印度保留制度的實證分析——以實施原因和實施效果為對象

仵　瓊

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

印度保留制度的實證分析
——以實施原因和實施效果為對象

仵瓊

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

摘要：印度的保留制度旨在保障少數(shù)人權(quán)利、促進(jìn)各階層共同發(fā)展，對于我國制定少數(shù)民族法律、法規(guī)具有借鑒意義。為此，有必要詳細(xì)了解在印度特有的歷史語境和社會因素下所保護(hù)的對象范圍及保護(hù)原因。目前，保留制度主要在政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、受教育權(quán)三方面為少數(shù)人提供了制度保障，其實施效果有很多積極的方面，但同時由于歷史遺留、制度缺陷等因素也存在若干問題。

關(guān)鍵詞：保留制度；印度；表列種姓；表列部落

保留制度是指通過國家法律或政策的規(guī)定，在議員、招聘、入學(xué)、升學(xué)等方面的名額上保留特定數(shù)量或比例的空缺，僅供女性、殘疾人等特定弱勢群體使用的制度。該制度通過直接賦予弱勢群體以特殊名額，降低競爭難度，促使弱勢群體能夠更多地享有其基本權(quán)利。目前看來，保留制度有助于增進(jìn)弱勢群體的利益，因此，世界上多數(shù)國家采取了該制度。其中，印度的保留制度極具典型意義，不僅涉及面廣、歷史久遠(yuǎn)，而且爭論不斷，伴隨著各個利益集團(tuán)的較量而此起彼伏。它充分保障了被印度教義劃分為低級種族和其他弱勢群體的基本權(quán)利，但由于保護(hù)范圍過大、保護(hù)程度不統(tǒng)一也飽受質(zhì)疑。本文接下來就以實證數(shù)據(jù)表明印度保留制度的實施原因以及保留制度的實施效果，以期為我國制定少數(shù)民族法律、法規(guī)提供些許參考。

一、印度保留制度保護(hù)的對象

印度保留制度在實踐中保護(hù)的對象共四類：表列種姓(Scheduled Castes)和表列部落(Scheduled Tribes)、其他落后階層和女性，但其他落后階層一直沒有清晰的范圍,女性的范圍過大，難以對二者的實施效果作出準(zhǔn)確的判斷，因此本文中印度保留制度的保護(hù)對象僅指表列種姓和表列部落，后二者不屬于本文的討論范圍。對表列種姓和表列部落內(nèi)涵的介紹，需要從印度歷史上的宗教社會性質(zhì)談起。印度本質(zhì)上是宗教國家，宗教信仰深入絕大多數(shù)民眾的心中。因此印度教教義對社會具有至關(guān)重要的影響。在具有影響力的教義內(nèi)容中，種姓制度又位列首位。種姓制度是按照印度教教義，將印度教信眾分為四類等級，高低有序，低者被稱為低級種姓，高者被稱為高級種姓，互相之間不得逾越；而且非本教信眾更是被視為賤民。

表列種姓和表列部落的名稱則來源于英國殖民統(tǒng)治者的文件。1919年，英國殖民統(tǒng)治者將一批處于社會最底層的群眾按其名稱公示，其中低級種姓的群體被稱之表列種姓，偏遠(yuǎn)部落的底層群體則被稱為表列部落。這是官方第一次使用“表列”這一稱謂。此后，相關(guān)法律文件和政治文件中均沿用了這一傳統(tǒng)?，F(xiàn)在一般認(rèn)為，表列種姓是指上述種姓制度所劃分的四類種姓之外的賤民。其來源分為兩種，一種是出生就具有賤民身份，另一種是轉(zhuǎn)化的賤民，轉(zhuǎn)化的原因包括其部落被征服，高級種姓的人發(fā)生違背教義的通婚而喪失種姓身份等。表列種姓的成員在印度社會中的地位是極低的，他們不能住在村里，不能享用飲用水和其他公共設(shè)施，只能從事清潔、屠宰等被認(rèn)為是不潔的工作。高級種姓的人不能同他們接觸，否則會被玷污。目前，根據(jù)憲法第341條規(guī)定，1950年的《憲法(表列種姓)令》[The Constitution (Scheduled Castes)Order,1950]將25個邦的1 108個種姓列為表列種姓[1]，并且經(jīng)常會以憲法修正案的形式對其范圍進(jìn)行修改。例如經(jīng)過2012年的修改，喀拉拉邦中Pulluvan都將成為表列種姓。根據(jù)印度2011年人口普查的數(shù)據(jù)，表列種姓的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的16.8%①數(shù)據(jù)來源：http://www.censusindia.gov.in/2011census/hlo/pca/PCA_Data_India.html,2014-10-11。。

