大數(shù)據(jù)視野下國家網(wǎng)絡(luò)治理路徑優(yōu)化研究

張 琳，楊 毅

（西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，重慶 400715）

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。順應(yīng)公共治理中社會(huì)場域的新變化、推進(jìn)行政管理體制變革、優(yōu)化治理技術(shù)工具應(yīng)用、創(chuàng)新社會(huì)管理模式成為提升國家治理體系執(zhí)行效率與效果的改革方向。國家治理既立足于傳統(tǒng)社會(huì)又涵括了虛擬空間，是治理體系線上與線下的雙向結(jié)合，既蘊(yùn)含傳統(tǒng)行政手段也需要適應(yīng)新興信息技術(shù)的發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)高速寬帶化、移動(dòng)智能化、社交媒介化的技術(shù)應(yīng)用引發(fā)了國家網(wǎng)絡(luò)治理變革與創(chuàng)新。一方面公民個(gè)人通過終端設(shè)備對公共資源、政務(wù)信息進(jìn)行獲取、使用、共享、反饋的過程中，產(chǎn)生了高增長的信息需要以及多樣化的數(shù)據(jù)信息，展示出數(shù)據(jù)爆炸并彌漫于網(wǎng)絡(luò)公共空間的態(tài)勢。這在相當(dāng)程度上對以數(shù)據(jù)信息為管理對象、以形成有序網(wǎng)絡(luò)秩序?yàn)槟康牡膰揖W(wǎng)絡(luò)治理提出了應(yīng)對發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。另一方面，大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)反映出具有內(nèi)在規(guī)律性的信息產(chǎn)生方式與運(yùn)行機(jī)理，表達(dá)了網(wǎng)絡(luò)公共空間中公民心理動(dòng)態(tài)與社情民意信息，充分掌握與合理利用大數(shù)據(jù)資源對于實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)意義重大。同時(shí)，新型“云計(jì)算”分析模式及數(shù)據(jù)挖掘已具備實(shí)現(xiàn)對動(dòng)態(tài)可伸縮的虛擬化資源的提取、分析能力，以感知數(shù)據(jù)信息背后承載的話語內(nèi)容和社會(huì)關(guān)聯(lián)，成為國家網(wǎng)絡(luò)治理與新興技術(shù)深度融合路徑的創(chuàng)新動(dòng)力。

一、大數(shù)據(jù)場域：國家網(wǎng)絡(luò)治理的新變革

1.前瞻性。與傳統(tǒng)國家管理相比，新型國家網(wǎng)絡(luò)治理面對的是突發(fā)呈現(xiàn)、快速聚集、動(dòng)態(tài)演變的非線性數(shù)據(jù)流狀態(tài)，政府只有通過對數(shù)據(jù)的有效利用和掌控才能“以一種前所未有的方式通過對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，獲得有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，或深刻的洞見”。[2]為此，國家網(wǎng)絡(luò)治理首先必須塑造一種前瞻性治理機(jī)制，變被動(dòng)應(yīng)對為主動(dòng)預(yù)見，通過“預(yù)防而不是治療”的變革手段來有效捕捉網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)秩序、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情。為此，必須實(shí)踐一種多中心治理的行政模式，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)資源的有效利用，從而幫助政府通過預(yù)測分析大數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)決策。例如，美國利用谷歌公司對美國人頻繁檢索詞條與2003年—2008年間季節(jié)性流感傳播時(shí)期數(shù)據(jù)的比較先一步完成了對冬季流感的預(yù)測，并及時(shí)發(fā)布和制定疫情警示與防范預(yù)案。大數(shù)據(jù)時(shí)代的預(yù)測性要求將特定數(shù)學(xué)模型下對網(wǎng)絡(luò)場域的“深刻洞見”用以完善國家網(wǎng)絡(luò)治理的方式，因而國家網(wǎng)絡(luò)治理需要擺脫過度依靠直覺判斷與個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的行政方式，通過對社會(huì)大眾相關(guān)數(shù)據(jù)的交互研究，實(shí)現(xiàn)國家網(wǎng)絡(luò)治理對于網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)信息搜集處理、精準(zhǔn)分析、智能推送和個(gè)性定制公共產(chǎn)品執(zhí)行進(jìn)路的全面整合。

