城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會治理困境及優(yōu)化路徑

黃勝勝(華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079)

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城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會治理困境及優(yōu)化路徑

黃勝勝
(華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079)

摘要:鄉(xiāng)村社會治理問題，關(guān)系到社會發(fā)展和國家穩(wěn)定，在城市化進(jìn)程下，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村實行的“鄉(xiāng)政村治”模式已經(jīng)很難滿足農(nóng)村向現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型的需要。農(nóng)村人口外流和城鄉(xiāng)逐步融合的趨勢要求新的社會治理機(jī)制必須和城市化結(jié)合，與市場化接軌。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下，只有以促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為中心，以社會治理的基層單位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治委員會為落腳點，以農(nóng)村社會各群體為對象，探索農(nóng)村多元主體在社會治理中的作用，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理方式的全面轉(zhuǎn)型，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會的依法與有效治理。

關(guān)鍵詞:城市化;鄉(xiāng)村;治理;困境

作者介紹:黃勝勝(1989－)，男，湖北荊門人，主要研究方向為社會治理與政府發(fā)展。

一、問題的提出

改革開放以來，我國城市與鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)與治理方式發(fā)生了深刻變化。中共十八大提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，完善一體化的城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制。這無疑為鄉(xiāng)村發(fā)展釋放了積極的信號，然而隨著城鄉(xiāng)一體化快速推進(jìn)，原有的鄉(xiāng)村治理方式難以符合時代發(fā)展的要求，鄉(xiāng)村現(xiàn)在實行的社會治理模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，即政黨、政府、村民組織共同治理農(nóng)村社會的三元結(jié)構(gòu)模式［1］。這種以政府為主導(dǎo)的社會治理模式具有一定意義，但在當(dāng)今農(nóng)村人口流動加快，農(nóng)村市場化快速發(fā)展的情況下顯然是滯后的。

隨著農(nóng)村人口大量流向城市，村莊留守大量的老人、婦女和兒童，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共事務(wù)難以有效的處理，鄉(xiāng)村基層社會缺乏活力?！翱招幕焙蟮泥l(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化將引發(fā)一系列社會問題(包括現(xiàn)在學(xué)界關(guān)注度很高的留守婦女問題、留守兒童問題、留守老人問題等)。同時很多流入城市的農(nóng)民作為“邊緣人群”，由于有形和無形的障礙難以融入城市而生活在文明規(guī)則的“真空”之中［2］。城市化和市場化帶來的契約型、逐利性思維與沖擊著村民既有的利益觀、價值取向、相互交織、相互影響，致使鄉(xiāng)村社會秩序遭受嚴(yán)重沖擊，并由此帶來鄉(xiāng)村社會秩序的失范，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式面臨種種困境。

為與“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”目標(biāo)相契合，需要在原有農(nóng)村社會治理方式的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，借鑒城市社區(qū)成熟的發(fā)展經(jīng)驗，把握農(nóng)村實際，發(fā)動農(nóng)村社會多元治理主體積極參與，協(xié)調(diào)好各種社會關(guān)系，創(chuàng)新治理理念，優(yōu)化職能，從多個視角構(gòu)建新的社會治理框架。探究農(nóng)村社會在城市化進(jìn)程中治理困境的主要影響因素，以促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為中心，以社會治理的基層單位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治委員會為落腳點，以農(nóng)村社會各群體為對象，發(fā)揮農(nóng)村多元治理主體的作用，最終為構(gòu)建合理的農(nóng)村社會治理方式，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村社會城市化進(jìn)程下有效治理提出良性的建議與對策。

二、城市化背景下鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)的新特點

城市化是原來農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的人口逐步向城市第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而使城市人口比重加大、城市規(guī)模擴(kuò)大，最終實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”目標(biāo)，城市文明不斷向農(nóng)村擴(kuò)散的過程［3］。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)政府和社會多元主體在公共事務(wù)的處理中共同治理、相互協(xié)作、互為補(bǔ)充的穩(wěn)定狀態(tài)。在這里傾向于把治理作為一個比較寬泛的概念，即指在限定領(lǐng)域內(nèi)為維持社會秩序有效運行所采取的一系列公共行動。當(dāng)前城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會治理的現(xiàn)狀呈現(xiàn)如下特點:

(一)鄉(xiāng)村人口向城市單向外流造成“空心化”

與70、80年代鄉(xiāng)村相對封閉不同，隨著城市化迅速推進(jìn)，各種社會生產(chǎn)資料在鄉(xiāng)村和城市之間快速流動，作為生產(chǎn)資料中最重要的人力資源，也在城鄉(xiāng)之間快速流動。20世紀(jì)90年代以來持續(xù)的民工外流，并未給農(nóng)村社會治理傾注有效、實用的生產(chǎn)要素，反而造成了鄉(xiāng)村資源(尤其是土地)、人才及市場的“經(jīng)濟(jì)性”外流［4］。青年勞力和知識精英階層作為鄉(xiāng)村治理最重要的主體大量涌入城市，繼而帶來的影響是鄉(xiāng)村社會最緊迫需求的人才、資源、物質(zhì)基礎(chǔ)等大量向城市集中，農(nóng)村社會和城市社會的分層與分化鴻溝愈來愈大，最終造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。

空心化之后農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生活各方面難以持續(xù)發(fā)展，甚至在社會轉(zhuǎn)型時期在一定程度上會造成某些地區(qū)社會的動蕩。鄉(xiāng)村人口向城市的大量外流會造成鄉(xiāng)村治理中大批精英流失，進(jìn)而帶來鄉(xiāng)村治理的新困境，人口流動對農(nóng)村社會治理帶來的影響具體體現(xiàn)在:鄉(xiāng)村人口的大量外流，中青年核心成員作為鄉(xiāng)村社會重要的治理主體缺失，這就給原本問題普遍的鄉(xiāng)村治理帶來了更多的問題，鄉(xiāng)村治理成本增加且效能趨下，城市生活參照系的絕對優(yōu)勢使未流動農(nóng)民內(nèi)心逐漸產(chǎn)生并積聚起一種強(qiáng)烈的“不斷增強(qiáng)的受挫感”［2］。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的碎片化使鄉(xiāng)村的公共文化生活資源匱乏，鄉(xiāng)村成為社會中“被遺忘的角落”。

城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)帶來的形形色色的障礙限制了鄉(xiāng)村社會的進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力不足、外在社會資本注入障礙多，所有這些不利因素使得鄉(xiāng)村公民產(chǎn)生對農(nóng)村社會諸多方面的較低滿意度，直接反映在對農(nóng)村社會管理工作的不配合、不關(guān)心、無所謂心態(tài)，給農(nóng)村社會有效治理帶來制度上和其他方面的重重阻力。

(二)鄉(xiāng)村在市場化與城市化中“準(zhǔn)備不足”

社會治理的根本目的應(yīng)該是促進(jìn)整個社會發(fā)展和進(jìn)步，而衡量一個社會發(fā)展水平最重要的指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，無論鄉(xiāng)村未來實現(xiàn)怎樣的治理，首先考慮的必須是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村更好的城市化。

農(nóng)村市場化是指農(nóng)村中的一切經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)向以市場為中心的過程，建立起市場體系健全、競爭有序、機(jī)制完善、關(guān)系規(guī)范、宏觀調(diào)控有度的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的過程。［5］

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，隨著改革開放幾十年的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)面貌已經(jīng)發(fā)生了重大變化，很大部分的生產(chǎn)生活資料已經(jīng)面向市場，農(nóng)村市場化體系不斷成熟，村民市場化思維方式和理性經(jīng)濟(jì)人意識不斷增強(qiáng)。特別是在我國城市化不斷推進(jìn)時期，城市人口聚集，城市區(qū)域變大產(chǎn)生了巨大剛性需求，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村市場與城市的結(jié)合，農(nóng)村逐漸改變單一發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)而有條件的發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，總之，農(nóng)村市場化對農(nóng)村社會治理的影響越來越大。

在城市化大潮的推動下，許多農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)柱已不再僅僅依賴農(nóng)業(yè)，而是第二、第三產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展，農(nóng)村社會治理的內(nèi)容由此也發(fā)生了巨大變化，其廣度和深度都在加強(qiáng)。但是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)則呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的特點，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，“鄉(xiāng)政村治”作為一種傳統(tǒng)治理手段必須與農(nóng)村逐步城市化這樣一個大的背景相結(jié)合。另外，第二、第三產(chǎn)業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)也有著更為迫切的要求，而在當(dāng)前很多鄉(xiāng)村地區(qū)還沒有相對完備的軟硬件條件，碎片化和零散化的政府公共服務(wù)對鄉(xiāng)村現(xiàn)階段治理而言是難以破解的命題。

同時城市化、市場化帶來的意識極大沖擊著鄉(xiāng)村既有秩序和價值觀念，隨著市場化改革的不斷深入，由于這個過程來的太快，農(nóng)村社會難以建立起合理的農(nóng)村社會市場制度，反而使得這種市場意識與鄉(xiāng)土社會的“自我主義”等思想結(jié)合，加上長期受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，使得農(nóng)民某些思想具有延續(xù)的落后性，這一現(xiàn)象可以稱之為“鄉(xiāng)村價值空心化”［6］。鄉(xiāng)村價值空心化最直觀的體現(xiàn)就是農(nóng)村智力資源義無反顧地涌向城市，鄉(xiāng)村在城市化面前變得脆弱和逐步喪失活力，鄉(xiāng)村不再是一個“讓人心靈棲息的地方”。［7］

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中作用日趨“弱化”

作為基層制度設(shè)計者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中作用發(fā)揮得到不到位，治理成效如何直接關(guān)系到最底層的民主化程度。鄉(xiāng)村城市化推進(jìn)的速度之快帶來了農(nóng)村社會的大變革，農(nóng)村社會治理該如何順應(yīng)城市化發(fā)展值得深思，可以肯定的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、村民主體和社會力量共同參與是趨勢，鄉(xiāng)村的合法有效治理離不開多元主體的共同努力。

當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理情況與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)稅收繳時的情況大不相同，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的重要任務(wù)就是做好稅費的收繳和提取留存，出于地方政府財政收入的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務(wù)人員深度介入農(nóng)村公共事務(wù)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員每年有很大一部分工作時間是在鄉(xiāng)村蹲點和駐村工作，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶頭來抓。根據(jù)筆者在湖北H鄉(xiāng)的訪談，干群關(guān)系在那一時期總體比較和諧，村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的建設(shè)積極性很高，鄉(xiāng)村的公共社會生活是維系村民之間緊密關(guān)系的重要紐帶?，F(xiàn)在城市化“吸走了”鄉(xiāng)村寶貴的人力和發(fā)展中的各種資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作就是搞好本地的城鎮(zhèn)化和發(fā)展工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)發(fā)展后勁不足，治理主體缺失，治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民有效聯(lián)系和合作關(guān)系構(gòu)建難的問題。

在城市化進(jìn)程下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村和農(nóng)民呈現(xiàn)越來越淡化的“弱”關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在很少主動介入到農(nóng)村事務(wù)和農(nóng)民身上來，即使涉及鄉(xiāng)村事務(wù)，大多是督促和檢查村一級是否按時完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和農(nóng)業(yè)等事務(wù)，很少主動為村組解決治理中的困境、為村民解決實際問題［8］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心轉(zhuǎn)向推進(jìn)地方城鎮(zhèn)化和招商引資發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)上，因此實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民關(guān)系由弱變強(qiáng)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中發(fā)揮有效引導(dǎo)、有序規(guī)劃、有力推動的角色，是今后更好地推動鄉(xiāng)村治理中值得我們進(jìn)一步思考的問題。

三、城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會治理面臨的困境

鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中的社會治理困境是多方面的，既包括國家層面的政府職能轉(zhuǎn)變滯后，也有地方政府具體執(zhí)行大政方針時出現(xiàn)的問題。這里分析的農(nóng)村社會治理困境的原因主要從農(nóng)村社會的直接主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民三個方面切入，從農(nóng)村社會治理微觀的方面入手。在此將農(nóng)村社會治理困境主要總結(jié)為以下三方面:基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會職能轉(zhuǎn)變滯后，社會治理責(zé)任缺失;現(xiàn)代城市文化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的沖突帶來社會失范，傳統(tǒng)社會文化影響降低，新的社會規(guī)范又尚未建立;村民參與村組事務(wù)較少，沒有形成有效治理的社會互動。

(一)城市化下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方式滯后致使治理難度大

在城市化的沖擊下農(nóng)村社會治理的各個方面(包括治理理念和治理方式)的反應(yīng)顯然是滯后的，很難適應(yīng)多元化的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，相對于較為迅速的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理發(fā)展出相當(dāng)?shù)慕鈽?gòu)力，鄉(xiāng)村基層治理的政治邏輯和治理方式需要發(fā)生實質(zhì)性的改變。“鄉(xiāng)政村治”下的鄉(xiāng)村，強(qiáng)調(diào)的是社會的穩(wěn)定有序，政治職能突出，現(xiàn)在隨著社會人員的大量流動、農(nóng)村市場化的推進(jìn)，各組織如果不能對其職能進(jìn)行重組擴(kuò)展，以保證治理的全方位，其他諸如鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等問題就會逐步凸顯并積聚成為新的社會治理難題。農(nóng)業(yè)稅的取消與青壯年人口的大量外流，一方面農(nóng)村社會呈現(xiàn)“無人可治，無人能治”的狀態(tài)，即農(nóng)村社會“空心化”，干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，無人響應(yīng)村委會的集體活動，導(dǎo)致村委會成為空架子;另一方面，面對市場化中農(nóng)村社會蘊(yùn)藏的巨大利益，如果沒有對基層鄉(xiāng)村的有效監(jiān)督，村委會將集體利益私自處理等現(xiàn)象會誘發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)村社會治理中的貓膩和暗箱操作。村民委員會作為村民自治組織，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下直接處理村級事務(wù)，要警惕在城市化過程中變得很“沉默”亦或很“瘋狂”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家在地方設(shè)置的最底層行政單元，作為村自治組織的指導(dǎo)單位，在鄉(xiāng)村建設(shè)中處于中心地位。城市化進(jìn)程中，人口的大量流動，農(nóng)村市場化的發(fā)展，加之農(nóng)村社會固有的分散性，社會治理難度加大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)較為滯后，行政管理方式方法跟不上時代發(fā)展要求;農(nóng)業(yè)稅的取消，國家惠農(nóng)補(bǔ)貼直接撥付到戶，使得干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，上下信息流通不暢;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源主要有國家的財政轉(zhuǎn)移支付，自身獲取資源的能力有限，掌握的資源不多，政府在鄉(xiāng)村社會的權(quán)威在下降。［9］

(二)城市文化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村價值沖突引發(fā)社會失范

法國社會學(xué)家迪爾凱姆(mile Durkheim)認(rèn)為社會失范在下列條件下出現(xiàn):個人以及群體的行為必須由法律、道德等社會規(guī)范控制，諸多規(guī)范形成一個沒有沖突、相對全面的體系，凡是存在彼此沖突、不明確和分散的規(guī)范之處，個人與他人就不存在有道德意義的關(guān)系，這就是社會失范。［10］。

城市的發(fā)展孕育了與鄉(xiāng)村截然不同的文化，隨著城市化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口大量涌入城市，被現(xiàn)代、便捷、舒適的城市生活方式所吸引，逐步認(rèn)可城市的文化、思維方式與生活［11］。另外，隨著現(xiàn)代通信技術(shù)的發(fā)展，沒有流出的農(nóng)村人也很容易了解城市的文化并受到其影響，雖然農(nóng)村固有傳統(tