新時(shí)期中越邊防警務(wù)合作途徑探析

冶志敏

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

中越陸地邊境線全長約1450公里，一側(cè)為我國云南、廣西兩省，毗鄰越南高平、諒山、奠邊、萊州、老街、河江和廣寧省。曲折的近代史、意識(shí)形態(tài)及地緣政治的矛盾造成了中越在邊界劃分、海域主權(quán)和海洋權(quán)益等方面的爭議。冷戰(zhàn)后，兩國本著“睦鄰友好、面向未來”的方針，于2009年基本完成陸地邊界的全線勘定，奠定了中越邊防部門警務(wù)合作的基礎(chǔ)。中越邊境是我國偷渡、走私、販毒的猖獗地，由此誘發(fā)了各類案件，增加了邊境維穩(wěn)的難度。近來年，我國暴恐案頻發(fā)，活動(dòng)范圍、活動(dòng)目的和對(duì)象的泛化，使反恐斗爭步入必須強(qiáng)化合作、超出區(qū)域和部門界限的新時(shí)期。特別是2014年發(fā)生的昆明火車站暴恐案，表明中越邊境成為東伊運(yùn)等恐怖勢(shì)力組織偷渡犯罪的目標(biāo)。多起中越聯(lián)合破獲的涉恐偷渡案件也充分印證了這一趨勢(shì)。

維護(hù)中越邊境的安定是中越雙方邊防部門的首要任務(wù)。但邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定，僅靠單方面的力量是無法完成的，開展警務(wù)合作是行之有效的方式。中越邊防部門在實(shí)踐中確也就相關(guān)跨境違法犯罪進(jìn)行了合作。然而，新時(shí)期安全形勢(shì)的變化以及過往合作中存在的弊端制約了雙方邊防部門警務(wù)合作的效率。因此，在雙方合作的基礎(chǔ)上，探討新的合作途徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)期中越邊境安全形勢(shì)

（一）中越邊境地區(qū)涉恐活動(dòng)頻發(fā)

2014年3月1日，新疆分裂勢(shì)力一手策劃組織昆明火車站暴恐事件。以阿不都熱依木·庫爾班為首的暴力恐怖團(tuán)伙持刀砍殺無辜群眾，造成了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的極大損失?；仡櫛酒鸢讣?，2014年2月27日，依斯坎達(dá)爾·艾海提等四名該團(tuán)伙成員因涉嫌偷越國境在云南省紅河州沙甸被捕，但是拒不供述其組織成員將在昆明火車站實(shí)施暴力恐怖犯罪。昆明火車站暴恐案的發(fā)生，暴露出相關(guān)部門處理邊境涉恐活動(dòng)的缺陷。從全國反恐局勢(shì)來看，新疆地區(qū)是國家反恐的前沿地。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，新疆恐怖勢(shì)力在近20年內(nèi)制造了200多起恐怖事件。近年來該地區(qū)維穩(wěn)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，在公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)力打擊下，宣揚(yáng)“遷徙圣戰(zhàn)”的涉疆恐怖分子企圖在邊境地區(qū)建立據(jù)點(diǎn)，組織團(tuán)伙人員偷越出境，以達(dá)到擴(kuò)散恐怖活動(dòng)的目的。中越邊境云南、廣西兩省地勢(shì)獨(dú)特,有沿海沿邊之便，又是對(duì)敵斗爭復(fù)雜之地。境內(nèi)涉恐人員為達(dá)到勾結(jié)國際恐怖勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)恐怖技能、招募恐怖分子和擴(kuò)散恐怖效應(yīng)的目的，極可能利用邊境地區(qū)的其他矛盾作為掩飾，潛入潛出。這無疑增加了邊境地區(qū)管控工作的難度，使得本來嚴(yán)峻的反恐維穩(wěn)形勢(shì)更加復(fù)雜化。

（二）“三非”越南公民逐年增多

云南、廣西兩地“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。越南公民的問題由來已久，這主要是兩國的經(jīng)濟(jì)差異所引起，中國巨大的經(jīng)濟(jì)活力和優(yōu)勢(shì)引誘了大量越南公民的涌入?！叭恰痹侥瞎窦炔焕趦蓢５慕?jīng)濟(jì)往來，又極易破壞邊境地區(qū)的穩(wěn)定。然而，“三非”越南公民在中國高壓管控下仍呈逐年增加的態(tài)勢(shì)?！叭恰痹侥瞎裰饕煞欠▌?wù)工人員構(gòu)成。這些非法務(wù)工人員與正常的務(wù)工人員相比價(jià)格低廉，擠壓了合法務(wù)工渠道，破壞了邊境勞動(dòng)力市場的秩序。此外，這些勞力價(jià)值誘發(fā)增生了新的偷渡方式和渠道，給出入境檢查增加了難度。其次，非法居留的越南公民給邊境地區(qū)帶來安全隱患。這類公民由于居無定所，當(dāng)?shù)剡叿啦块T難以控制其活動(dòng)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)落差也容易成為這類群體的犯罪誘因，同時(shí)衍生出拐賣越南婦女兒童等問題，也變相擴(kuò)大化了非法居留。近年來，越南婦女流行國內(nèi)非法婚姻市場，給治安帶來嚴(yán)重隱患。如非法婚姻給戶籍管理帶來了諸多不便；以金錢為媒介的非法婚姻，常常帶來人財(cái)兩空的結(jié)局，產(chǎn)生了相關(guān)民事糾紛。

從非法入境到居留就業(yè)，往往形成完整的違法犯罪鏈條，是環(huán)環(huán)相扣的。因此，要從整體上解決“三非”問題，需要中越兩國從社會(huì)管理層面，特別是邊境的社會(huì)治安管理入手。這需要中越邊防部門進(jìn)一步協(xié)商完善管控和遣返機(jī)制，把警務(wù)合作落到實(shí)處。

（三）毒品犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻

金三角地區(qū)的傳統(tǒng)毒品，如海洛因，往往通過中越邊境流入廣東等地市場，經(jīng)加工成新型毒品，取道廣西、云南流入東南亞市場。毒品犯罪呈現(xiàn)出跨國性、集團(tuán)化、高科技化的新特點(diǎn)。武裝販毒集團(tuán)裝備的不斷更新，加之金三角地區(qū)成熟的毒品犯罪網(wǎng)，綜合新舊態(tài)勢(shì)，中越邊防部門在應(yīng)對(duì)新時(shí)期毒品犯罪斗爭中壓力巨大。在嚴(yán)峻的禁毒形勢(shì)下，中越邊防部門開展了多次邊境聯(lián)合掃毒行動(dòng)，成效顯著。然而，毒品貿(mào)易巨大的經(jīng)濟(jì)利益不會(huì)因警方一兩次行動(dòng)就停止，中越邊防部門需要進(jìn)一步健全禁毒合作機(jī)制，增強(qiáng)打擊力度和威懾力。

（四）走私活動(dòng)屢禁不止

中越邊境缺少天然屏障，便道縱橫，加之中越邊境基礎(chǔ)防衛(wèi)設(shè)施較為薄弱，成為不法分子走私商品的良地。紅酒、香煙、玉石等特產(chǎn)走私到中國國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)利益特別巨大。例如，中越邊界界河北侖河，河道又淺又窄，走私貨物方便而且迅速，風(fēng)險(xiǎn)較小而收益極高。尤其是在邊境防衛(wèi)較為薄弱的村莊，走私活動(dòng)極為猖獗。北侖河范圍內(nèi)的走私團(tuán)伙形成了外圍馬仔放風(fēng)，內(nèi)圍快艇迅速接貨卸貨的成熟走私網(wǎng)。經(jīng)濟(jì)秩序是邊境地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的重要一環(huán)，走私活動(dòng)無疑給國家和邊境地區(qū)的發(fā)展帶來了嚴(yán)重沖擊。由于走私活動(dòng)涉外性較強(qiáng)，打擊難度受有限警力影響，覆蓋面小，需要兩國邊防部門開展經(jīng)常性的打擊走私警務(wù)合作。

二、中越邊防警務(wù)合作現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，中越邊防部門開展了多次以禁毒、緝私為主題的警務(wù)合作，在打擊邊境地區(qū)涉恐活動(dòng)中，也開展了一定次數(shù)的聯(lián)合行動(dòng)和遣返工作，雖有成效，但是難以滿足新時(shí)期中越邊境地區(qū)維穩(wěn)形勢(shì)升級(jí)的需求。如在聯(lián)合打擊涉恐活動(dòng)中因錯(cuò)誤估計(jì)恐怖分子的實(shí)力，造成了多名越南邊防警察的犧牲。另外，兩國合作力量不對(duì)等也造成一定阻力。

（一）缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)性涉恐活動(dòng)的合作機(jī)制

新時(shí)期中越邊境爆發(fā)的涉恐活動(dòng)，呈現(xiàn)出突發(fā)性的特點(diǎn)。一些涉恐人員有著極端宗教主義的背景，宣揚(yáng)遷徙圣戰(zhàn)，即便處于我方監(jiān)控之下，只要有可趁之機(jī)，就會(huì)就地施暴。曾有一些疆籍涉恐人員，在越南邊防部門的控制之下瘋狂施暴，造成了越南邊防人員的不必要傷亡。這類涉恐活動(dòng)屬于中越跨國性案件，暴露出中越邊防部門在處理突發(fā)性涉恐活動(dòng)中的溝通不足和處置機(jī)制的缺乏。特別是近段時(shí)間，中國境內(nèi)恐怖組織以中越邊境為跳板，潛入潛出，與國際恐怖勢(shì)力勾結(jié)的勢(shì)頭強(qiáng)勁，極易在偷越邊界的過程中遇挫突發(fā)恐怖活動(dòng)。中越邊防部門應(yīng)對(duì)突發(fā)性涉恐活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)尚為缺乏，客觀上是境內(nèi)外涉恐活動(dòng)新趨勢(shì)導(dǎo)致，也不排除中越邊防部門聯(lián)合打擊恐怖主義機(jī)制的缺陷。

（二）合作方利益訴求不同產(chǎn)生的障礙

中越邊防部門開展邊境警務(wù)合作，尋求的利益價(jià)值既有共同點(diǎn)，也有難以避免的差異和矛盾，主要是在政治利益和經(jīng)濟(jì)利益訴求上的差異。云南、廣西兩省雖然不是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，但是較之越南北部邊境七省，在經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力上還是有著明顯優(yōu)勢(shì)。地方財(cái)政的實(shí)力，勢(shì)必影響著中越邊防部門對(duì)于開展警務(wù)活動(dòng)的人財(cái)物力的投入。邊境事務(wù)的管理，尤其在爭議或者擱置爭議管理的區(qū)域，需要雙方投入物資和人力共同管理。然而在實(shí)際的邊境管理事務(wù)中，存在著漏管、單管的現(xiàn)象，制約了警務(wù)合作的進(jìn)一步開展。同時(shí)，力求合作方追求同樣的利益，也遇到了現(xiàn)實(shí)阻力。從政治利益追求來看，兩國國情不同，政策和法律執(zhí)行力也有區(qū)別，政權(quán)組織和制衡力也有不同，導(dǎo)致了雙方合作時(shí)政治利益訴求的矛盾。從經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求上來看，販毒、賭博、走私利潤大，成為阻礙深化警務(wù)合作的誘因之一。從人力價(jià)值追求來看，兩國邊防人員存在執(zhí)法素質(zhì)的差距，勢(shì)必影響邊防警察個(gè)人價(jià)值的追求。價(jià)值訴求的不同，必然影響警務(wù)合作的執(zhí)行力和效率。這些都是今后探索中越警務(wù)合作途徑必須直面的問題。

（三）缺乏共通性的合作準(zhǔn)則和法律約束

全球跨國警務(wù)合作有許多優(yōu)秀的合作范例可供參考，對(duì)比目前中越兩國邊防警務(wù)合作現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，中越邊防警務(wù)合作在溝通程度和執(zhí)法手段上還存在不小差距。以美國和加拿大邊防警務(wù)合作為例。美國和加拿大邊防部門自1996年成立首個(gè)邊境一體化執(zhí)法組，10余年間發(fā)展成立了多個(gè)邊境一體化執(zhí)法組，邊境警務(wù)合作范圍延伸至整個(gè)邊境，全面有效地打擊了跨境犯罪?？傮w而言，兩國邊境警務(wù)合作有共同的指導(dǎo)原則和法律準(zhǔn)則，高效而規(guī)范。與之相比，中越邊防部門較為混亂，既有價(jià)值訴求差異的客觀因素，也有缺乏常態(tài)化工作溝通的主觀原因，較低的密切度，阻礙著聯(lián)合執(zhí)法的高效和規(guī)范度。此外，相關(guān)約束性法律的缺少也制約著中越警務(wù)合作的規(guī)范性。如在明確權(quán)責(zé)、職能分工、人員引渡方面缺少一定的法律法規(guī)。由于中越邊境警務(wù)合作主要針對(duì)涉恐活動(dòng)、毒品犯罪、走私販私等重大違法行為，需要完善的法律體系來保障雙方的權(quán)益。

三、新時(shí)期中越邊防警務(wù)合作的途徑

中越兩國邊防部門在新時(shí)期要順應(yīng)傳統(tǒng)安全問題出現(xiàn)的新趨勢(shì)，承擔(dān)聯(lián)合執(zhí)法打擊邊境新安全威脅的任務(wù)。邊防警務(wù)事關(guān)邊境安危、國家主權(quán)，必須完善警務(wù)合作。要找準(zhǔn)存在的問題，充分借鑒其他國家警務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)，方能少走彎路，避免不必要的傷亡。目前，中國和俄羅斯不斷探索邊防警務(wù)合作方式，基本形成了定期會(huì)晤機(jī)制、辦案協(xié)作機(jī)制、情報(bào)信息交流制度，進(jìn)入了全新階段。中越邊境違法犯罪形勢(shì)極為復(fù)雜，需要不斷探索新的合作途徑，豐富合作的內(nèi)涵，掌控邊境維穩(wěn)的局面。

（一）以政治和經(jīng)濟(jì)手段為誘導(dǎo)，為警務(wù)合作助力

中越邊防警務(wù)合作，根本目的是維護(hù)中越邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，這是兩國警務(wù)合作的根本價(jià)值追求。以正確的政治、經(jīng)濟(jì)手段為誘導(dǎo)，有助于提高雙方警務(wù)合作的動(dòng)力。以聯(lián)合打擊中越邊境涉恐犯罪為例：企圖通過中越邊界潛出的疆籍恐怖分子，受極端宗教教義影響，在偷越國境時(shí)，往往攜妻帶子，舉家遷徙，迎合遷徙圣戰(zhàn)。這些涉恐分子有的掌握一定量的恐怖活動(dòng)資金，中越邊防部門在處理這些涉恐資金時(shí)，有相當(dāng)?shù)膮f(xié)商空間。特殊情況下，我邊防部門以抓獲、引渡涉恐人員為主，而定量的涉恐資金可以與越南邊防部門商議處置，為激發(fā)對(duì)方的合作熱情增添籌碼。當(dāng)前，中越邊防警務(wù)合作多在市縣層面，省級(jí)層面合作比較少。利用合理的政治手段往來，有利于提高合作的水平。以外交來看，中國的國力吸引眾多越南政客，以此為契機(jī)，我方可以提供一定的政治籌碼，促成實(shí)權(quán)人物對(duì)待警務(wù)合作的熱度，拓展合作前景。當(dāng)前，中國優(yōu)質(zhì)的教育、工作環(huán)境也受到眾多越南干部子女的青睞，這些政治資源也可以成為拓展雙方合作交流的橋梁。當(dāng)然，適度的經(jīng)濟(jì)、政治手段，才能作為力促警務(wù)合作的誘導(dǎo)。兩國的國情有別，國家利益才是警務(wù)合作的歸宿。尤其是現(xiàn)在缺乏完整的規(guī)范邊防警務(wù)合作的法律法規(guī)，更要注意政治、經(jīng)濟(jì)手段的合理性。

