地方政府的“泛治理”現(xiàn)象及其應(yīng)對(duì)

安建增

（安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

“治理”（Governance）是當(dāng)前地方政府實(shí)踐中的熱門話語(yǔ)之一。在理論上，治理“否認(rèn)官僚體制在提供公共服務(wù)方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個(gè)人參與來(lái)強(qiáng)化政府效能”。[1](p71-72)治理理論主張建立國(guó)家與社會(huì)相互賦權(quán)、共同行動(dòng)的公共行動(dòng)體系，形成處理公共事務(wù)的協(xié)同合力，與我國(guó)全面深化改革、政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)等有著內(nèi)在一致性。這要求地方政府準(zhǔn)確理解治理的實(shí)質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上遵循治理思維，謀劃改革路徑、構(gòu)建制度體系。但據(jù)觀察，很多地方政府存在“泛治理”現(xiàn)象。

按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“泛”字有膚淺、不深入、表面化、簡(jiǎn)單化的意思?！胺褐卫怼敝傅木褪欠悍旱?、膚淺地理解治理，簡(jiǎn)單地用“治理”代替“管理”、“管制”等概念；同時(shí)，無(wú)視治理行為的具體適用性，而將其泛化、擴(kuò)展到一切領(lǐng)域，將治理理念、原則和機(jī)制無(wú)邊界地拓展到無(wú)關(guān)聯(lián)情境當(dāng)中。顯然，“泛治理”對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)步伐構(gòu)成障礙。因此，本文嘗試剖析地方政府“泛治理”的各種表現(xiàn)、原因，討論規(guī)避“泛治理”的基本措施等。

一、“泛治理”現(xiàn)象的表現(xiàn)

“泛治理”有多種具體表現(xiàn)，可以概括為兩類：實(shí)踐屬性泛化和適用領(lǐng)域泛化。

（一）實(shí)踐屬性泛化：將“治理”作為一種科學(xué)原理。

有學(xué)者指出，現(xiàn)代國(guó)家治理有三層屬性：[2]一是一般屬性，是指治理所具有的一般特征，是在不同國(guó)家、地方“可通約”的，由現(xiàn)代國(guó)家原理和科學(xué)管理原理的一致性所決定。二是國(guó)別屬性，是指因特定的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史以及文化條件所決定的，在不同國(guó)家及其地方治理實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的獨(dú)特性。三是任務(wù)屬性，由具體的實(shí)踐情境、政策訴求及其面臨的公共問(wèn)題所決定，表現(xiàn)為治理體系的具體特征?！罢绱嬖谥恍┲錁蛄航ㄔO(shè)的工程學(xué)原理一樣”。[3](p7)屬性泛化在本質(zhì)上將“治理”理論作為一種科學(xué)原理，片面強(qiáng)調(diào)其普遍性和可通約性，由此而將治理的一般屬性泛化、拓展，掩蓋了治理的國(guó)別屬性和任務(wù)屬性。

一方面，一般屬性“侵蝕”國(guó)別屬性，忽視治理的方向性。習(xí)近平曾指出：“必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里面有一個(gè)前一句和后一句的關(guān)系問(wèn)題。前一句，規(guī)定了根本方向?！盵4](p20)該論述準(zhǔn)確地概括了治理的國(guó)別屬性。但在很多地方政府實(shí)踐過(guò)程中，“只講第二句”；或者認(rèn)為“第一句”在國(guó)家層面上重要，而在地方層面上無(wú)關(guān)緊要；或者言必稱“國(guó)外是這樣的”、“這是與國(guó)際接軌的”；或者片面強(qiáng)調(diào)治理的工具屬性，忽視其價(jià)值屬性，對(duì)于治理措施的回應(yīng)性、過(guò)程的民主性、手段的法治性、結(jié)果的公平性等不予重視。