2.參與性。隨著互聯(lián)網(wǎng)的升級(jí)，民眾公共參與意識(shí)與表達(dá)利益渠道極大拓展，國家網(wǎng)絡(luò)治理“經(jīng)受著平民化、平等、開放、強(qiáng)互動(dòng)的話語力量的顛覆”。[3](p120)一方面，可參與性所蘊(yùn)含的公民本位是協(xié)商民主、包容發(fā)展的基礎(chǔ)，政府集聚的巨大信息流所具有的包容性使網(wǎng)絡(luò)場域的民主性得以充分實(shí)現(xiàn)；另一方面，可參與性注重培育民眾的責(zé)任、參與意識(shí)，也是現(xiàn)代國家治理體系與能力建設(shè)中的重要體現(xiàn)。在虛擬信息流動(dòng)中，國家網(wǎng)絡(luò)治理與公民共同擔(dān)當(dāng)信息主體角色，實(shí)現(xiàn)信息的推送、收集、反饋的一體化集成，使公共利益訴求得到有效表達(dá)。2010年日本對外發(fā)布《信息通信技術(shù)新戰(zhàn)略》，提出國家應(yīng)立足大數(shù)據(jù)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)治理特征，在信息場域內(nèi)通過公民參與的治理戰(zhàn)略以加強(qiáng)政社互動(dòng)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)國民本位的國家治理目標(biāo)。

3.可治理性。政府與公共部門在回應(yīng)和滿足不同社會(huì)需求或以這些需求制定政策時(shí)，需要體現(xiàn)出國家體制的創(chuàng)新動(dòng)力與危機(jī)的化解能力。[4](p3)就政府執(zhí)行層面而言，可治理性表現(xiàn)在滿足社會(huì)群體的利益，“通過對個(gè)體行為的數(shù)據(jù)挖掘，使用關(guān)系分析、文本挖掘、社會(huì)計(jì)算、情感分析、時(shí)間線預(yù)測以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等方法來尋找有價(jià)值的信息”，[5](p44)據(jù)此對國家網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行系統(tǒng)處理與統(tǒng)計(jì)優(yōu)化，提升未來服務(wù)的即時(shí)性與自發(fā)性?？芍卫硇詮?qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向，依靠其服務(wù)意識(shí)較為及時(shí)地獲悉公共需求，從而最大限度地滿足公眾利益；完善有效化解社會(huì)矛盾的手段與機(jī)制以及社會(huì)交流的渠道，以對話協(xié)商提升社會(huì)包容，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)可治理的效度。

二、大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)：國家網(wǎng)絡(luò)治理的新困境

“大數(shù)據(jù)”（big data）最初是西方國家面對巨量資料、浩瀚信息這一時(shí)代特征的形象標(biāo)注，其實(shí)質(zhì)仍然是信息爆炸的發(fā)展與延續(xù)。在社會(huì)生產(chǎn)與公共生活的全部領(lǐng)域，數(shù)據(jù)信息量呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)的爆炸增長態(tài)勢，致使國家網(wǎng)絡(luò)治理逐漸脫離傳統(tǒng)模式，體現(xiàn)出革新治理方式的現(xiàn)實(shí)需求。盡管Web3.0時(shí)代國家網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)可用性的擴(kuò)大，但仍存在諸多困境。

（一）國家網(wǎng)絡(luò)治理的效度困境。

從現(xiàn)實(shí)層面來說，互聯(lián)網(wǎng)隨著經(jīng)濟(jì)、科技的進(jìn)步與網(wǎng)絡(luò)群體的增長成為個(gè)人及群體社會(huì)性活動(dòng)的重要介質(zhì)，以公民個(gè)體原創(chuàng)數(shù)據(jù)、IT企業(yè)與ISP服務(wù)商授權(quán)數(shù)據(jù)、公共信息和政務(wù)數(shù)據(jù)以及跨域部門共享數(shù)據(jù)為主體的數(shù)據(jù)總量日益擴(kuò)大，顯現(xiàn)出來源多樣性特征。大數(shù)據(jù)時(shí)代的國家治理“認(rèn)為公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當(dāng)就能為千百萬人急需解決的問題提供答案”，[2]但就我國而言，海量數(shù)據(jù)以具有較強(qiáng)分散性與自由性、不易檢索分析以獲取可用信息的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主，且數(shù)據(jù)產(chǎn)生、存儲(chǔ)、利用等環(huán)節(jié)中缺乏開放性、價(jià)值性、相關(guān)性的大數(shù)據(jù)思維，從而導(dǎo)致低時(shí)效性與低效用性的缺陷。

