行政訴訟重作判決的期限問題

張 林

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

重作判決是指人民法院在作出行政判決時(shí)，除了可以判決撤銷或部分撤銷該違法的具體行政行為外，還可以一并判決被告行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。重作判決是我國行政判決的一種形式，而關(guān)于重作判決的期限問題，則是重作判決能否真正發(fā)揮效用的關(guān)鍵。

一、我國行政訴訟重作判決期限概述

（一）我國行政訴訟重作判決期限的內(nèi)涵

對(duì)于重作判決的期限，學(xué)界并沒有明確的含義來對(duì)其進(jìn)行論述。從字面而言，重作判決的期限，是指人民法院在判決被告行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為時(shí)，在判決書中所明確規(guī)定的時(shí)間。這一時(shí)間是被告行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)必須作出相應(yīng)行為，如不按時(shí)履行義務(wù)，則會(huì)受到一定懲罰的時(shí)間。比如奧地利就規(guī)定“它可以對(duì)違法的行為確認(rèn)無效、宣布撤銷；可以要求行政機(jī)關(guān)采取某些措施；也可以責(zé)令有關(guān)行政部門在8個(gè)星期以內(nèi)作出新的決定或發(fā)布新的行政法規(guī)；最后還可以判決行政機(jī)關(guān)賠償”。[1]這其中的“8個(gè)星期”就是重作判決的期限。

（二）我國行政訴訟重作判決期限存在的必要性

眾所周知，一份判決書必然要附期限，沒有期限的判決書不能稱之為一份完整的判決書。因此，筆者認(rèn)為，我國行政訴訟重作判決的期限有其存在的必要性。

首先，我國法律既然規(guī)定了重作判決這種判決形式，就說明這一判決必然是需要執(zhí)行的。而被告行政機(jī)關(guān)執(zhí)行這一判決的時(shí)候，也是需要時(shí)間限制的。因此，人民法院在作出重作判決時(shí)，必須在判決書中規(guī)定重作的期限。如果沒有這一期限，被告行政機(jī)關(guān)可能會(huì)產(chǎn)生因?yàn)闆]有具體的時(shí)間限制而拖延履行的情況。在這種情況下，原告人的合法利益得不到有效的維護(hù)，同時(shí)法院也難以以被告行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)判決為由作出相應(yīng)處理。這樣既不利于我國行政訴訟判決制度的發(fā)展，也不利于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，有損法院的司法權(quán)威。

其次，我國只規(guī)定“如不及時(shí)作出具體行政行為，將會(huì)給國家利益、公共利益或當(dāng)事人的利益造成損失的，可以限定重新作出具體行政行為的期限”。①參見《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第60條的規(guī)定。但是，這一規(guī)定明顯是有瑕疵的，任何重作判決甚至任何判決的不及時(shí)履行，都會(huì)對(duì)上述利益（或部分利益）造成侵害。因此，任何判決都需要規(guī)定一定的時(shí)間限制。期限的存在有利于行政訴訟重作判決的具體執(zhí)行，也有利于維護(hù)國家利益、公共利益或當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、我國行政訴訟重作判決期限的混亂及其原因

（一）我國行政訴訟重作判決的期限混亂

1.我國法律對(duì)于重作判決期限的規(guī)定不夠完善

我國行政訴訟法明確規(guī)定了重作判決的適用條件，但對(duì)行政訴訟重作判決的期限問題，只在司法解釋中籠統(tǒng)地規(guī)定為：“人民法院判決被告重新作出具體行政行為，如不及時(shí)作出具體行政行為，將會(huì)給國家利益、公共利益或者當(dāng)事人的利益造成損失的，可以限定重新作出具體行政行為的期限?！贝丝畲_定了“以不限定重作期限為原則，以限定重作期限為例外”的方針。根據(jù)這一條款的規(guī)定，人民法院在一般情況下判決被告重新作出具體行政行為時(shí)，可以不限定重作的期限，只有不及時(shí)重作會(huì)危及到國家利益、公共利益或當(dāng)事人利益時(shí)，人民法院才會(huì)在重作判決書中限定期限。由此可知，對(duì)于重作判決的期限，我國法律規(guī)定得比較籠統(tǒng)，只規(guī)定特殊情形下要確定重作期限，而對(duì)于重作期限究竟是多長(zhǎng)時(shí)間，卻只字未提。

2.我國重作判決的期限在實(shí)踐中運(yùn)用混亂

學(xué)界對(duì)于行政訴訟重作判決的研究相對(duì)較少，而對(duì)重作具體行政行為期限的研究更是少之又少。在僅有的幾篇學(xué)術(shù)期刊中，學(xué)者們也都只談到了應(yīng)當(dāng)明確重作判決的期限，但并未從實(shí)證的角度入手來進(jìn)行論證。眾所周知，一份完整的判決書中必然有對(duì)時(shí)間的限定，比如判決書的生效時(shí)間、當(dāng)事人的上訴時(shí)間等，而期限的缺失則會(huì)導(dǎo)致判決書的不完整。雖然有學(xué)者對(duì)我國重作判決的期限問題進(jìn)行過研究，但在司法實(shí)踐中，因重作判決期限未確定而導(dǎo)致的混亂問題一直存在。就以下幾份重作判決的判決書來看：安徽省高院（2013）皖行終字第00064號(hào)判決書對(duì)于重作判決有著明確的規(guī)定：“責(zé)令省工商局于判決生效之日起十五日內(nèi)重新作出具體行政行為?！盵2]而廣東省高院(2013)粵高法行終字第314號(hào)判決書對(duì)于重作判決的期限是這樣規(guī)定的：“責(zé)令潮州市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局于原審判決60日內(nèi)重新作出具體行政行為?！盵3]不僅如此，同樣是安徽省高院的判決書，（2013）皖行終字第00059號(hào)判決書對(duì)于重作判決的期限則只寫了“責(zé)令馬鞍山市人民政府重新作出復(fù)議決定”。[2]北京市很多關(guān)于商標(biāo)侵權(quán)糾紛的案件，在判決書中也只提到要“商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)重新作出裁定”，[4]而對(duì)具體的期限則未作規(guī)定。從以上幾份判決書中我們可以看出，對(duì)于判決被告行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為的期限，各個(gè)高院之間的規(guī)定不盡相同，甚至同一高院內(nèi)部，在行政訴訟重作判決書的期限方面也不盡相同。各個(gè)法院之間對(duì)于期限規(guī)定的不同甚至模糊，容易使法院之間類似案件因?yàn)槠谙薜牟煌玫讲煌幚?，有礙公平。同時(shí)，由于判決書只規(guī)定責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，而未明確規(guī)定具體時(shí)間，這就可能使得有些行政機(jī)關(guān)鉆判決書的漏洞，打執(zhí)行期限的“擦邊球”，在履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)故意拖延，而法院又難以根據(jù)拖延情況認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)未履行法院判決，因此也就難以對(duì)其行使一定的強(qiáng)制執(zhí)行措施。如此一來，人民法院的重作判決不能有效地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)也影響了法院的司法權(quán)威和公信力。

（二）我國行政訴訟重作判決期限確定中法官裁量權(quán)的運(yùn)用

我國行政訴訟重作判決出現(xiàn)不同的期限，是由很多因素造成的，除了我國法律規(guī)定不完善以外，最重要的因素就是法官自由裁量權(quán)的影響。目前我國法律只規(guī)定在某些情況下人民法院可以判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，但對(duì)于重作判決具體操作方面的內(nèi)容，卻沒有明確的規(guī)定。而實(shí)踐中多判決行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月或者三個(gè)月內(nèi)重新作出具體行政行為，這是司法實(shí)踐的良好探索，但仍顯混亂。法官在遇到此類案件，只能根據(jù)司法的自由裁量權(quán)來確定重作行為的期限。而法官的自由裁量權(quán)，則涉及到我國司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系問題。我國法律規(guī)定人民法院可以責(zé)令被告行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。行政機(jī)關(guān)由于管理的專業(yè)性，必然積累了大量的行政技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)就是行政機(jī)關(guān)賴以快速、有效決策的重要依據(jù)。而法院往往缺乏政府管理所必要的技術(shù)和專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，由于受判案時(shí)間的限制，法院對(duì)法律執(zhí)行過程中的很多問題都不能進(jìn)行深度的理解，也沒有行政機(jī)關(guān)超強(qiáng)的反應(yīng)能力。因此，當(dāng)法院涉及到一些具有高度技術(shù)知識(shí)或者需要高度行政經(jīng)驗(yàn)才能解決的案件時(shí)，除了審查行政程序是否合法以外，對(duì)其他問題往往是無能為力的。當(dāng)我國法律對(duì)重作期限規(guī)定不明確時(shí)，不具有行政專業(yè)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的法官則會(huì)根據(jù)個(gè)人的司法經(jīng)驗(yàn)、生活經(jīng)歷等來明確這一時(shí)間，這樣，也就導(dǎo)致了我國重作判決期限五花八門現(xiàn)象的發(fā)生。

三、完善我國行政訴訟重作判決期限的相關(guān)措施

（一）明確規(guī)定重作具體行政行為的期限

對(duì)于重作判決的期限問題，在研究中一般分為兩種情形進(jìn)行考慮。在行政重作判決案件中，行政許可案件是比較特殊的一類，因?yàn)樵诖祟惏讣?，一般可以直接適用《行政許可法》20日的規(guī)定。但是，對(duì)于其他類行政案件的期限問題，則不能直接適用。在江必新教授看來，法律對(duì)期限有明確規(guī)定的，此期限為重作判決可以限定的最長(zhǎng)期限。沒有規(guī)定的可以參照作出具體行政行為的通常時(shí)間。[5]也就是說，雖然目前我國法律未規(guī)定重作判決的具體時(shí)間，但是我們?nèi)钥梢愿鶕?jù)司法實(shí)踐來確定這一時(shí)間。而這個(gè)“通常時(shí)間”一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是我國一些規(guī)范性法律文件中所規(guī)定的時(shí)間，在一些具有自己辦事規(guī)則的行政機(jī)關(guān)，也可以認(rèn)為是該行政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事規(guī)則所確定的時(shí)間。但如果沒有規(guī)范性文件或內(nèi)部辦事規(guī)則作為參考，則可以參考以往處理類似案件所需要的時(shí)間。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出，法院作出的期限不應(yīng)當(dāng)對(duì)原告的相關(guān)權(quán)利造成損害，對(duì)于緊急情況，可以判決立即重作具體行政行為。[6]

（二）明確重作期限的起算時(shí)間

明確重作具體行政行為的期限，是完善我國行政訴訟重作判決最重要的問題。但是除了上述期限的確定問題外，我們還應(yīng)當(dāng)關(guān)注重作期限的起算問題。《行政許可法》明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起的20內(nèi)作出行政許可決定”，也就是說，行政許可的期限為受理之日起的20日內(nèi)。但在法院責(zé)令重作具體行政行為環(huán)節(jié)，沒有行政相對(duì)人的申請(qǐng)，自然也就沒有受理一說。因此，在行政許可案件中，對(duì)于重作判決，也就不能從申請(qǐng)之日起算。筆者認(rèn)為，其重作具體行政行為的期限，應(yīng)當(dāng)從判決書生效之日起算。而行政許可案件以外的其他行政案件，由于沒有行政許可類案件的申請(qǐng)程序，因此也應(yīng)當(dāng)將重作判決的生效之日作為重作具體行政行為的起算之日。

（三）對(duì)被告行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不作為設(shè)置一定的懲罰措施

即使確定了重作具體行政行為的期限和起算時(shí)間，也不能排除有些被告行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不履行義務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生。而此時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)被告行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行判決書規(guī)定的義務(wù)而設(shè)置一定的補(bǔ)充和懲罰措施。如果被告行政機(jī)關(guān)沒有在正常的時(shí)間范圍內(nèi)重新作出具體行政行為，人民法院可以裁定補(bǔ)充被告行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所需要的期限。被告在規(guī)定期限內(nèi)仍不作出具體行政行為的，則需要一定的懲罰措施。這些懲罰措施主要規(guī)定在《行政訴訟法》第65條第3款中。例如，被告行政機(jī)關(guān)在判決書規(guī)定的期限內(nèi)不履行相應(yīng)義務(wù)的，對(duì)該行政機(jī)關(guān)可以按日處以50元到100元的罰款；或者人民法院也可以向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，也可向監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議；對(duì)于被告拒不履行判決、裁定規(guī)定的義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法追究其主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。當(dāng)然，要想這些強(qiáng)制措施真正發(fā)揮作用，還需要行政相對(duì)人的主動(dòng)申請(qǐng)，不然法院也無從知曉被告行政機(jī)關(guān)是否已履行相應(yīng)的行政判決。但是，從我國多年的司法實(shí)踐來看，到目前為止，還沒有出現(xiàn)法院因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)不履行判決書的規(guī)定而受到相應(yīng)懲罰的現(xiàn)象發(fā)生，這種懲罰既包括司法判決也包括罰款等。所以，對(duì)于不履行法院判決的行政機(jī)關(guān)的這種懲罰措施究竟可不可行，還有待進(jìn)一步探究。

[1]羅英.行政訴訟重作判決的比較及其啟示[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(6):31.

[2]太科融資擔(dān)保有限公司、安徽省聯(lián)合大型軟件工程研究中心Jie Cheng（程杰）訴安徽省工商行政管理局工商行政登記案（2013皖行終字第00064號(hào)判決書）[EB/OL].http://www.ahcourt.gov.cn/sitecn/xzjx/58959.html,2013-12-16.

[3]（2013）粵高法行終字第314號(hào)判決書[EB/OL].http://www.gdco urts.gov.cn/ecdomain/framework/gdcourt/jndbijapddnebboelcfa pbecpepdn hbe.jsp?wsid=LM440000002013120211291263778 6&sfcz=0&ajlb=2,2014-06-28.

[4]中華人民共和國國家工商行政管理總局商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)與優(yōu)勝實(shí)驗(yàn)室公司等因商標(biāo)異議復(fù)審行政糾紛（2013高行終字第717號(hào)判決書）[EB/OL].http://bjgy.chinacourt.org/paper/detail/2 013/11/id/1265973.shtml,2014-06-2

[5]江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)（下）[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:1152.

[6]常曉云.行政訴訟重作判決具體適用之探析[J].行政與法,2011(8):74.