治理現(xiàn)代化視野的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

許經(jīng)勇

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、國家治理方式轉(zhuǎn)變以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的背景下提出來的。相對于城市社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對滯后。2005年十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。2006年中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題決定》提出：“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！边@是在中央的決定和文件中首次使用“農(nóng)村社區(qū)”概念。而且是在提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)要求的同時，提出農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。由此可見，建設(shè)社會主義新農(nóng)村、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和建設(shè)農(nóng)村社區(qū)是息息相關(guān)的。2007年黨的十七大再次強調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。

與新農(nóng)村建設(shè)相比，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更側(cè)重于生活共同體建設(shè)。2007年民政部確定全國首批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)。2010年中央一號文件又提出，“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建活動，加強服務(wù)設(shè)施建設(shè)，培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，建立綜合服務(wù)平臺，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立便民服務(wù)中心、村設(shè)立代辦點，為農(nóng)民提供一站式服務(wù)?！?014年中央一號文件提出：“擴(kuò)大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)?！?/p>

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的歷史使命

2014年中央一號文件指出：“經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深刻變化對創(chuàng)新農(nóng)村社會管理提出了亟待破解的課題?！睉?yīng)當(dāng)這樣看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一新課題，是隨著改革開放的推進(jìn)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷的背景下提出來的，也是國家治理方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。國家治理現(xiàn)代化，意味著社會管理由傳統(tǒng)的“一元”主體（即政府）管理發(fā)展到“多元”主體（包括政府、社區(qū)、企業(yè)、中介組織等）的合作管理、共同治理。農(nóng)村社區(qū)組織便因此應(yīng)運而生。

如何在新形勢下建設(shè)好社會主義新農(nóng)村，社區(qū)建設(shè)便被提到重要議事日程上。與此同時，伴隨著農(nóng)村人民公社的解體，農(nóng)村人民公社曾經(jīng)的社會管理功能也被徹底消解了。以往的“單位人”從單位分離出來了，變成了“社區(qū)人”和“個體人”，被沉淀在基層社會。這就提出了如何為這些“個體人”或“社區(qū)人”提供社會資源和公共服務(wù)的問題。社會資源在社區(qū)的優(yōu)化配置，涵蓋了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理的全過程和各方面，必須以政府、市場、社會三方面的資源整合和協(xié)調(diào)運作為基礎(chǔ)。通過政府、企業(yè)、社會的三維合作，形成結(jié)構(gòu)互動、功能互補、機制互聯(lián)，使社會資源通過不同渠道進(jìn)入社區(qū)，成為社區(qū)建設(shè)資源和社區(qū)民生資源。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，作為計劃經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱——“政社合一”的農(nóng)村人民公社的解體，農(nóng)村人民公社承擔(dān)的社會職能，通過改革回歸到社會中。尤其是如何解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等社會保障以及其他公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，便歷史地落到農(nóng)村社區(qū)上。2000年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“社區(qū)建設(shè)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！?009年國家民政部頒布《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋創(chuàng)建活動通知》，提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃全覆蓋的同時，著重闡述農(nóng)村綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋。要求農(nóng)村社區(qū)全部建有或規(guī)劃建有綜合服務(wù)中心，初步形成以綜合服務(wù)設(shè)施為主體、專項服務(wù)設(shè)施為配套、服務(wù)站點為補充的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以社會救助、社會福利、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文教體育為主要內(nèi)容的公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村社區(qū)。興建一批有助于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、方便農(nóng)民消費需求的農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)科技等社區(qū)服務(wù)業(yè)網(wǎng)點。2014年中央一號文件指出，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)。

政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的作用

從宏觀上看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需要的組織資源、權(quán)力資源和經(jīng)濟(jì)資源，大部分都是掌握在政府手里。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此呈現(xiàn)濃厚的自上而下的行政推動色彩。

那么，從政府的角度，應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呢？首先必須著力化解“空心村”給城鄉(xiāng)一體化造成的困擾。然后在這個基礎(chǔ)上，逐步建立、完善各項公共服務(wù)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從本質(zhì)上說，“鄉(xiāng)村空心化”是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆舊”、新建住宅逐漸向村外擴(kuò)展，出現(xiàn)“一戶多宅”，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的蛻化過程。所謂“鄉(xiāng)村空心化”包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、基本公共服務(wù)空心化以及基礎(chǔ)設(shè)施空心化，而其本質(zhì)是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會功能整體退化。一定規(guī)模和密度的人口集聚之所以重要，是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供都要求最低限度的人口規(guī)模。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)之所以滯后于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)過于稀疏的人口布局是其中的重要原因。根據(jù)我國人多地少的實際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過程中，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“三個集中”，即引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)（如中心村）集中，積極創(chuàng)造農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，促進(jìn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。但是，必須認(rèn)識到，村莊整治的對象，是城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的現(xiàn)有全部自然村莊。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，僅僅是針對新建的和部分翻建的農(nóng)房。要正確區(qū)別農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和村莊整治的關(guān)系。與此同時，在村莊整治過程中，要根據(jù)村莊不同地理位置、資源稟賦、發(fā)展條件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環(huán)境特征，尊重當(dāng)?shù)氐娜宋膬?nèi)涵和建筑風(fēng)格，尊重當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活特點，使鄉(xiāng)村呈現(xiàn)多姿多彩鄉(xiāng)土風(fēng)情、風(fēng)貌。