另一方面，一般屬性“侵蝕”任務(wù)屬性，忽視治理的具體性。具體表現(xiàn)有三：一是在實(shí)踐理念上，認(rèn)為治理體制改革、治理體系建構(gòu)與治理能力提升都是由“科學(xué)原理”刻畫的，而不是來(lái)源于地方政府所面臨的特殊問(wèn)題，偏離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的具體要求和公眾的需求。二是在實(shí)踐舉措上，注重在科學(xué)意義上完善治理方法、評(píng)價(jià)體系、權(quán)力配置、治理體制等，簡(jiǎn)單套用和理解治理理論及其設(shè)想，忽視治理體系是在“歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。[4](p21)因此，未能全面審視治理理論在本地區(qū)的適用性問(wèn)題。三是在實(shí)踐進(jìn)程上，認(rèn)為治理現(xiàn)代化可以像“安裝機(jī)器”一樣，只要遵循科學(xué)原理就能順利完成，忽視了治理現(xiàn)代化的循序漸進(jìn)性。換言之，推進(jìn)治理現(xiàn)代化所需遵循的方法論之一是“以社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不斷增生的公共問(wèn)題為基本著眼點(diǎn)”，需要通過(guò)具體問(wèn)題的解決來(lái)漸次推進(jìn)。[5]顯然，忽視治理體系任務(wù)屬性的“泛治理”行為，與這一方法論要求相悖。

（二）適用領(lǐng)域泛化：用“治理”替代“管理”。

在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題提出之后，很多地方簡(jiǎn)單地用“治理”替代“管理”的行為，導(dǎo)致了適用領(lǐng)域泛化現(xiàn)象。

一方面，將治理運(yùn)用于一切管理領(lǐng)域。一般的管理行為有決策、組織、控制、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新等職能。[6](p8-10)其中的控制職能需要權(quán)威的強(qiáng)制、干預(yù)和懲戒等來(lái)實(shí)施，治理理論所推崇的平等協(xié)商等并不適用。對(duì)于公共管理而言，包括服務(wù)和規(guī)制兩種最基本的職能。在公共服務(wù)領(lǐng)域，治理理念與原則是適用的，且被國(guó)內(nèi)外實(shí)踐所證明；但是在公共規(guī)制領(lǐng)域卻需要以發(fā)布命令、強(qiáng)制執(zhí)行、行為許可、程序控制、行政執(zhí)法等方式實(shí)施，平等交互、多元協(xié)商等治理手段則不適用。即，治理只是公共行動(dòng)的選項(xiàng)之一，而不是唯一。實(shí)踐中變“之一”為“唯一”的泛化現(xiàn)象是不合適的。學(xué)者張鳳陽(yáng)由此指出：“非常狀態(tài)下的權(quán)力集中，各種資源的集約調(diào)配，以及對(duì)公眾行為的剛性管控，并不適合常態(tài)意義的現(xiàn)代國(guó)家治理，應(yīng)該且必須在兩者之間做出審慎的界分?！盵5]

另一方面，借用治理之名來(lái)推卸管理責(zé)任。“人們顯然把治理界定為多元組織系統(tǒng)的管理”。[7](p56)正是因?yàn)閷?duì)多元主體、共同行動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)等問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)，使得責(zé)任邊界和行動(dòng)界限之間出現(xiàn)模糊和交叉，這為政府卸責(zé)提供了機(jī)會(huì)。[8]比如，某住宅小區(qū)里的一個(gè)商戶私搭亂建，給住戶生活帶來(lái)不便，也有安全隱患。但有關(guān)執(zhí)法部門（如城管、消防）卻以“治理”為由，讓沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的物業(yè)、業(yè)主、居委會(huì)與該商戶協(xié)商解決。結(jié)果事情很久未能妥善處理。最后在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)的介入下才由城管部門出面拆除。類似此類情形在環(huán)境污染整治、野生動(dòng)物保護(hù)等領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，有效、有序地發(fā)揮多元社會(huì)組織的作用，能夠提升公共生活和公共服務(wù)的質(zhì)量。但這并不意味著政府可以據(jù)此推卸自己的管制責(zé)任（如環(huán)境保護(hù)、非優(yōu)效品的禁止）和基本公共服務(wù)職能，將自己變成“甩手掌柜”。

二、“泛治理”現(xiàn)象的原因

導(dǎo)致“泛治理”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有三個(gè)：“路徑依賴”、“學(xué)習(xí)淺層化傾向”和治理基礎(chǔ)缺乏。

（一）“泛治理”因路徑依賴而產(chǎn)生。

“歷史的惰性對(duì)制度變遷有著巨大的影響力”。[9](p1)這就是路徑依賴的作用，治理機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐以及“泛治理”行為都受此影響。