表列部落是指居住地偏遠(yuǎn)荒涼、交流阻塞封閉、社會文化落后地區(qū)的居民。表列部落的成員往往居住于林區(qū)或山區(qū)，他們保持著原始的生活方式，與主流社會保持著相對無涉的狀態(tài)。與我國的少數(shù)民族有共同點或相似點，因而我國學(xué)者在研究印度社會時也傾向于將表列部落等同于我國的少數(shù)民族。同樣， 1950年的《憲法(表列部落)令》[The Constitution (Scheduled Tribes)Order,1950]根據(jù)憲法第342條規(guī)定將22個邦的244個部落列為表列部落[1]，同樣也會以憲法修正案的形式對其范圍進(jìn)行修改。比如在最近一次的修正案[The Constitution (Scheduled Tribes) Order (Amendment)Act,2013.]中增加了喀拉拉邦中馬拉地族(Marati)為表列部落。根據(jù)印度2011年人口普查的數(shù)據(jù)，表列部落的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的8.6%①數(shù)據(jù)來源：http://www.censusindia.gov.in/2011census/hlo/pca/PCA_Data_India.html，2014-10-11。。

二、表列部落和表列種姓受保留制度保護(hù)的原因

表列種姓和表列部落的成員是印度社會最底層的民眾并且最為貧窮、最受歧視，因此也最應(yīng)受到國家法律和政策的特殊保護(hù)。根據(jù)印度的國家抽樣調(diào)查組織(The National Sample Survey Organisation)1999—2000年度的調(diào)查報告，無論是農(nóng)村還是城市，表列種姓和表列部落的成員都構(gòu)成了貧困人口的大多數(shù)。在農(nóng)村地區(qū)，表列種姓和表列部落成員的貧困比例比全國平均水平分別多出9.16%和18.77%，城市地區(qū)的這個差額比例分別是14.58%和11.13%。尤其是表列種姓的成員，他們只占農(nóng)村人口的20%，而其貧困人口卻幾乎多于所占人口比例的1倍[2]。

由于歷史影響的因素不同，表列種姓和表列部落成員的就業(yè)展現(xiàn)出各自的特色。表列種姓的成員由于賤民制而不能擁有自己的土地,因而在1993—1994年度的時候在農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例只占29.44%，從事非農(nóng)業(yè)人口比例占59.65%，而這些職業(yè)又更多是報酬最低的服務(wù)行業(yè)等其他種姓不愿從事的職業(yè)。而表列部落的成員因地理環(huán)境的不同，就業(yè)構(gòu)成與表列種姓剛好相反，其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例為56.32%，而從事當(dāng)?shù)夭⒉话l(fā)達(dá)的非農(nóng)生產(chǎn)比例僅為22.37%[3]。這些數(shù)據(jù)表明，表列群體的就業(yè)受限于掌握的原始資料，難以跨越自身階級，從事其他較高級別的工作。

更顯著的差別體現(xiàn)在教育方面。根據(jù)2001年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示②數(shù)據(jù)來源：http://www.censusindia.gov.in/2011-common/census_data_2011.html,2014-10-11。，在社會各群體中，表列種姓和表列部落的受教育程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他群體，并且除了城市地區(qū)的男性，兩者在農(nóng)村和城市地區(qū)男性和女性毫無差別地均為文盲率最高的群體。在農(nóng)村地區(qū)的女性中，差比最大——表列種姓的女性文盲率比基督教徒的文盲率高出近50%的比例；即使是差比最小的城市中的男性，表列種姓的文盲率也要比基督教徒的文盲率高出25.3%?？傊砹腥后w的受教育程度非常低。

從以上三個角度可以看出，表列種姓和表列部落的成員是印度社會中的少數(shù)人，他們生活在印度社會的最底層,只掌握著極少的社會資源和自然資源，并且遭遇著各種歧視和不公正待遇。在印度建國之前，社會等級之間的鴻溝是無法逾越的，在現(xiàn)代，表列成員同其他社會階層平等發(fā)展的途徑仍然遭遇著各種阻礙。因此他們最為需要得到國家和社會的幫助；國家為了促進(jìn)各個階層的共同發(fā)展也同樣最需要制定出保留制度等政策、措施關(guān)注此兩者的發(fā)展。

三、保留制度實施效果的實證分析

(一)保留制度實施的成效

保留制度的配額比例規(guī)定于1982年的《印度憲法》中，其附錄明確了為表列種姓和表列部落的成員在公職位置和國家資助的大學(xué)中分別保留15%和7.5%的名額[4]。緣于此，保留制度在印度的根本大法中得到了確立，同時還有輔助政策為其實施提供保障，使得保留制度在促進(jìn)各階層共同發(fā)展方面發(fā)揮了一定的作用。本文就保留制度的實效進(jìn)行說明。

1．有效保障表列種姓和表列部落的政治權(quán)利

根據(jù)憲法規(guī)定，在議會代表名額上，為表列群體成員保留的數(shù)量比例應(yīng)當(dāng)與表列群體的人口數(shù)同全國總?cè)丝跀?shù)的比例大致相同。因此，根據(jù)2013年《The Readjustment of Representation of Scheduled Castes and Scheduled Tribes in Parliamentary and Assembly Constituencies Bill》法案的規(guī)定，在印度的最高代議機(jī)關(guān)中分別為表列種姓和表列部落保留了84個和47個席位。這些席位數(shù)得到了切實的保障，表列群體的成員足額享受到配額制帶來的利益。而且，表列群體成員充分利用議會的交涉平臺來保障自己的基本權(quán)利。

2006年表列群體的代表就成功地影響到《表列部落和其他傳統(tǒng)森林居民法》(The Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Rights)的制定?！侗砹胁柯浜推渌麄鹘y(tǒng)森林居民法》制定的目的是為了平衡環(huán)保主義者和森林居民之間的利益關(guān)系。瑞也是一位表列部落的代表,他認(rèn)為大部分表列部落的成員生活在貧困線以下，已經(jīng)是社會最底層的公民，不應(yīng)再向環(huán)保主義者犧牲自己的利益。由此，他鼓舞其他議會代表擴(kuò)大了法案的保護(hù)范圍[5]。

2．有效保障表列種姓和表列部落的就業(yè)權(quán)

對比現(xiàn)狀和《1980年落后階層委員會報告》中說明的情況，可以發(fā)現(xiàn)保留制度在就業(yè)權(quán)的保障方面取得了巨大效果。印度的職位等級可以從高往低排為第一等級至第四等級,前兩等級的技術(shù)要求或文化要求比較高,表列群體的素質(zhì)一般難以達(dá)到。在19世紀(jì)80年代，中央級別的機(jī)關(guān)單位和公營企業(yè)保留的名額均不同程度地存在空缺，并且在表列群體已就職的職位等級上也呈現(xiàn)出低級職位遠(yuǎn)高于高級職位的現(xiàn)象[6]。但是到了2011年，表列種姓和表列部落在第三等級和第四等級工作中所占的比例只比配額比例略高，二者在第三等級和第四等級中分別占了23.8%和26.3%。更重要的是，第一等級和第二等級中所占比例分別漲到了15.7%和19.8%[7]。高級工作中所占份額的比例更接近于自己的人口占總?cè)丝诘谋壤腋鱾€階層的分布也更為均勻。

3．有效保障表列種姓和表列部落的受教育權(quán)

保障表列種姓和表列部落成員受教育權(quán)的措施，首先體現(xiàn)在為表列群體保留入學(xué)名額上。這一方式首先在政府直接管理的高校和政府直接提供財政支援的高校中施行，并逐步推廣至私立學(xué)校。2006年生效的《中央教育機(jī)構(gòu)法案》分別為表列種姓和表列部落保留了15%和7.5%的入學(xué)名額。其次，高校還為表列群體提供降分①表列種姓和表列部落的成員一般可以低于非優(yōu)惠考生5%的分?jǐn)?shù)考進(jìn)同樣的院校。的照顧措施。這些措施十分有助于提高表列群體進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會。在1997—1998年度，表列部落學(xué)生占在校大學(xué)生的比例為3.2%。而到了2007—2008年度，印度在校大學(xué)生約為1 704萬人，其中，表列部落大學(xué)生約為95萬人，占比達(dá)到約5%，增幅超過50%[8]?？紤]到表列部落的成員仍保持著原始的生活方式并與外界相對隔離，在高等教育機(jī)構(gòu)中占到五個百分比已是很高的比例。

(二)保留制度實施中存在的問題

印度教在印度延續(xù)了三千多年，它的種姓制度深深地印入人們的思想中。等級制度不僅是印度教教義中應(yīng)當(dāng)遵守的內(nèi)容，還是一種價值觀體系，它潛移默化地影響著人們的行為方式和思維方式，這些外在因素使得保留制度作用的發(fā)揮舉步維艱。另外，保留制度的設(shè)計存在一種內(nèi)在的矛盾——實施的目的是為了消除種姓制度、實現(xiàn)社會各個階級的人權(quán)平等，而實施此項制度的主要標(biāo)準(zhǔn)就是種姓。這些內(nèi)在因素與外在因素的結(jié)合使得保留制度應(yīng)該發(fā)揮的作用還未獲得完全的體現(xiàn)。接下來，筆者指出其在實施中存在的主要問題。

第一，保留制度的消極效果表現(xiàn)在受教育權(quán)的逆向歧視上。保留制度為表列群體保留了高等院校入學(xué)名額的22.5%，大量減少了其他種姓的入學(xué)名額。這對其他種姓的學(xué)生造成的影響是，盡管他們付出更多努力，也無法與保留制度保護(hù)的群體競爭。并且多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在高等教育中實行保留政策正在損害有價值的或優(yōu)秀的發(fā)展[9]。隨著2005年印度議會擴(kuò)大保留制度保護(hù)范圍的刺激，最終導(dǎo)致了2006年大多數(shù)高等院校的部分學(xué)生的一系列游行示威等抗議活動。這些事件不僅會削弱國家的競爭力，而且不利于社會的穩(wěn)定。

第二，在政府職位的招錄上存在的問題。《1980年落后階層委員會報告》中提到的現(xiàn)象——很多在中央政府機(jī)關(guān)和公營企業(yè)中保留的名額都不同程度地出現(xiàn)著空缺，并且在職位等級上也呈現(xiàn)出表列部落和表列種姓的成員從事的低級職位過多、高級職位過少——雖然有了一定程度的緩解，但仍然是不可否認(rèn)的現(xiàn)實。低級職位過多、高級職位過少的現(xiàn)象可從上述“保留制度對就業(yè)權(quán)的保障”的數(shù)據(jù)中得到體現(xiàn)。盡管2011年的數(shù)據(jù)較之前已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但仍然沒有達(dá)到制度的實施目的。在第一至第四等級的職位中，依舊呈現(xiàn)出逐步遞增的比例：15.7%、19.8%、23.8%和26.3%。政府保留職位的空缺現(xiàn)象亦有實證資料印證：印度下議院表示，截至2011年，在73個政府機(jī)構(gòu)為表列種姓成員保留的職位中，共有25 037個名額沒有招錄到人。表列部落的情況同樣如此：共有28 173個名額出現(xiàn)了空缺[7]。

第三，教師職位招錄上出現(xiàn)的空缺。印度政府的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在2010—2011年度24所大學(xué)為表列群體入職提供的保留名額中，有48.5%出現(xiàn)了空缺。這些院校按照前述15%和7.5%的比例為表列種姓和表列部落的成員分別提供了740和369個職位，但分別只有341和197個職位招到了人。也就是說，表列種姓中46%的名額以及表列部落中53%的名額并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用[10]。

四、結(jié)語

表列種姓和表列部落長期生活在印度社會最底層，不斷遭受其他階層的壓迫和剝削，而規(guī)定于具有最高法律效力的《印度憲法》中的保留制度，為表列種姓和表列部落成員的政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利提供了法律制度上的保障。因此保留制度的實施對于保護(hù)他們的基本權(quán)利具有重大意義。雖然由于等級制度森嚴(yán)、階級固化、守舊勢力強(qiáng)大等印度社會錯綜復(fù)雜的歷史原因以及保留制度設(shè)計的缺陷，使保留制度并未更好發(fā)揮其功能，但印度保留制度仍然是促進(jìn)各階層共同發(fā)展、社會全面進(jìn)步的一個重要機(jī)制。

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[責(zé)任編輯:陳晨]

中圖分類號：D911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0013-03

收稿日期:2015-07-05

作者簡介：仵瓊(1990-)，男，河南南陽人，2013級法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生,從事法學(xué)理論、立法學(xué)、法社會學(xué)研究。