推進新疆資源型城市產(chǎn)城融合發(fā)展的思考與建議

閆海龍　張永明　胡青江

產(chǎn)城融合從本質(zhì)上反映的是一種城市協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念?！叭诤稀笔前旬a(chǎn)業(yè)和城市看作一個良性互動的有機整體，從而實現(xiàn)“產(chǎn)”和“城”協(xié)同發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)依附于城市，城市更好地服務于產(chǎn)業(yè)。“產(chǎn)城融合”在空間上的體現(xiàn)就是產(chǎn)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。通過空間整合，提高產(chǎn)業(yè)空間與所在區(qū)域的一體化發(fā)展水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間自身發(fā)展，產(chǎn)業(yè)空間與依托城鎮(zhèn)的互動關系，從而提高產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的綜合效益。城市和產(chǎn)業(yè)空間整合最主要的目的在于，一方面，提高工業(yè)區(qū)整體的自組織能力，進而擴大系統(tǒng)的整體開放程度和協(xié)同作用效果；另一方面，通過整合促進城市功能與空間布局的協(xié)調(diào)和優(yōu)化，實現(xiàn)功能與結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與主城區(qū)的空間關系角度來說，可大致歸納為主城區(qū)包含型、邊緣區(qū)生長型、子城區(qū)依托型及獨立區(qū)發(fā)展型四種空間形式。

一、加快推進克拉瑪依產(chǎn)城融合發(fā)展的迫切需求和重要性

克拉瑪依是我國典型的資源型城市，石油石化產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟發(fā)展過程中占據(jù)著絕對的主導支配地位。其中，白堿灘區(qū)又是油田的主要開采區(qū)，石油儲量大，質(zhì)地優(yōu)良，一直是克拉瑪依石油工業(yè)發(fā)展的重要支撐。但這也造成白堿灘區(qū)經(jīng)濟構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，對資源的依賴性更加突出，資源型城市的發(fā)展模式和礦區(qū)特征表現(xiàn)也是全市最為明顯的。近年來，隨著轄區(qū)石油資源的減少以及克拉瑪依石化園區(qū)的快速崛起，石油產(chǎn)業(yè)對白堿灘區(qū)經(jīng)濟社會的帶動促進作用開始減弱，后勁不足。突出表現(xiàn)在城區(qū)人口不斷流失、基礎設施建設逐步老化、新的產(chǎn)業(yè)體系尚未形成、持續(xù)發(fā)展的空間潛力嚴重不足、城區(qū)的定位分工不夠清晰甚至功能地位還有所弱化等方面。因此，加快城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加速與石化園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，無疑是白堿灘實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的關鍵和核心。充分考慮石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)發(fā)展實際，發(fā)揮各自優(yōu)勢，依托城區(qū)服務園區(qū)建設、依靠園區(qū)促進城區(qū)發(fā)展，走產(chǎn)城融合發(fā)展之路，有助于克拉瑪依這樣的資源型城市明確功能定位，實現(xiàn)區(qū)域的分工協(xié)作；有助于整合資源，拓展發(fā)展空間；有助于統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)，超前謀劃資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

二、促進克拉瑪依石化工業(yè)園區(qū)與白堿灘區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的思路構(gòu)想

通過對白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)發(fā)展階段、空間布局、分工合作以及未來發(fā)展空間和潛力等因素的綜合分析，在廣泛參考借鑒國內(nèi)外城區(qū)與園區(qū)融合發(fā)展的成功經(jīng)驗和模式的基礎上，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展基礎和現(xiàn)實需求，可大致分為兩個階段：

第一階段：產(chǎn)城融合，一體化發(fā)展

“產(chǎn)城融合，產(chǎn)城一體”，即把開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、生態(tài)功能融為一體，構(gòu)筑宜居宜業(yè)的產(chǎn)城融合發(fā)展格局。在克拉瑪依打造世界石油城的戰(zhàn)略指導下，緊緊抓住石化工業(yè)園區(qū)升格的機遇，充分發(fā)揮白堿灘區(qū)現(xiàn)有的資源優(yōu)勢和基礎設施配套保障能力，明確定位，積極主動地服務園區(qū)、支持園區(qū)，加快促進石化工業(yè)園區(qū)綜合實力提升，增強園區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長的引領帶動作用。按照克拉瑪依城市總體發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃布局要求，重點合力建設“三大基地”，牢固樹立“產(chǎn)城融合”理念，按照“產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城一體化”的思路，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)建設，注重園區(qū)規(guī)劃與城區(qū)建設規(guī)劃的銜接，做到空間上產(chǎn)城共進、布局上功能區(qū)分、方法上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、時序上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進。科學籌劃“一鎮(zhèn)（三坪）一園”布局，積極探索“建設、管理、服務”三位一體的城區(qū)創(chuàng)建模式，通過加快白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展進程，激發(fā)城區(qū)活力，構(gòu)筑起為石化工業(yè)園區(qū)服務的宜居宜業(yè)宜商新格局。

在石化工業(yè)園區(qū)升格，經(jīng)濟實力和綜合競爭力明顯增加，管理相對獨立（石化工業(yè)園區(qū)具備獨立發(fā)展的空間）的基礎上，整合雙方資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建經(jīng)濟一體化發(fā)展模式，進入一體發(fā)展階段。主要是在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，設立專門一體化發(fā)展秘書聯(lián)絡協(xié)調(diào)處，專門負責協(xié)調(diào)政策制定實施、產(chǎn)業(yè)選擇發(fā)展、規(guī)劃落實建設、公共服務保障和社會全面發(fā)展等涉及石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)雙方的各項事務，有效打破行政區(qū)劃阻隔，實現(xiàn)兩地各種資源的統(tǒng)籌調(diào)度以及生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，拓展兩地市場空間，加速兩地經(jīng)濟融合。特別是要爭取通過統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施，實現(xiàn)雙方在財政、城建、交通、土地、水利、環(huán)保等領域的一體規(guī)劃、一體發(fā)展。最終通過一體化發(fā)展模式，不斷優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、拓展城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、挖掘城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，為石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展提供支撐保障。

第二階段：園政合一，建設新型園區(qū)服務型政府

隨著石化工業(yè)園區(qū)的逐步發(fā)展壯大以及白堿灘資源型城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的推進，在雙方一體發(fā)展、高度融合的基礎上，積極借鑒其他地區(qū)成功經(jīng)驗，嘗試徹底打破行政區(qū)劃限制，以推動地方政府改革，建設新型開發(fā)區(qū)服務型政府為突破口，改革園區(qū)和城區(qū)原有體制，將園區(qū)與相鄰的白堿灘區(qū)體制合一，走“園政合一”的發(fā)展模式，打造克拉瑪依市石化產(chǎn)業(yè)（高新技術產(chǎn)業(yè)）新區(qū)。將白堿灘區(qū)整體納入石化工業(yè)園區(qū)，統(tǒng)一管理，園區(qū)管委會與白堿灘區(qū)政府合二為一，將園區(qū)作為一級政府，賦予開發(fā)區(qū)政府較大的經(jīng)濟與社會管理權(quán)限，從根本上解決園區(qū)管理權(quán)限范圍模糊與責權(quán)不明、職權(quán)缺失以及白堿灘區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)等長期持續(xù)發(fā)展問題。同時，借助園區(qū)的政策優(yōu)勢和管理體制優(yōu)勢，強化新區(qū)組織內(nèi)部管理體制，采用新型的現(xiàn)代化服務方式和服務手段，提高新區(qū)政府辦事效率，建立起“小政府、大社會”、“小機構(gòu)、大服務”的現(xiàn)代管理模式，更好地為公民與企業(yè)提供公共服務，加快新園區(qū)從“政策區(qū)”向“功能區(qū)”的轉(zhuǎn)變，持續(xù)保持新園區(qū)的發(fā)展活力和競爭力，建設新型園區(qū)服務型政府，更好地促進開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展，打造克拉瑪依乃至新疆區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的升級版。

三、促進克拉瑪依石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的對策建議

（一）加快完善相關規(guī)劃

根據(jù)產(chǎn)城融合發(fā)展的要求，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和布局，對石化工業(yè)園區(qū)和白堿灘區(qū)現(xiàn)有的各類規(guī)劃進行整合、完善和優(yōu)化，把分散的資源集成為統(tǒng)一的規(guī)劃，通過科學規(guī)劃設計，并學習借鑒先進工業(yè)園區(qū)的理念，形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，樹立綜合統(tǒng)籌的發(fā)展理念，做到統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設，統(tǒng)一管理，促進產(chǎn)業(yè)體系與城市體系的高效融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。同時注重產(chǎn)業(yè)、交通、配套設施等的有機統(tǒng)一，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、消費、就業(yè)、服務等功能區(qū)的合理分區(qū)，切實滿足人口集聚和空間拓展的需要，促進各區(qū)域有效銜接，實現(xiàn)分配合理、優(yōu)勢互補。在設施布局上，要依托白堿灘區(qū)三坪鎮(zhèn)適當布局必要的公共商務和生活服務設施，既滿足園區(qū)企業(yè)員工的需求，又可成為新區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點。

（二）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型提升

由克拉瑪依市統(tǒng)籌進行產(chǎn)業(yè)的空間布局，根據(jù)全市的產(chǎn)業(yè)布局和功能定位，制造更加優(yōu)惠的政策和市場條件，鼓勵符合白堿灘發(fā)展方向的企業(yè)落戶，由白堿灘區(qū)全面負責企業(yè)落地的所有后續(xù)服務；或者發(fā)揮克拉瑪依市特殊的體制優(yōu)勢，按照企業(yè)生產(chǎn)區(qū)歸屬的原則，加大白堿灘區(qū)稅收的分享比例，增強白堿灘區(qū)自身財力供給能力，發(fā)揮白堿灘區(qū)服務、支撐、保障的功能和作用，合力打造克拉瑪依地方工業(yè)經(jīng)濟增長的新核心。