首先，是開放性思維不足導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)字鴻溝。當(dāng)前我國各級(jí)各類政府部門往往基于不同目的建立了格式、標(biāo)準(zhǔn)繁雜又“獨(dú)具特色”的龐大數(shù)據(jù)信息資源庫，導(dǎo)致橫向府際部門與地方區(qū)域間形成“各自為政”的數(shù)據(jù)壁壘。政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的局限造成大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢無法起效，社會(huì)公眾需要頻繁從某個(gè)行政部門出具證明資料——實(shí)質(zhì)即是數(shù)據(jù)信息——去另一個(gè)行政部門辦理某類公共服務(wù)事項(xiàng)，造成巨大社會(huì)資源浪費(fèi)。當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)庫中縱向行政主體的數(shù)據(jù)相互屏蔽，公共產(chǎn)權(quán)性信息難以在多層級(jí)的國家網(wǎng)絡(luò)間共享，進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)互通領(lǐng)域的行政錯(cuò)漏問題。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)資源開放程度存在階層差異與群體區(qū)分，直接導(dǎo)致了數(shù)字鴻溝的產(chǎn)生，“強(qiáng)大的生意伙伴或政府（如大型公司或政府）可能會(huì)利用信息的權(quán)力差異來獲得信息優(yōu)勢……形成一種累積性的差別”，[6](p26)其結(jié)果一方面將使國家網(wǎng)絡(luò)服務(wù)均等化不足，另一方面也是虛假信息、網(wǎng)絡(luò)犯罪得以產(chǎn)生以及逃避監(jiān)管的實(shí)質(zhì)根源，從而誤導(dǎo)公眾輿論，增加弱勢群體維權(quán)成本，阻礙社會(huì)和諧。

其次，是價(jià)值性思維不足導(dǎo)致的回應(yīng)性缺陷。數(shù)據(jù)價(jià)值性以有用和可用作為衡量的兩大維度，最終通過價(jià)值密度體現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下互聯(lián)網(wǎng)及社交媒體等提供的巨量信息大量冗余、虛假甚至有害，價(jià)值密度極低。例如某國有大型企業(yè)信息中心的TB級(jí)數(shù)據(jù)的抽樣檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)10%的信息存在各種類型的錯(cuò)誤。[7](p1150)而政府信息數(shù)據(jù)質(zhì)量除受到錯(cuò)漏因素影響之外，更主要是受制于我國網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)缺陷，政府與公眾間基于信息收集——信息推送的雙向數(shù)據(jù)交互信道的構(gòu)建滯后直接阻礙影響了高價(jià)值密度數(shù)據(jù)的獲取能力。據(jù)調(diào)查顯示，“7.6%的政府網(wǎng)站有表格下載功能；能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上提交申請、申報(bào)的網(wǎng)站有6.4%，能在線查看處理結(jié)果的政府網(wǎng)站有2.3%，對網(wǎng)上投訴具有反饋或者回復(fù)查詢功能的政府網(wǎng)站只有2.2%”。[8]當(dāng)前國家網(wǎng)絡(luò)治理中數(shù)據(jù)整合機(jī)制相對薄弱，休眠數(shù)據(jù)和折舊數(shù)據(jù)大量存在，使政府難以據(jù)此釋放公共政務(wù)數(shù)據(jù)潛在的基本價(jià)值?！伴L期以來，我國政府部門掌握著社會(huì)信息資源80%的有價(jià)值的信息。雖建有3000多個(gè)數(shù)據(jù)庫，但大部分是死庫”，[9](p88)這就造成數(shù)據(jù)信息局限于政府內(nèi)部而無法與其他社會(huì)資源進(jìn)行價(jià)值挖掘，舊有數(shù)據(jù)價(jià)值隨時(shí)間貶值，而產(chǎn)生的更新數(shù)據(jù)與淘汰數(shù)據(jù)雜糅，則會(huì)進(jìn)一步影響政府公共決策的效度。

再次，是相關(guān)性思維不足導(dǎo)致的目標(biāo)導(dǎo)向缺失。大數(shù)據(jù)為政府應(yīng)用公共資源提供了一種“擺脫對少量數(shù)據(jù)因果關(guān)系的研究而從大量原始數(shù)據(jù)中把握發(fā)展”的新型發(fā)掘模式，通過大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)中的分布式管理目標(biāo)導(dǎo)向與去中心化踐行模式來“讓人做人擅長的事、讓機(jī)器做機(jī)器擅長做的事”，以多中心治理路徑與大數(shù)據(jù)計(jì)算分析相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)需求高相關(guān)度的公共治理履責(zé)形式，提升信息共享及決策效率。雖然目前國家花費(fèi)大量行政代價(jià)力圖提升數(shù)據(jù)數(shù)量與精度，但是政務(wù)平臺(tái)相關(guān)性思維的缺乏往往導(dǎo)致數(shù)據(jù)處理流程不能直面公眾需求，進(jìn)而產(chǎn)生政府供給與公眾需求的結(jié)構(gòu)性失衡與針對性不足的新型治理風(fēng)險(xiǎn)。加之我國專業(yè)化政務(wù)數(shù)據(jù)收集提取、咨詢分析的企業(yè)與中介組織不足，政府自身公務(wù)信息云的開放共享度不高，極大制約了國家網(wǎng)絡(luò)治理對數(shù)據(jù)信息的價(jià)值增值與資產(chǎn)變現(xiàn)。

高職院校連鎖經(jīng)營管理專業(yè)的產(chǎn)教融合項(xiàng)目化探討 ………………………………………………………………… 陳小秀（2/75）

（二）國家網(wǎng)絡(luò)治理的合規(guī)困境。

為促進(jìn)新興技術(shù)與相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，國家在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)治理時(shí)普遍采取“自由放任”的寬松監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策空窗，但也隨之造成規(guī)制不足的困境。通過文本檢視，不難發(fā)現(xiàn)我國雖然從20世紀(jì)90年代起就制定頒布了《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊暫行管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等各類行政規(guī)章及最高院關(guān)于審理互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)版權(quán)案件的相關(guān)司法解釋，但立法主體繁多、法規(guī)層次不高、內(nèi)容極不全面、缺乏有效執(zhí)行力且尚未形成全面的法律體系。主要表現(xiàn)為我國多數(shù)法規(guī)側(cè)重于接入資質(zhì)、域名審核等靜態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)架構(gòu)規(guī)范，而對于網(wǎng)絡(luò)空間、信息傳播、數(shù)據(jù)安全等動(dòng)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行調(diào)控制度則明顯出現(xiàn)立法空白點(diǎn)，導(dǎo)致在實(shí)踐中國家網(wǎng)絡(luò)難以應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)信息獲取與流轉(zhuǎn)中合規(guī)授權(quán)、簽名認(rèn)證、隱私保護(hù)、版權(quán)濫用的監(jiān)管問題。相較西方國家較為完備的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管制度與數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，國家網(wǎng)絡(luò)治理當(dāng)前主要面臨治理工具缺乏的合規(guī)性困境。

首先是數(shù)據(jù)信息行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，當(dāng)大數(shù)據(jù)時(shí)代信息媒介更多拓展到移動(dòng)手機(jī)端、電子產(chǎn)品端的情況下，全部閉環(huán)數(shù)據(jù)流程的廠商都在獲取用戶信息，例如，微軟公司W(wǎng)indows98系統(tǒng)在office Word和Excel軟件上設(shè)置了隱含使用者電子信息的唯一的確認(rèn)號(hào)碼，這個(gè)“秘密通道”可以使個(gè)人信息在悄無聲息中進(jìn)入微軟數(shù)據(jù)。[10](p80)理論上這有利于企業(yè)或機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取改善產(chǎn)品服務(wù)的信息資源，但現(xiàn)實(shí)中并無任何機(jī)關(guān)部門對數(shù)據(jù)獲取主體進(jìn)行經(jīng)營性資料審查、備案，或明確公眾對數(shù)據(jù)交互采取何種授權(quán)途徑與協(xié)商機(jī)制。這類主體資質(zhì)的規(guī)制缺失直接造成當(dāng)前大數(shù)據(jù)信息經(jīng)營主體的野蠻生長，極易超出實(shí)體經(jīng)營需求與消費(fèi)者知情范圍進(jìn)行信息搜集，從而誘發(fā)超出道德自律的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)，顯示出主體內(nèi)部對信息風(fēng)險(xiǎn)控制與數(shù)據(jù)泄密處置預(yù)案的缺失。

其次是數(shù)據(jù)信息的權(quán)益保護(hù)與利用規(guī)制。這實(shí)際上是包括數(shù)據(jù)信息保密、公民隱私保護(hù)、版權(quán)利用規(guī)則等條款構(gòu)成的針對數(shù)據(jù)權(quán)利主體特設(shè)的行為界限。一方面我國尚未建立對隱私的保護(hù)傳統(tǒng)，甚至出現(xiàn)當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)資源應(yīng)全面開放的迷思；另一方面則是當(dāng)下游離于法律邊緣的網(wǎng)絡(luò)傳播行為，即暴力搜索侵犯公民隱私、P2P方式散布版權(quán)保護(hù)影音作品。當(dāng)然政策規(guī)制空白與模糊領(lǐng)域還包括諸如大數(shù)據(jù)技術(shù)形成的分析結(jié)果與匯編數(shù)據(jù)是否享有鄰接權(quán)或用益權(quán)，其權(quán)利時(shí)效是否應(yīng)加以限定，能否授權(quán)第三方使用或超越原始信息獲取目的進(jìn)行獲益性經(jīng)營等等，對于大數(shù)據(jù)背景下數(shù)據(jù)資產(chǎn)如何有效、合法利用的產(chǎn)業(yè)實(shí)踐需要政府盡速明晰公共治理規(guī)則。