第一，話語(yǔ)依賴。在英語(yǔ)世界，作為Governance的“治理”也許并不會(huì)引起理解的誤會(huì)。它被視作不同于一般的統(tǒng)治與管理（Administer）的專有名詞：[10](p311-316)一是在主體性質(zhì)上，統(tǒng)治視野中的權(quán)威是單一的，由掌握強(qiáng)制權(quán)力的政府擔(dān)當(dāng)；治理雖不否定政府權(quán)威的重要性，但更強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織等多元主體的合作共治。二是在運(yùn)行方式上，統(tǒng)治遵循自上而下的權(quán)力運(yùn)作原則，用強(qiáng)制權(quán)力、發(fā)號(hào)施令、權(quán)威控制、實(shí)施政策法規(guī)等方式處理公共事務(wù)；治理則遵循上下互動(dòng)的原則，用相互依賴與賦權(quán)、對(duì)話協(xié)商、伙伴關(guān)系、責(zé)任共擔(dān)等方式處理公共事務(wù)。但在漢語(yǔ)世界，原本就存在“治理”一詞，且常被用于公共管理實(shí)踐中，諸如環(huán)境治理、市容治理等。具體而言，漢語(yǔ)中的“治理”是指某種主體運(yùn)用各種方法和影響力，對(duì)人、財(cái)、物等進(jìn)行協(xié)調(diào)、處理，最終達(dá)到有序的狀態(tài)（“治”在漢語(yǔ)中與“亂”相對(duì)）。其既適用于公共領(lǐng)域，也適用于私人領(lǐng)域；其主體既可以是掌握公共權(quán)力、分配公共價(jià)值、追求公共利益的政府，也可以是掌握秉持經(jīng)濟(jì)理性、追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的企業(yè)、家庭等；其對(duì)象既可以是無(wú)形的事務(wù)，也可以是有形的項(xiàng)目、資產(chǎn)等；其行為規(guī)則既可以是強(qiáng)制控制、法制約束，也可以是多元協(xié)商、平等交互。正是受這種“話語(yǔ)依賴”的影響，當(dāng)“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”命題被提出之后，限定性較強(qiáng)的專有名詞治理的含義就被泛化，與限定性較弱、含義較為寬泛的一般名詞治理相混淆了。

第二，思維慣性依賴。改革開放以來(lái)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等措施，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“集中、計(jì)劃”等思維逐漸走向式微，但其屬于“強(qiáng)制性制度變遷”，由黨和政府主導(dǎo)，政府在重要資源掌控、民生建設(shè)（如教育、衛(wèi)生、社保、文化等）等方面仍居于相對(duì)主導(dǎo)地位。這種思維慣性使得地方政府在理解相互依賴與賦權(quán)、對(duì)話協(xié)商、伙伴關(guān)系、責(zé)任共擔(dān)等治理要義時(shí)，就難免出現(xiàn)偏差，仍習(xí)慣于在Administer意義上使用、踐行治理。

第三，制度依賴。漸進(jìn)調(diào)適政策理論指出，任何一項(xiàng)新政策都是對(duì)現(xiàn)有政策的修補(bǔ)和調(diào)適，不可避免地烙有原政策的印記。[11](p40-43)一方面，地方政府習(xí)慣于利用行政手段來(lái)處理公共事務(wù)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的體制也都深深帶有行政控制和自上而下運(yùn)行的慣性；社會(huì)組織和基層群眾自治組織也長(zhǎng)期依賴于政府，自主性格和自主能力都相對(duì)缺乏。另一方面，促成政府與其他治理主體之間相互依賴、對(duì)話協(xié)商、伙伴關(guān)系、責(zé)任共擔(dān)的體制機(jī)制尚待完善。這兩方面共同導(dǎo)致地方政府受到傳統(tǒng)制度的慣性束縛，無(wú)意間泛化、拓展了Governance的含義，將之與Administer等同。

（二）“泛治理”因?qū)W習(xí)淺層化傾向而產(chǎn)生。

學(xué)習(xí)型組織理論強(qiáng)調(diào)，需以系統(tǒng)思考代替經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、機(jī)械思考和靜止思維等淺層化學(xué)習(xí)傾向，只有這樣才能適應(yīng)“動(dòng)態(tài)復(fù)雜性”的環(huán)境。[12](p307-312)“泛治理”現(xiàn)象正是因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)思考、學(xué)習(xí)淺層化傾向而誘發(fā)。