（三）堅持融合發(fā)展的共贏模式

打破地域限制，推進克白組團式發(fā)展是區(qū)域未來的發(fā)展趨勢。進行區(qū)域分工合作，合理配置資源和要素，不僅順應了區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展潮流，也是實現(xiàn)區(qū)域共同科學發(fā)展的必由之路。在充分考慮整個區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Φ幕A上，按照規(guī)劃同籌、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同布等思路，以資源科學配置為切入點，全力推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、資源保護、環(huán)境建設等專項規(guī)劃的對接，形成梯次鮮明、功能協(xié)調(diào)、布局合理的規(guī)劃體系，并進而推動落實。

（四）明確白堿灘區(qū)和石化工業(yè)園區(qū)的行政責權(quán)關系

白堿灘區(qū)和石化工業(yè)園區(qū)的行政職責部分重疊。由于克白中部城鎮(zhèn)組團發(fā)展的區(qū)域行政分割體制障礙依然存在，從獲取利益和追求自身發(fā)展出發(fā)，就會導致雙方各行其是，從本區(qū)利益而不是區(qū)域利益出發(fā)進行發(fā)展規(guī)劃，造成區(qū)域資源內(nèi)耗嚴重，嚴重阻礙區(qū)域共同發(fā)展。因此，可通過融合發(fā)展的契機，建立白堿灘區(qū)政府和石化工業(yè)園區(qū)管委會主導的部門聯(lián)動工作機制，定期召開會議，成立項目推進領導小組，明確部門職責分工，限時解決產(chǎn)城融合中遇到的問題，如做好利益分配工作，讓雙方共享發(fā)展成果，建立起牢固的經(jīng)濟利益合作紐帶，實現(xiàn)園區(qū)和白堿灘區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能、生活功能、城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能的相互融合，同時使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、居住、就業(yè)相對平衡。

（五）完善提升合作共建基礎設施水平

以設施一體化共建為要求，統(tǒng)籌人力、物力、財力，加快區(qū)域的基礎設施水平，推進白堿灘區(qū)與石化工業(yè)園區(qū)在綜合交通、能源保障和信息網(wǎng)絡共建共享，構(gòu)建便捷高效現(xiàn)代的綜合交通體系、清潔安全積極的能源保障體系和統(tǒng)一互聯(lián)暢通的信息網(wǎng)絡體系。加快建設連接園區(qū)—三坪鎮(zhèn)—白堿灘鎮(zhèn)的公交線路，改善和加強新城內(nèi)部的交通聯(lián)系，有效提高白堿灘區(qū)域石化工業(yè)園區(qū)的通達性，方便雙方人員的往來流動，同時也為城市經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互支撐和促進打下堅實基礎。

（六）充分發(fā)揮克拉瑪依市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

一是加強城市相關規(guī)劃完善和銜接，嚴格落實克拉瑪依產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。由克拉瑪依市統(tǒng)一出面，協(xié)調(diào)與央企在土地利用等方面的問題，做好白堿灘區(qū)和化工園區(qū)的工業(yè)土地收儲和使用工作。二是發(fā)揮好經(jīng)濟政策在體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針、良性引導投資方向、推動和促進經(jīng)濟發(fā)展方式較快轉(zhuǎn)型。三是賦予白堿灘區(qū)相匹配的財權(quán)和事權(quán)，增強在發(fā)展中的主觀能動性。

（七）“園政合一”的工作思路

在雙方一體發(fā)展、高度融合的基礎上，石化工業(yè)園區(qū)與白堿灘區(qū)最終走“園政合一”的發(fā)展模式是推進克拉瑪依市改革開放，打造經(jīng)濟升級版的必然選擇。為此建議：一是市、區(qū)領導層就“園政合一”這一命題圍繞克拉瑪依市打造世界石油城戰(zhàn)略目標、實現(xiàn)克白組團一體化、石油化工園區(qū)轉(zhuǎn)型升級和白堿灘區(qū)可持續(xù)發(fā)展定位等問題組織開展討論，在必要性和可行性問題上進行一次思想大碰撞。二是將“園政合一”的融合發(fā)展模式作為克拉瑪依市的一個熱點、難點問題進行研究，組織相關單位部門人員赴內(nèi)地或烏魯木齊市進行調(diào)研考察、學習參考，積極推動。三是鑒于產(chǎn)城融合發(fā)展對白堿灘區(qū)、石化工業(yè)園區(qū)乃至整個克拉瑪依市發(fā)展的重要作用，建議由克拉瑪依市委、政府成立一個專門班子，加快進行并積極推進此項工作。

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)軟科學項目“新疆綠洲城市群發(fā)展戰(zhàn)略及培育路徑研究”（項目編號：201242168）的階段性成果。

（作者單位：新疆發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院）

責任編輯：楊再梅