優(yōu)化刑事案件績效考核機(jī)制

王幼君

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，中國 上海 201824)

目前法、檢、公系統(tǒng)內(nèi)部普遍建立了績效考核制度，運用規(guī)定的績效指標(biāo)來衡量各部門及個人具體工作成績和工作努力程度，并以此作為強(qiáng)化管理、改進(jìn)工作和進(jìn)行獎懲的依據(jù)。希望通過量化的績效考核指標(biāo)來不斷提高執(zhí)法能力，增強(qiáng)法官、檢察官、公安干警的綜合素質(zhì)和工作能力。從實踐中看，目前三機(jī)關(guān)實施的績效考核制度有利于評價法、檢、公三機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作實績，有利于規(guī)范辦案程序，有利于提高辦案質(zhì)量與效率，有利于防止司法權(quán)力濫用。但一些不科學(xué)、不合理的考核指標(biāo)也極大地影響了刑事司法工作的獨立性、科學(xué)性和規(guī)范性，在一定程度上扭曲了法、檢、公關(guān)系，強(qiáng)化了司法機(jī)關(guān)行政化的色彩，阻礙了司法工作人員職業(yè)化、專業(yè)化的進(jìn)程，甚至違背刑事訴訟基本原理的績效考核機(jī)制，恰恰成為違法或違規(guī)辦案的助燃劑，干擾甚至危害了法、檢、公職能的正常運行。

2015 年1 月20 日在中央政法工作會議上中央政法委要求:中央政法各單位和各地政法機(jī)關(guān)對各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項目。建立科學(xué)的激勵機(jī)制，落實辦案責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督制約。筆者認(rèn)為，取消不合理的考核項目的同時，仍需要合理的考核項目來保證和提高政法機(jī)關(guān)的工作效率。取消不合理的，是為完善合理的。打擊犯罪和保障人權(quán)，塑造良好的社會治安環(huán)境，必然需要政法機(jī)關(guān)有效地開展工作。

現(xiàn)代行為理論認(rèn)為:“人的動機(jī)性行為是一個朝著目標(biāo)不斷推進(jìn)的過程，在這一過程中會出現(xiàn)目標(biāo)行為與目標(biāo)導(dǎo)向行為，目標(biāo)行為指行為本身即是目標(biāo)，而目標(biāo)導(dǎo)向行為是指為達(dá)到目標(biāo)而采取的一系列準(zhǔn)備行為。”［1］同理，為了實現(xiàn)對公民基本權(quán)利有效保障目標(biāo)，需要引導(dǎo)法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)合理實施相關(guān)行為，防止司法實踐操作的畸形變樣，導(dǎo)致目標(biāo)行為無法實現(xiàn)。

中央政法委書記孟建柱近期撰文指出:“要完善法官、檢察官任免、懲戒制度，建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績評價體系和考核晉升機(jī)制?！保?］因此在下一步制定國家司法改革方案細(xì)則時，對于法、檢、公的績效考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，立足辦案實際，統(tǒng)一研究部署。增加一些綜合性的非量化指標(biāo)，取消一些不合理的指標(biāo)，調(diào)整一些權(quán)重失衡的指標(biāo)，建立以司法規(guī)律為依據(jù)、以辦案實際質(zhì)量為重心的科學(xué)、簡化、合理的績效指標(biāo)體系，淡化法院、檢察機(jī)關(guān)的行政屬性，促進(jìn)審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)的有效運行，使其在總體上實現(xiàn)激勵、督促功能。

一、優(yōu)化公安機(jī)關(guān)的考核

公安機(jī)關(guān)的主要考核指標(biāo)包括破案率、發(fā)案率等，初衷是將工作重心放在刑事案件的發(fā)案率下降及破案率提高方面。但在執(zhí)行過程中，唯考核指標(biāo)的具體操作，及將具體量化指標(biāo)和干警個人獎懲晉升、部門榮譽(yù)綁定在一起的做法，給了一線辦案民警巨大壓力。尤其值得注意的是，在2004 年6 月，公安部將“命案必破”確立為公安工作的一項基本要求，但刑事案件偵破工作受到多重主客觀條件的限制，古今中外沒有一個國家能做到命案必破?？v觀我國的公安干警在執(zhí)法活動中承擔(dān)巨大破案壓力，一個大要案發(fā)生，尤其是命案的發(fā)生，省、市、縣各級政府領(lǐng)導(dǎo)指示、督促“限時破案”、“辦成鐵案”;被害人及其家屬動輒上訪;民眾和新聞輿論隨時跟進(jìn)，公安機(jī)關(guān)辦案人員和部門在“破案有功、不破案受罰的情勢導(dǎo)引下”［3］，常走向兩個反面:一是“不破不立”;一是采取刑訊逼供等非法手段收集證據(jù)，以致釀成冤假錯案。如杜培武案①杜培武冤案，參見中文百科在線:http://www．zwbk．org/MyLemmaShow．a(chǎn)spx?lid=201119，2014 年2 月15 日訪問。、佘祥林案都是活生生的教訓(xùn)，展示出片面追求破案率，使得法、檢、公關(guān)系缺乏相互制約，以致釀成驚天冤案。

(一)更新偵查理念，廢除發(fā)案率、破案率等考核指標(biāo)

偵查活動應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律，“命案必破”、“限期破案”等行政化命令違背科學(xué)規(guī)律，在這種口號驅(qū)使下，偵查人員會將“破案”轉(zhuǎn)為“結(jié)案”，所以“命案必破”理念必須調(diào)整。近年來，在破案率等考核指標(biāo)的影響下，發(fā)生了一批值得汲取深刻教訓(xùn)的案例，致使部分省市順勢而為，廢除不科學(xué)的考核指標(biāo)，如河南省于2013 年11 月推出十項措施強(qiáng)調(diào):河南省公安部門將不再下達(dá)“刑事拘留數(shù)”、“發(fā)案數(shù)”、“破案率”、“退查率”等不科學(xué)、不合理考評指標(biāo)，不再以“破案率”、“批捕數(shù)”、“起訴數(shù)”、“退查率”等指標(biāo)搞排名通報。②參見《河南廢破案率等考核指標(biāo) 重大刑案須領(lǐng)導(dǎo)審閱卷宗》，載人民網(wǎng):http://henan．people．com．cn/news/2013/11/08/703896．html，2014 年2 月15 日訪問。筆者認(rèn)為，在廢除破案率、發(fā)案率這些指標(biāo)后，應(yīng)從實際出發(fā)，深入調(diào)研，經(jīng)嚴(yán)密論證后建立系統(tǒng)的考核指標(biāo)，關(guān)鍵是考核依法辦案、文明執(zhí)法。

(二)要樹立正確的偵查工作業(yè)績考核觀

偵查開啟刑事案件的源頭，其目的不僅要打擊犯罪，還要保障每個公民基本權(quán)利。偵查過程中一旦把打擊犯罪和提升破案率作為唯一目標(biāo)，那么追訴犯罪的公權(quán)與被追訴人私權(quán)之間的平衡將被打破。利益的驅(qū)動，很容易讓偵查人員先入為主地將偵查的對象等同于犯罪人。偵查權(quán)的正當(dāng)性根源，是通過懲罰犯罪維護(hù)社會穩(wěn)定和保障基本權(quán)利，如果受不恰當(dāng)?shù)目己艘龑?dǎo)，將無益于社會的穩(wěn)定和諧。

(三)減少專項打擊行動

“專項行動”是特定時期穩(wěn)固政權(quán)、維護(hù)社會秩序的手段，而不應(yīng)是一種常態(tài)的政策。偵查機(jī)關(guān)應(yīng)努力改變“經(jīng)常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”的不正常狀態(tài)。當(dāng)前各地開展的“知識產(chǎn)權(quán)”、“非法槍支”、“經(jīng)濟(jì)犯罪”等專項打擊活動，由于上級機(jī)關(guān)部署和重視，實踐中大多具有時間短、任務(wù)重、壓力大、成績多的悖論。在打擊此類違法犯罪活動中，一些公安機(jī)關(guān)負(fù)有完成打擊犯罪數(shù)量的任務(wù)，為完成考核任務(wù)，難免一些情節(jié)顯著輕微的行為被作為犯罪處理，嚴(yán)重侵犯了公民的基本權(quán)利，破壞了國家的法治秩序。法治應(yīng)潤物細(xì)無聲，而不是運動會戰(zhàn)。

二、簡化檢察機(jī)關(guān)的考核

檢察機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)集中于撤案數(shù)、不捕率、不訴率、無罪判決、結(jié)案率、綜合治理工作等。2005年，高檢院制定了《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評辦法(試行)》，對績效考核指標(biāo)作了具體規(guī)定。其中，無罪判決率不超過0.2%，撤回起訴率不超過0.8%。實際司法工作中，迫于考核壓力，造成對于可能判處無罪的案件則與法院進(jìn)行庭外協(xié)商，一般通過撤回起訴處理;對于從法院撤回的案件則采用建議公安機(jī)關(guān)撤回案件處理;對于起訴罪名事實認(rèn)定有問題的，則通過協(xié)商變更起訴的方式處理;對于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件出現(xiàn)問題的一般通過退回補(bǔ)充偵查、口頭糾正等方式處理。

為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的健康發(fā)展，對于檢察機(jī)關(guān)的立案數(shù)、不捕率、撤回起訴率、無罪判決率、結(jié)案率等考核指標(biāo)，應(yīng)從引導(dǎo)檢察權(quán)的正確使用、樹立檢察公信力的角度予以簡化。

取消職務(wù)犯罪立案數(shù)。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查這塊工作要轉(zhuǎn)變運用考核的指揮桿抓工作的習(xí)慣做法。2013 年上海市檢察系統(tǒng)反瀆部門取消了“連續(xù)兩年反瀆辦案空白的單位，不得參加先進(jìn)檢察院的評比”的規(guī)定，但瀆職侵權(quán)立案數(shù)反而增加，這說明取消一些考核指標(biāo)是可行的，工作不會因此停頓不前。因此，應(yīng)大膽取消這類考核指標(biāo)。

廢除不捕率考核。新刑訴法擴(kuò)大了非羈押強(qiáng)制措施的適用，通過法條規(guī)定細(xì)化了逮捕的條件，并建立了羈押必要性審查制度。修改的主要目的是少用、慎用逮捕措施，充分保障被追訴人的合法權(quán)益。為此，檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕時應(yīng)審慎，同時建立動態(tài)捕后羈押必要性審查機(jī)制。從新刑訴法對逮捕適用的精神而言，不捕率的考核指標(biāo)將失去意義，應(yīng)予以廢除。

理性對待無罪判決。無罪率可以說是檢察機(jī)關(guān)考核指標(biāo)中的命門所在，無罪判決還可能引發(fā)法、檢、公之間的緊張關(guān)系。這時，又需要地方政法委介入?yún)f(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)在可能判處無罪案件中和法院協(xié)商，多數(shù)情況下是將無罪判決案件撤回起訴，同時在審查起訴中，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心可能判處無罪而將案件作存疑不起訴。對于考核無罪判決帶來的一系列問題，應(yīng)從確保檢察權(quán)威和公信力角度，建立對檢察官不嚴(yán)格遵守法定程序排除非法證據(jù)、甚至違法違規(guī)辦案行為的懲戒制度。另一方面，實踐中出現(xiàn)無罪判決表明法院充分發(fā)揮守住司法正義的職能，并非壞事。

應(yīng)取消綜合考評指標(biāo)如調(diào)研、宣傳、信息等繁復(fù)項目。在檢察工作的考核項目設(shè)立上必須要堅持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和法定職責(zé)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督維護(hù)公平正義應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)績效考評的基本價值取向，也是評價考評制度以及考評指標(biāo)的首要標(biāo)準(zhǔn)。而各條線項目繁多的調(diào)研、宣傳、信息、辦會、交辦、接待等考核加分因素，嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義的本職工作。從引導(dǎo)檢察權(quán)的正確行使角度出發(fā)，應(yīng)將檢察績效考核放到優(yōu)化和完善檢察權(quán)運行的憲定職能高度去籌劃。擯棄這些行政化的綜合性指標(biāo)，合理設(shè)置考核項目及評分標(biāo)準(zhǔn)，必須充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的職能特色，注重檢察工作效果的發(fā)揮。項目繁復(fù)的考核增加了檢察機(jī)關(guān)工作壓力，制約了檢察工作的正常運行，必然出現(xiàn)曹建明檢察長在最高檢召開全國電視電話會議中痛斥的考評造假行為。