（二）求同存異，形成共通性合作準(zhǔn)則

指導(dǎo)中越邊防警務(wù)合作的準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)既包括完整的法律規(guī)定，也包括雙方在長期合作中形成的指導(dǎo)思想。當(dāng)然，這些指導(dǎo)思想是經(jīng)驗(yàn)積累升華為具有默契性的、共同遵守的行事準(zhǔn)則。然而，國情有別，加之尚存的地緣政治矛盾，造成了兩國一定的外交摩擦，成為阻礙邊防警務(wù)合作的壁壘。打破這層合作壁壘，必須借鑒中國在處理外交關(guān)系一貫奉行的求同存異方針。邊境事務(wù)繞不開領(lǐng)土劃分的問題，尤其是當(dāng)前矛盾最為尖銳的南海問題，成為制約中越邊防警務(wù)合作的最大障礙。目前我國奉行擱置爭議、共同開發(fā)的原則，正是求同存異方針的體現(xiàn)。我邊防部門在促進(jìn)警務(wù)合作進(jìn)程中，可以借鑒這一原則，擱置地緣政治矛盾，以合作促發(fā)展，用發(fā)展的成果反哺合作。其次是完善警務(wù)合作的法律法規(guī)和司法互助條約，當(dāng)持互惠互利的態(tài)度，形成符合兩國國情的權(quán)責(zé)分工和利益分配原則。當(dāng)然，共通性的合作準(zhǔn)則也有變通之處，應(yīng)該偏向于指導(dǎo)解決邊境地區(qū)最為突出的矛盾，遏制迅速增長的安全威脅因素。例如，在新時(shí)期，中越邊境涉恐活動(dòng)連年增長，需要兩國邊防積累聯(lián)合打擊跨國涉恐活動(dòng)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，為上升到指導(dǎo)方針和準(zhǔn)則服務(wù)。同時(shí)要以國際反恐法為框架，共同協(xié)商制定符合邊境反恐實(shí)情的邊防協(xié)議規(guī)定，指導(dǎo)雙方警務(wù)合作的有序發(fā)展。

（三）完善信息交流和共享機(jī)制

完備的信息交流與共享機(jī)制，既包括即時(shí)、順暢的警務(wù)信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，也包括及時(shí)、全面的情報(bào)共享和交流機(jī)制。以打擊新時(shí)期中越邊境毒品犯罪為例，強(qiáng)化合作禁毒機(jī)制下的聯(lián)絡(luò)事務(wù)顯得尤為重要。建立并完善包括行動(dòng)性事務(wù)和綜合性聯(lián)絡(luò)事務(wù)在內(nèi)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，形成全天候不間斷的通訊暢通，可以大大提升雙邊警務(wù)合作的效率。邊防警務(wù)合作聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)的建立，其一，要成立各個(gè)層級(jí)的聯(lián)絡(luò)官與聯(lián)絡(luò)辦公室。其次，要根據(jù)警務(wù)合作事務(wù)的性質(zhì)，劃分責(zé)任。如綜合性事務(wù)聯(lián)絡(luò)、個(gè)案性事務(wù)聯(lián)絡(luò)、行動(dòng)性事務(wù)聯(lián)絡(luò)以及情報(bào)合作事務(wù)等。最后，要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，推廣成功的聯(lián)絡(luò)經(jīng)驗(yàn)。

信息化時(shí)代，情報(bào)交流與合作的重要性越發(fā)明顯。新時(shí)期中越邊境地區(qū)的偷渡犯罪、毒品犯罪活動(dòng)破壞性更大，若能在犯罪活動(dòng)危害性擴(kuò)散前，有效收集和利用情報(bào)，就能占得先機(jī)，控制犯罪活動(dòng)的破壞范圍。隨著邊境地區(qū)的軟硬件實(shí)力的提升，中越邊防部門的情報(bào)投入與交流有更大的空間，兩國邊防部門有實(shí)力建立一套綜合性的情報(bào)收集、交流和研判平臺(tái)，為制敵創(chuàng)造先機(jī)。

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