（三）國家網(wǎng)絡(luò)治理的安全困境。

數(shù)據(jù)與信息安全問題也要求政府及社會(huì)公眾有效構(gòu)建安全模式。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理中的安全困境主要表現(xiàn)為兩個(gè)維度，一是傳統(tǒng)意義上的數(shù)據(jù)安全，即如何保障國家安全信息、政府機(jī)密信息與核心商業(yè)價(jià)值信息的使用環(huán)境以使其免受非法入侵、查看、復(fù)制與擴(kuò)散。然而，通過傳統(tǒng)意義上對涉密數(shù)據(jù)的內(nèi)部單獨(dú)數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)并且隱藏起訪問權(quán)限往往導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法集中化的“圍墻花園”，既難以實(shí)施有效區(qū)隔，更無法承受其對公開、實(shí)時(shí)的效益耗損。另外，即使有些部門對本身數(shù)據(jù)進(jìn)行了諸如“屏蔽”隔離、延遲發(fā)布、非公開等保護(hù)，但由于大量相關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的社會(huì)傳播和可查詢性發(fā)布，公眾及相關(guān)主體可利用數(shù)據(jù)挖掘與分析模型以數(shù)據(jù)拼圖方式推導(dǎo)數(shù)據(jù)結(jié)果，也對國家數(shù)據(jù)信息的安全性及相應(yīng)的時(shí)效性、準(zhǔn)確性都提出進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。

二是現(xiàn)代化治理意義下的數(shù)據(jù)安全問題，即大數(shù)據(jù)技術(shù)使用本身的安全性考量。首先是數(shù)據(jù)分析結(jié)果能否精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，相關(guān)數(shù)據(jù)模型計(jì)算結(jié)論會(huì)否導(dǎo)致與公共治理現(xiàn)實(shí)的偏離。國外曾對警用槍械安裝芯片以分析警務(wù)人員使用頻度和相關(guān)場景，以大數(shù)據(jù)分析判斷其是否存在濫用警力的可能；但相關(guān)專業(yè)人員也承認(rèn)這種分析受到多維因素的影響，有關(guān)計(jì)算模型關(guān)聯(lián)因子的些許改動(dòng)可能就會(huì)形成大差異的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。在電國家網(wǎng)絡(luò)治理的領(lǐng)域中，應(yīng)避免走入“工具理性”的治理誤區(qū)。其次是必須注意數(shù)據(jù)使用機(jī)制的倫理考量，追求表面精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)利用將會(huì)使政府部門陷入價(jià)值顛覆的困境。在治理過程中，有些國家的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了獲取更多公共安全監(jiān)管的支持?jǐn)?shù)據(jù)，不分類別甚至跨越主權(quán)邊界監(jiān)控他國公民、企業(yè)以搜集和保存公眾通話記錄、電子郵件、即時(shí)消息等；并僅憑碎片化信息拼湊和簡單數(shù)據(jù)計(jì)算隨意采取“標(biāo)簽化”的防控措施，侵犯基本公民權(quán)利和自由?！熬W(wǎng)民的行蹤可能以秒為單位被跟蹤，這是一個(gè)更為可怕的世界”。[11](p196)由此將會(huì)對互聯(lián)網(wǎng)信息規(guī)則產(chǎn)生破壞性顛覆，使公民時(shí)刻因處于隱私受侵犯的狀態(tài)而減少網(wǎng)絡(luò)使用行為，既不利于數(shù)據(jù)信息產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，也會(huì)破壞網(wǎng)絡(luò)空間的政社互信，使網(wǎng)絡(luò)信息的真實(shí)性價(jià)值出現(xiàn)貶損，影響網(wǎng)絡(luò)安全的整體環(huán)境。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用：國家網(wǎng)絡(luò)治理的新路徑

國家的網(wǎng)絡(luò)治理在大數(shù)據(jù)場域下進(jìn)行上下監(jiān)督、雙向互動(dòng)、快速?zèng)Q策的過程中，日益為技術(shù)、法律、管理等的不完善所阻礙。國外公共治理實(shí)踐也表明法律的不足、安全的漏洞、效用的缺失使國家網(wǎng)絡(luò)治理承擔(dān)的職能無法得到相應(yīng)的落實(shí)。澳大利亞政府信息管理辦公室（AGIMO）近日發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》以因應(yīng)這些困境與挑戰(zhàn)，該戰(zhàn)略以涵蓋數(shù)據(jù)國有、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)透明、數(shù)據(jù)開放、資源共享、跨界合作等多層次內(nèi)容的六項(xiàng)大數(shù)據(jù)原則為支撐，旨在依靠公共行業(yè)利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行服務(wù)改革，制定更為完備的公共政策，從而充實(shí)、變革政府傳統(tǒng)治理方式以使其擺脫因大數(shù)據(jù)困境所帶來的效度、合規(guī)、安全難題。據(jù)相關(guān)分析，預(yù)計(jì)六項(xiàng)大數(shù)據(jù)原則將從技術(shù)、規(guī)制、服務(wù)等多方面促進(jìn)澳生產(chǎn)力的發(fā)展及創(chuàng)新收益的提高，進(jìn)而促使澳在該領(lǐng)域躋身全球領(lǐng)先水平。[12]本文認(rèn)為國家網(wǎng)絡(luò)治理中必須從行政體制、政策規(guī)制、技術(shù)應(yīng)用三大角度進(jìn)行路徑創(chuàng)新，以全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的整體質(zhì)量。

（一）智慧政府：完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理方式。

智慧政府衍生于WEB3.0時(shí)代，基于政府—公民的雙向互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，是電子政府作為公共治理主體克服數(shù)據(jù)應(yīng)用低效缺陷、提升信息價(jià)值密度的切實(shí)可行操作策略。韓國推行“智慧政府計(jì)劃”，通過提高政府的服務(wù)意識(shí)、利用智能化技術(shù)、注重生態(tài)等措施轉(zhuǎn)變政府管理模式，在2011年至2017年間其智慧政府投資將接近48億美元。[13](p33)因此，不斷挖掘公共數(shù)據(jù)的智能應(yīng)用價(jià)值，提升公共服務(wù)的電子信息化水平是國家網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵舉措?；谖覈F(xiàn)狀，構(gòu)建智慧政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：

第一，提高智慧政府的互動(dòng)能力和公民本位意識(shí)。首先，政府應(yīng)以主流媒體、官方平臺(tái)為媒介，提供相應(yīng)渠道增加公眾與政府溝通的頻率、增強(qiáng)政務(wù)信息透明度。同時(shí)，合并或取消政府機(jī)構(gòu)中職能相近的輿情部門，建立統(tǒng)一的信息收集回饋系統(tǒng)，提升對公眾需求的感知能力。并增強(qiáng)公共政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)對政府網(wǎng)站電子業(yè)務(wù)流程的后臺(tái)支持，精簡程序以提高決策效率，以實(shí)現(xiàn)智慧政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的公信力、執(zhí)行力、回應(yīng)力的價(jià)值目標(biāo)。

第二，完善智慧政府的整體治理與跨域行政能力。隨著信息化進(jìn)程的深入，互聯(lián)網(wǎng)打破空間區(qū)隔、地域區(qū)隔、甚至行政科層，呈現(xiàn)“無界”的態(tài)勢，[14](p58)需借鑒西方國家電子政府“開放式政府?dāng)?shù)據(jù)”的革新趨勢，一方面利用政務(wù)數(shù)據(jù)中心或政府信息云整合交互數(shù)據(jù)應(yīng)用破除傳統(tǒng)組織架構(gòu)中數(shù)據(jù)信息在部門、機(jī)構(gòu)、地區(qū)間分離的狀況，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)利用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、查詢開放、存儲(chǔ)安全。另一方面破除數(shù)據(jù)獨(dú)裁，鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人合法利用公共數(shù)據(jù)，以社會(huì)參與的多中心治理方式提升智慧政府的行政效率；通過對公眾數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)的并聯(lián)分析拓展數(shù)據(jù)使用領(lǐng)域，提供多樣化的公共信息產(chǎn)品以及利用數(shù)據(jù)間的交叉校驗(yàn)探析過往公共政策失效的潛在趨勢，研判公共治理的改進(jìn)方向。

第三，加快智慧政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為滿足公眾日益增長的信息公眾服務(wù)需求，政府首先應(yīng)加快建立標(biāo)準(zhǔn)化大型電子政務(wù)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息有效，構(gòu)建平等、高效的信息化社會(huì)。繼而進(jìn)行專項(xiàng)投資，提升政府智能技術(shù)應(yīng)用能力。在此基礎(chǔ)上建立高速大容量信息通道，促進(jìn)信息交流互容。同時(shí)建立、優(yōu)化IT災(zāi)備機(jī)制，利用系統(tǒng)化數(shù)據(jù)應(yīng)急方式實(shí)現(xiàn)資源儲(chǔ)存與資源備份。此外政府還應(yīng)投入資金促進(jìn)IT教育文化的發(fā)展，創(chuàng)建新型電子政府人才培養(yǎng)錄用機(jī)制。

（二）建規(guī)立制：明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理途徑。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)信息特征衍生出網(wǎng)絡(luò)空間“無界”和網(wǎng)民行為模糊的治理環(huán)境，使傳統(tǒng)公共治理形式在大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境難以得到充分的施行。誠然，公權(quán)的介入會(huì)抑制數(shù)據(jù)生產(chǎn)與傳輸過程，但合理施行公權(quán)對維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序、規(guī)范信息傳播具有不可替代的作用。美國是最早加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息監(jiān)管法制的國家，而后眾多國家頒布法律謀求網(wǎng)絡(luò)空間的健康有序發(fā)展。發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的法治化經(jīng)驗(yàn)也表明必須制定整體性規(guī)范與具體性條款相結(jié)合的法規(guī)體系與規(guī)則，使之作為國家網(wǎng)絡(luò)治理的工具支持。

首先，推行網(wǎng)絡(luò)環(huán)境整體性規(guī)范，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序。提升我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理法律的效力層級(jí)，制定如《數(shù)據(jù)信息法》及《信息通信基本法》為框架的國家網(wǎng)絡(luò)治理基本法，保障并提高公權(quán)在網(wǎng)絡(luò)場域治理的操作性。依法優(yōu)化大數(shù)據(jù)背景下的輿情引導(dǎo)機(jī)制，注重監(jiān)測源的獲取、復(fù)雜輿情的傾向判斷、高質(zhì)量輿情的“自動(dòng)檢測”，[15](p86)建立突發(fā)性輿情危機(jī)應(yīng)對機(jī)制和快速處置能力，實(shí)現(xiàn)掌控-預(yù)警-反應(yīng)三方面的統(tǒng)籌，以應(yīng)對輿情危機(jī)及網(wǎng)絡(luò)犯罪。另一方面以強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任、注重意見自由為原則，弱化公權(quán)施行界限的模糊性，以法律約束公權(quán)。要有效利用大數(shù)據(jù)技術(shù)環(huán)境下形成的新型民主形式，引導(dǎo)公眾以網(wǎng)絡(luò)空間為場所積極表達(dá)政治意愿、參與政治事務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)包容性，實(shí)現(xiàn)尊重私權(quán)自由與維護(hù)公權(quán)實(shí)施二者的平衡。

其次，完善數(shù)據(jù)利用具體性條款，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理途徑。應(yīng)當(dāng)逐步細(xì)化政府在信息內(nèi)容的審查、傳播渠道的規(guī)范、數(shù)據(jù)版權(quán)的保護(hù)領(lǐng)域?qū)嶓w法的實(shí)施條文，制定《信息隱私保護(hù)法》與《數(shù)據(jù)信息經(jīng)營性行為管理?xiàng)l例》等約束性規(guī)章，實(shí)現(xiàn)政府自身和信息企業(yè)對數(shù)據(jù)傳播利用秩序的遵循。強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息領(lǐng)域責(zé)任界定機(jī)制，明確開放數(shù)據(jù)源的制造者對數(shù)據(jù)真實(shí)性承擔(dān)第一法定責(zé)任，限定個(gè)人使用、聲明保留非公開的數(shù)據(jù)制造者責(zé)任豁免；非法定許可引用編譯、加工使用他人數(shù)據(jù)則應(yīng)取得數(shù)據(jù)權(quán)利人授權(quán)，企業(yè)應(yīng)對授權(quán)數(shù)據(jù)有效時(shí)間與利用范圍明確說明，長期保存該授權(quán)協(xié)議經(jīng)營。不得以“來源未經(jīng)核實(shí)”等條款排除數(shù)據(jù)使用過程的共同責(zé)任；政府機(jī)關(guān)和經(jīng)備案的數(shù)據(jù)信息企業(yè)可在法定許可使用范圍或?yàn)榱舜龠M(jìn)數(shù)據(jù)傳輸效率不便采用個(gè)別授權(quán)的情形下，先行搜集使用數(shù)據(jù)，利用備案制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，但該種情形下數(shù)據(jù)責(zé)任轉(zhuǎn)由利用者承擔(dān)，數(shù)據(jù)利用者需審慎評估數(shù)據(jù)的正確性，確保合法利用數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)刪除時(shí)間，承諾尊重?cái)?shù)據(jù)隱私性，事后及時(shí)公布數(shù)據(jù)搜集種類、方式，并不得隨意向第三方公開數(shù)據(jù)。完善立法體系、確立管理規(guī)則是維護(hù)數(shù)據(jù)安全性、創(chuàng)新現(xiàn)存法律規(guī)范、促進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代國家網(wǎng)絡(luò)治理的有效途徑。

（三）拓展領(lǐng)域：優(yōu)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理技術(shù)。

隨著公共數(shù)據(jù)量的逐漸攀升和數(shù)據(jù)多樣化的逐步凸顯，在創(chuàng)新治理技術(shù)、優(yōu)化數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面面臨著全新變革。根據(jù)研究結(jié)果顯示，“87%的美聯(lián)邦政府IT官員以及75%的州政府IT官員均認(rèn)為大數(shù)據(jù)在政府工作中發(fā)揮著立竿見影的實(shí)際作用”。[16]比對大數(shù)據(jù)在美、英等發(fā)達(dá)國家得到的良好運(yùn)用，我國政府應(yīng)從數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)使用四個(gè)視角優(yōu)化公共治理路徑，有效挖掘潛藏在數(shù)據(jù)背后的價(jià)值。

從數(shù)據(jù)收集的視角看，政府一方面應(yīng)建立大型數(shù)據(jù)倉庫，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)三種數(shù)據(jù)類型進(jìn)行分類整合，另一方面應(yīng)以云計(jì)算為基礎(chǔ)，運(yùn)用聯(lián)機(jī)分析技術(shù)，借鑒美國“保險(xiǎn)補(bǔ)助雙向核對”項(xiàng)目，將不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行人為“相聯(lián)”，[17](p74)實(shí)現(xiàn)對與公共治理相關(guān)數(shù)據(jù)的多維度評估、計(jì)算、分析。并為專項(xiàng)數(shù)據(jù)收集項(xiàng)目提供資金支持，在拓寬數(shù)據(jù)來源渠道的同時(shí)提高收集數(shù)據(jù)的真實(shí)性。此外，政府應(yīng)有效規(guī)制行業(yè)及單位“最小數(shù)據(jù)集”業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即需搜集的數(shù)據(jù)指標(biāo)數(shù)量與統(tǒng)一格式要求，并依靠信息管理系統(tǒng)整合收集所得的數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)價(jià)值，統(tǒng)籌多樣化、復(fù)雜性數(shù)據(jù)管理。

從數(shù)據(jù)挖掘的視角看，應(yīng)以描述性分析為基礎(chǔ)，進(jìn)行預(yù)測性分析。首先，政府應(yīng)通過官方平臺(tái)開啟相關(guān)項(xiàng)目，通過以數(shù)據(jù)挖掘?yàn)楹诵牡牟⒙?lián)對比技術(shù)，對可利用數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析與建模，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的描述性分析。其次，以政府為主導(dǎo)選擇需要整合對比的公共數(shù)據(jù)組，運(yùn)用“數(shù)據(jù)混搭器”技術(shù)產(chǎn)生以地圖映射為基礎(chǔ)的可視化數(shù)據(jù)分析，從而以更加直觀、形象的方式呈現(xiàn)，使政府有能力進(jìn)一步獲取、分析、挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，[18]實(shí)現(xiàn)公共治理的預(yù)測性分析，提升公共治理前瞻性。

從數(shù)據(jù)共享的視角看，一方面政府應(yīng)通過與企業(yè)及私營部門的合作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)發(fā)布與數(shù)據(jù)共享的成本分擔(dān)，為公眾提供免費(fèi)的數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)。另一方面，需加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對政務(wù)數(shù)據(jù)的有效支持，通過對相關(guān)場景或者觀測對象安裝物理芯片來獲取實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，分析政府應(yīng)采取的基本對策。同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)建數(shù)據(jù)中央銀行，將不同類型的公共數(shù)據(jù)集合起來相互協(xié)同，形成一個(gè)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、訪問、發(fā)布的平臺(tái)與門戶，輔以政府微博矩陣群，公務(wù)APP，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的大面積開放，促進(jìn)政府充分了解民情、民眾及時(shí)獲悉真相，切實(shí)落實(shí)數(shù)據(jù)平民化與雙向互動(dòng)。

從數(shù)據(jù)使用的視角看，應(yīng)完善國家網(wǎng)絡(luò)治理模式，借鑒美國數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)分析—數(shù)據(jù)發(fā)布為主要內(nèi)容的循“數(shù)”管理，通過建立數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，確定相關(guān)場域存在的問題，探析公共治理新策略，最終通過數(shù)據(jù)發(fā)布鼓勵(lì)公眾介入，提高政府決策透明度。同時(shí)應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用場域的多元化，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公共治理內(nèi)容，即將數(shù)據(jù)推廣到防災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安、民權(quán)維護(hù)、社會(huì)福利等方面，從而提升數(shù)據(jù)價(jià)值。并且優(yōu)化政府大數(shù)據(jù)公共治理的行政執(zhí)行機(jī)制，通過對不同單位、不同行業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、多方比對，及時(shí)靈活地發(fā)現(xiàn)行政工作潛在性問題，實(shí)現(xiàn)行政績效數(shù)據(jù)監(jiān)控，從而提高公共治理的民主性與科學(xué)性。

四、結(jié)語

基于云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)衍生出的大數(shù)據(jù)，使國家網(wǎng)絡(luò)治理面臨著難得的機(jī)遇和全新的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)技術(shù)高速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境對于我國政府的行政能力、革新效率將不斷提出更高的要求。數(shù)據(jù)融入公眾生活是必然趨勢，依靠數(shù)據(jù)獲得信息從而促進(jìn)公共治理的科學(xué)性是政府提升行政能力的有效渠道。隨著政府對數(shù)據(jù)應(yīng)用探索的不斷深化，所遭遇的效度、合規(guī)、安全困境也顯示了實(shí)現(xiàn)公共治理路徑的優(yōu)化需要一個(gè)長期而艱難的過程。我國政府需借鑒英、美、澳等發(fā)達(dá)國家大數(shù)據(jù)治理策略，通過構(gòu)建智慧政府、完善規(guī)制支持、創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用等方式來實(shí)踐大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型電子政府治理路徑，因此必須不斷完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理方式、明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理途徑、優(yōu)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理技術(shù)，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求。

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