為了妥善處理這個矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造模式。根據(jù)全國一些地方的實踐，具體采用以下幾種模式：一是拆遷重建模式。即通過整體拆遷、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新村。二是梳理改造模式，即以改造為主的模式。它適合于那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、近年來新建房屋較多的村莊，對這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴(kuò)建的方式進(jìn)行改造。即在村莊周邊擴(kuò)建新的住宅區(qū)，把舊村中需要拆遷的農(nóng)戶遷移到新居住區(qū)，原有的舊村以環(huán)境改造為主，引導(dǎo)周邊自然村向新住宅區(qū)轉(zhuǎn)移。三是環(huán)境整治模式。對于那些住房條件較好、規(guī)模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點放在村莊環(huán)境建設(shè)上，把農(nóng)民的住宅基本保留下來。

公共服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著力點

與新農(nóng)村建設(shè)不同，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)側(cè)重于生活共同體建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)突出社會建設(shè)、自治、管理和服務(wù)，強調(diào)農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障制度的重要性，突出社區(qū)的共同精神價值作為生活共同體的社區(qū)有共同價值理念，有歸屬感、認(rèn)同感。社區(qū)治理的特點是寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，這是社區(qū)治理創(chuàng)新的方向。依托社區(qū)服務(wù)實施社區(qū)管理，是新型社區(qū)治理的重要特征。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，要緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)居民的需求，深化和拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，形成農(nóng)民社區(qū)福利服務(wù)、救助服務(wù)和市場有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。通過有效整合農(nóng)村社區(qū)資源要素，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為平臺，為農(nóng)村居民提供諸如公共事業(yè)服務(wù)、綜合治理服務(wù)、社會保障服務(wù)、計生衛(wèi)生服務(wù)、文化體育服務(wù)等，有效承接基本公共服務(wù)從城市向農(nóng)村延伸，逐步改變農(nóng)村公共服務(wù)邊緣化問題，這就需要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理。為此，一是大力發(fā)展基層政府面向社區(qū)的公共服務(wù)，著力保障民生，增加公共服務(wù)項目，提升公共服務(wù)水平，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；二是大力發(fā)展群眾性互助和社區(qū)志愿服務(wù)，增強社會服務(wù)功能，滿足社區(qū)成員多方面需求；三是大力發(fā)展便民利民社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，方便群眾生活，構(gòu)建社區(qū)多元服務(wù)體系。

應(yīng)當(dāng)指出，政府是提供公共物品和公共服務(wù)最重要的主體，但是，公共物品和公共服務(wù)不是全部都由政府提供的，更多的是由其他公共組織、社會組織和市場主體提供。那么，政府應(yīng)當(dāng)如何提供公共服務(wù)呢？其中的純粹的公共物品和公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府向社會無償提供；準(zhǔn)公共物品和公共服務(wù)則應(yīng)由政府、社會和市場共同提供。這里存在著如何正確處理政府、社會和市場的關(guān)系的問題。政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在，政策引導(dǎo)和政策驅(qū)動、構(gòu)建平臺、制定標(biāo)準(zhǔn)和檢查監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，很多社會組織是政府的有力助手，應(yīng)當(dāng)把該下放的權(quán)力下放給社會組織，特別是那些帶有公益性、服務(wù)性的社會組織，并大力發(fā)展居民社區(qū)服務(wù)類的社會組織。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗告訴我們，政府和社區(qū)購買公共服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)提供方式，能夠更好地體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，能夠有效地提高公共服務(wù)水平和效率。政府購買公共服務(wù)的實質(zhì)是機制轉(zhuǎn)變，從政府包攬一切轉(zhuǎn)到通過市場化方式，“外包”給社會力量，即轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、市場運作、社會參與的復(fù)合體制?！痹谕七M(jìn)政府購買公共服務(wù)的過程中，要積極培育發(fā)展社會組織，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，加大對社會組織的培育扶持和財政支持力度。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：楊再梅