第一，治理話語(yǔ)傳播表面化。在強(qiáng)制性社會(huì)變遷過(guò)程中，話語(yǔ)傳播一般源于高層，遵循自上而下的路徑，且自上而下釋放的傳播力很強(qiáng)，甚至帶有某種強(qiáng)制性。當(dāng)“推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題提出之后，為了適應(yīng)來(lái)自高層的話語(yǔ)體系及其制度安排，地方政府就容易在不加審慎界分的情況下使用治理話語(yǔ)，誘發(fā)“泛治理”現(xiàn)象。

第二，治理屬性認(rèn)識(shí)片面化?！翱茖W(xué)原理”僅僅是治理的一般屬性。在具體運(yùn)用治理理論開展治理實(shí)踐時(shí)，還需兼顧治理的國(guó)別屬性和任務(wù)屬性。但一些地方政府在推進(jìn)治理創(chuàng)新的過(guò)程中，未能全面、深刻把握治理的三重屬性，對(duì)治理體系的通約性和差異性及其“對(duì)立統(tǒng)一”認(rèn)識(shí)不足，僅僅片面地遵循治理的一般屬性，缺乏整體性思考和系統(tǒng)辨識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致“泛治理”現(xiàn)象發(fā)生。[2]

第三，治理策略運(yùn)用趨同化。唯物辯證法強(qiáng)調(diào)，用不同的方法解決不同的矛盾，這是一條指導(dǎo)政府實(shí)踐的基本方法論。[13](p103)治理機(jī)制創(chuàng)新自然也應(yīng)該遵循這一方法論。但實(shí)踐中，地方政府的行為并非出于問(wèn)題導(dǎo)向，而是“外部環(huán)境壓力導(dǎo)向”，“行為的正當(dāng)性取決于是否符合現(xiàn)有的規(guī)則和法令”。[14](p295)為取得合法性和制度環(huán)境的認(rèn)可，各類組織（當(dāng)然包括地方政府）都傾向于采取類似的做法，甚至可能出現(xiàn)將形式與內(nèi)容分開以實(shí)現(xiàn)表面一致的趨同行為。[15](p62-63)當(dāng)前的治理語(yǔ)境和制度環(huán)境促使地方政府簡(jiǎn)單套用治理話語(yǔ)體系，因此出現(xiàn)表象各異但實(shí)質(zhì)趨同的“泛治理”現(xiàn)象——罔顧地方政府實(shí)踐中的具體問(wèn)題、不區(qū)分治理與管理的各自適用領(lǐng)域等。

（三）“泛治理”因治理基礎(chǔ)缺乏而產(chǎn)生。

治理機(jī)制創(chuàng)新及其有效性的發(fā)揮需要一定的基礎(chǔ)?！胺褐卫怼爆F(xiàn)象在很大程度上是因?yàn)榛A(chǔ)缺乏而導(dǎo)致，主要表現(xiàn)在兩方面：

一方面，治理的法治基礎(chǔ)缺乏。治理體系所倡導(dǎo)的多中心合作機(jī)制需要法治為保障，各種主體的職責(zé)范圍、關(guān)系模式等都應(yīng)通過(guò)法治建設(shè)被明確，做到明晰化、明細(xì)化和制度化。否則，就容易導(dǎo)致“多元合作”變?yōu)椤跋嗷ネ普啞?。[16]在當(dāng)前，有關(guān)治理體系的法治化基礎(chǔ)尚未健全，為地方政府借用政府職能轉(zhuǎn)變、治理現(xiàn)代化等旗號(hào)實(shí)施卸責(zé)行為提供了機(jī)會(huì)。另外，由于政府與社會(huì)之間的責(zé)任邊界、銜接機(jī)制等尚不健全，致使越位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，治理因此而在話語(yǔ)體系中代替了管理、管制等，但事實(shí)上并未真正嵌入公共生活，成為塑造和規(guī)范公共生活的基本原則和核心機(jī)制。[17]

