀公正地進行報道，但也有少數(shù)外國記者在境內(nèi)進行非法采訪活動，如未經(jīng)同意攝錄某些敏感事件的現(xiàn)場，造成惡劣影響等。[4]外交部曾于1997年印發(fā)了《關(guān)于現(xiàn)場處理外國記者在華非法采訪的實施辦法的通知》，規(guī)定要根據(jù)外國記者非法采訪活動的不同情況采取不同的處罰措施。但該通知頒布至今已經(jīng)過去了十多年，面對不斷出現(xiàn)的新問題、新情況已不能適用，亟待有關(guān)部門出臺相關(guān)法律法規(guī)，并制定明確的且具有可操作性的處理措施。

第三，應(yīng)當(dāng)放松對外國記者采訪器材出入境的管制?，F(xiàn)行法律法規(guī)對外國記者攜帶采訪工具入境的要求過嚴，尤其是外國短期記者攜帶采訪器材暫時入境的手續(xù)及程序非常繁瑣。這在一定程度上加大了他們的入境成本。有些外國記者為了提高新聞報道的效率，降低入境成本，無視相關(guān)法律的規(guī)定，私自攜帶采訪器材入境，或是使用隱蔽式的便攜衛(wèi)星轉(zhuǎn)播設(shè)備進行電視轉(zhuǎn)播，一般的檢查很難發(fā)現(xiàn)。在這種情況下，法律對他們的限制形同虛設(shè)。為了保障外國記者的采訪效果，應(yīng)適當(dāng)放寬對其攜帶采訪工具的限制，并在保障其正當(dāng)權(quán)利的同時對其進行正確的引導(dǎo)。

[1]李成賢.外國記者在華工作感受訪談錄[J].中國記者,2012(11):66-67.

[2][4]孟建,陶建杰.中國新聞管理制度的歷史性進步——我國實施“北京奧運會外國記者采訪規(guī)定”的理論闡釋[J].新聞記者,2007(5):3-5.

[3]王十一.對外國記者非法采訪處置工作的幾點思考[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報,2005(5):16-18.