三、廢除法院的績效考核

案件質(zhì)量評估體系事實上已成為法院工作的“指揮棒”，強(qiáng)調(diào)業(yè)績考核實質(zhì)上將法院視為行政系統(tǒng)的一部分，但法院不是行政機(jī)關(guān)［4］。

績效考核的存在使得下級法院實質(zhì)上受制于二審法院，違背了審級制度及審判獨立原則。績效考核指標(biāo)有違訴訟規(guī)律，動搖審判權(quán)的公信力和權(quán)威性，使得原本難以獨立的法院受到外在干擾。同時，“績效考核制度可能會因考核主體的變化而變化，考核過程可能會因考核主體的任意性及其他情感因素對其穩(wěn)定性和連續(xù)性產(chǎn)生不利影響”［5］。徐顯明教授在提及中國司法改革若干問題時提到，對司法績效的評價，只能以正義為標(biāo)準(zhǔn)，或者正義為先，“一旦義利倒置或者以利滅義，司法就會迷失自我，異變?yōu)楣臋C(jī)器”［6］。并進(jìn)一步指出，既然制定了法官工作業(yè)績考核規(guī)定，就要提出合理可行的考核辦法。如果提不出令人信服的辦法，與其機(jī)械地玩數(shù)字游戲，還不如把精力用在鼓勵法官積極承辦復(fù)雜疑難案件、專心鉆研審判業(yè)務(wù)方面，這更有助于樹立法院正氣和法官的積極進(jìn)取精神。最高人民法院新近發(fā)布意見要求:不得以上訴率、改判率、發(fā)回重審率等單項考核指標(biāo)評價辦案質(zhì)量和效果。反映了現(xiàn)行法院績效考核已經(jīng)走入歧途，必須予以廢除。筆者認(rèn)為，應(yīng)徹底廢除現(xiàn)在對法院及法官的績效考核制度，取而代之以依據(jù)《法官法》建立的法官懲戒制度?？上驳氖牵?014 年12 月23 日，最高人民法院黨組研究決定:取消對全國各高級人民法院的考核排名;各高級人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。

法院的考核指標(biāo)主要包括提請抗訴率、改判率、發(fā)回重審率、年終結(jié)案率等等。現(xiàn)實的例子是，每年12 月25 日是上海法院系統(tǒng)的年終結(jié)案率的時間點，為了配合各法院提高結(jié)案率，在刑事案件方面，相應(yīng)的區(qū)檢察院提前近一個月左右就不再向法院移送案件，導(dǎo)致出現(xiàn)大量案件在12 月26 日集中移送法院的現(xiàn)狀。同理，對于法院判決的抗訴則要考慮到法院的考核指標(biāo)和壓力，法檢兩家在一定層面上會事先溝通，有選擇性地抗訴。

(一)抓好審限管理是最科學(xué)的考核方法

最高法要求“除依照法律規(guī)定保留審限內(nèi)結(jié)案率等若干必要的約束性指標(biāo)外，其他設(shè)定的評估指標(biāo)一律作為統(tǒng)計分析的參考性指標(biāo)”，審限反映的是法官工作效率，且本身具備了法定性，只要在審限內(nèi)審結(jié)的案件就應(yīng)是合格的?！皩徬迌?nèi)結(jié)案率”本就是法律的要求，最高人民法院在廢除各項考核指標(biāo)時強(qiáng)調(diào)“審限內(nèi)結(jié)案率”是司法正義的內(nèi)在要求。同時“審限內(nèi)結(jié)案率”也將杜絕法院“以保證結(jié)案率為由，年底不受理案件的做法”的多年傳統(tǒng)。

(二)上訴率、改判率、發(fā)回重審率只應(yīng)是審判工作的參考數(shù)據(jù)

各個法院案件數(shù)量不一，案件本身復(fù)雜程度各異，簡易案件可一日審結(jié)數(shù)件，而疑難復(fù)雜案件則需經(jīng)年累月才能辦結(jié);民事、刑事、行政等不同類型的案件之間的難易差距無法簡單衡量;另外，同一法院內(nèi)各法官辦案工作量分配也是不均衡的。簡單地以上訴率、改判率、發(fā)回重審率等定量數(shù)據(jù)考核法院和法官完全背離了現(xiàn)代司法理念和司法規(guī)律，對法官的評價應(yīng)當(dāng)看他的職業(yè)道德、法學(xué)素養(yǎng)、辦案能力等綜合因素，并建立相應(yīng)的法官懲戒制度。

(三)徹底廢除各類信息、宣傳、調(diào)研、信訪等綜合類考核指標(biāo)

在社會主義初級階段，正處于矛盾凸顯期，各級法院案件數(shù)量越來越多，法院和法官在辛苦辦案之余還承擔(dān)大量行政性、綜合性工作，這些考核指標(biāo)大都偏離司法工作的本職。即便是法律調(diào)研工作，對于基層人民法院、中級人民法院而言，目標(biāo)是審結(jié)案件，高級人民法院、最高人民法院則可以就相關(guān)理論問題進(jìn)行研究并發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見，兩者的側(cè)重點應(yīng)有所不同。

對于法、檢、公機(jī)械地、教條地實施績效指標(biāo)考核，將司法工作數(shù)字化、指標(biāo)化，導(dǎo)致法、檢、公注重對業(yè)績數(shù)字的追求，使得“公檢法三機(jī)關(guān)產(chǎn)生了不正常的協(xié)調(diào)配合，扭曲了正常的訴訟結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上將公檢法三機(jī)關(guān)束縛于一個基于共同利益的‘大家庭’當(dāng)中”［7］。甚至還會產(chǎn)生這樣的悖論:追求公平正義的愿望恰恰破壞了司法公正。

目前體制下，法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)尚不可能不考核。通過必要的考核，評估辦案質(zhì)量、司法效率、司法效果，可以保障并促進(jìn)法、檢、公內(nèi)部管理機(jī)制有序運轉(zhuǎn)，提高工作績效。因此，問題的關(guān)鍵不是考不考核，而是如何考核、以何種指標(biāo)進(jìn)行考核更為科學(xué)、合理。至少，考核指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)司法人員、公安干警向善、從善，而不應(yīng)導(dǎo)致“逼良為娼”的反法治效果。①中央政法委近日出臺的《關(guān)于切實防止冤假錯案的指導(dǎo)意見》中明確提出，應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)合理、符合司法規(guī)律的辦案績效考評制度，不能片面追求破案率、批捕率、起訴率、定罪率等指標(biāo)。另一方面，目前的績效考核制度，過于強(qiáng)調(diào)上級對下級的內(nèi)部考核，是否可以考慮適當(dāng)引入外部評鑒機(jī)制，作為內(nèi)部考核的有益補(bǔ)充?例如，是否可以考慮建立一種專家學(xué)者、職業(yè)律師對司法人員、公安干警的專業(yè)能力和職業(yè)操守進(jìn)行評鑒的制度?

［1］姬軍榮．基于目標(biāo)行為和目標(biāo)導(dǎo)向行為的管理模式［J］．經(jīng)濟(jì)師，2003(10):149 －150．

［2］孟建柱．深化司法體制改革［N］．人民日報，2013 －11 －25(1)．

［3］劉品新．刑事錯案成因考量［N］．人民法院報，2010 －07－23(7)．

［4］徐昕．法院應(yīng)強(qiáng)調(diào)業(yè)績考核嗎［N］．南方周末，2012 －04－13(5)．

［5］黃維智．業(yè)務(wù)考評制度與刑事法治［J］．社會科學(xué)研究，2006(2):85 －94．

［6］劉煒．法官績效考核之憂［N］．民主與法制時報，2012 －06 －11(A4)．

［7］萬毅，師清正．檢察院績效考核實證研究——以S 市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析［J］．東方法學(xué)，2009(1):28 －43．