另一方面，治理的社會(huì)基礎(chǔ)缺乏。治理內(nèi)蘊(yùn)的多元互動(dòng)、合作協(xié)商等都需要有一個(gè)成熟的社會(huì)基礎(chǔ)，諸如數(shù)量多且能力強(qiáng)的社會(huì)組織，自主性格和自主能力相當(dāng)?shù)幕鶎尤罕娮灾谓M織等。雖然近年來(lái)社會(huì)組織發(fā)展迅速，基層群眾自治組織的自治能力也有提升，但它們?cè)诔薪庸卜?wù)、開展自主治理、參與公共事務(wù)等方面仍有諸多不足。這也在客觀上導(dǎo)致地方政府無(wú)法利用社會(huì)組織推進(jìn)治理創(chuàng)新，只能泛泛地實(shí)施治理改革，僅表現(xiàn)為“話語(yǔ)轉(zhuǎn)向”和政策文本變換，而未使現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)踐與地方政府過(guò)程有機(jī)融通。

三、“泛治理”現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)

“泛治理”行為并非以問(wèn)題為導(dǎo)向、以回應(yīng)公共需求為起點(diǎn)，對(duì)治理的適用領(lǐng)域、任務(wù)屬性、本質(zhì)要求等缺乏整體思考和系統(tǒng)辨識(shí)，僅看到了治理對(duì)于管理的某些超越，但并未對(duì)治理與管理做審慎界分，沒(méi)有顧及治理原則在發(fā)布命令、強(qiáng)制執(zhí)行、行為許可、程序控制、行政執(zhí)法等領(lǐng)域的無(wú)效性。這一切都容易導(dǎo)致治理實(shí)踐迷失方向、治理績(jī)效難以提升。因此，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要規(guī)避“泛治理”現(xiàn)象。

（一）促進(jìn)治理學(xué)習(xí)的實(shí)質(zhì)化。

地方政府“泛治理”現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是學(xué)習(xí)的表面化、話語(yǔ)傳遞的簡(jiǎn)單化。因此，規(guī)避“泛治理”現(xiàn)象，要以促進(jìn)治理學(xué)習(xí)的實(shí)質(zhì)化為先導(dǎo)。

首先，掌握治理理論的精髓。認(rèn)識(shí)治理與管理的區(qū)別和聯(lián)系，分別審慎界定治理與管理的各自適用范圍；審視治理實(shí)踐需要的法治基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)及其對(duì)治理實(shí)踐的滿足程度；明晰治理現(xiàn)代化與中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)等的關(guān)系；客觀認(rèn)識(shí)并合理處理治理一般屬性、國(guó)別屬性和任務(wù)屬性及其關(guān)系等。

其次，結(jié)合地方具體情境推進(jìn)治理體制改革?？ㄋ{(lán)默曾指出，治理現(xiàn)代化需要“每個(gè)國(guó)家按照自身的歷史淵源，自身的模式和自身的實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)造?！盵18](p8)治理實(shí)踐必須依據(jù)具體“問(wèn)題”而進(jìn)行，在回應(yīng)具體需求、解決實(shí)際問(wèn)題的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)治理體制的改革思路、構(gòu)建治理體系。

再次，合理定位政府在治理體系中的地位。包括三方面：一是需要政府扮演“元治理”角色，發(fā)揮遠(yuǎn)景規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資源支持、培養(yǎng)公益觀念、形成共享觀念、推動(dòng)制度創(chuàng)新、維持基本秩序等作用。[19](p79)二是需要政府有能力、不缺位?！坝心芰Α笔侵刚诮鉀Q問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、供給服務(wù)、促進(jìn)參與、達(dá)成秩序等方面的有效性。“不缺位”是指政府在態(tài)度上指向治理行動(dòng)的高效、回應(yīng)和廉潔，而不是應(yīng)付、推諉和尋租。這是扮演“元治理”角色的心理基礎(chǔ)。三是需要政府有邊界、不越位。這與政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)，是指恪守自己的職責(zé)范圍，在法定領(lǐng)域中做到盡職盡責(zé)，不對(duì)自己職責(zé)范圍之外的事務(wù)橫加干涉。

最后，完善學(xué)習(xí)機(jī)制。審視、完善現(xiàn)有的學(xué)習(xí)機(jī)制和話語(yǔ)傳播機(jī)制，諸如組織推進(jìn)機(jī)制、自主學(xué)習(xí)機(jī)制、學(xué)習(xí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制等，以此來(lái)推動(dòng)包括治理在內(nèi)的學(xué)習(xí)行為，實(shí)質(zhì)性地提升學(xué)習(xí)效果，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府組織。

（二）夯實(shí)治理實(shí)踐的法治化基礎(chǔ)。

法治化是消除“泛治理”的必要舉措。習(xí)近平指出，國(guó)家現(xiàn)代化必須“實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”。[4](p9)該論斷的核心精神就是“法治”。法治是治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，缺失法治的治理在本質(zhì)上是“傳統(tǒng)的”，不具備現(xiàn)代性。同時(shí)，缺失法治，就意味著祛除了治理體系的博弈規(guī)則和制度基礎(chǔ)。[20](p3)因?yàn)椋ㄖ卧瓌t為治理提供了明晰的、明細(xì)的、權(quán)威的依據(jù)，有助于促進(jìn)治理實(shí)踐的規(guī)范化，也大大提高了治理實(shí)踐的可預(yù)見(jiàn)性，降低地方政府的“隨意性”，有效規(guī)避“泛治理”現(xiàn)象。所以，需通過(guò)法治建設(shè)明確國(guó)家與社會(huì)的職責(zé)范圍、行為邊界；明確治理與管理的各自適用領(lǐng)域，為治理行為、管理管制行為分別提供具體指南和清單；規(guī)范各治理主體的行為及其互動(dòng)關(guān)系，防止卸責(zé)、推諉、尋租等行為的發(fā)生；明確治理績(jī)效考核機(jī)制和考評(píng)指標(biāo)，既為治理提供行動(dòng)指南、提出行為方向，也激發(fā)了各治理主體的履責(zé)動(dòng)機(jī)。

（三）做好治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略規(guī)劃與具體設(shè)計(jì)。

在一般意義上，將理論應(yīng)用于實(shí)踐，除了要保證理論的正確性和適用性之外，還對(duì)實(shí)踐提出了一定的要求。也就是說(shuō)，欲實(shí)現(xiàn)從真理到實(shí)踐的成功飛躍，需要做到：審視真理的適應(yīng)范圍和適用基礎(chǔ)，以此確定實(shí)踐的具體領(lǐng)域；將真理與具體實(shí)踐情境相結(jié)合，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的行動(dòng)策略；創(chuàng)造一定的制度、文化、物質(zhì)等條件，以促成實(shí)踐的順利實(shí)施。[21]

地方政府“泛治理”現(xiàn)象是發(fā)生在“從理論到實(shí)踐”這一過(guò)程中的錯(cuò)誤。治理理論僅為治理實(shí)踐提供了“意識(shí)”層面的支持，并沒(méi)有觸及“社會(huì)存在”層面的制度安排與實(shí)踐行為。因此，需要通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃和具體設(shè)計(jì)來(lái)促進(jìn)治理理論成功指導(dǎo)治理實(shí)踐。

從內(nèi)容上看，要做好治理體系建構(gòu)和治理能力提升的頂層設(shè)計(jì)；審視治理理論的適用范圍和基礎(chǔ)，并審視當(dāng)前各類條件的滿足程度，以此確定治理實(shí)踐的具體領(lǐng)域；在治理理論與實(shí)踐情境（包括存在的具體問(wèn)題、待解的矛盾、公眾的需求等）相結(jié)合的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)行動(dòng)策略、政策方案與具體措施；結(jié)合治理實(shí)踐需求，設(shè)計(jì)可行的治理體制機(jī)制，培育支撐治理體系運(yùn)行的共享觀念，夯實(shí)保證治理實(shí)踐的資源基礎(chǔ)（包括物質(zhì)資源、社會(huì)主體基礎(chǔ)等）。

從主體上看，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)治理創(chuàng)新路線，既為地方政府的治理現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略指導(dǎo)，也為地方政府的治理實(shí)踐提供明確依據(jù)；地方也要結(jié)合自身情境，既從戰(zhàn)略上設(shè)計(jì)本級(jí)的治理遠(yuǎn)景規(guī)劃，也從戰(zhàn)術(shù)上設(shè)計(jì)本級(jí)的治理實(shí)踐線路，推動(dòng)本級(jí)的治理實(shí)踐，同時(shí)為下級(jí)的治理實(shí)踐提供具體指導(dǎo)。

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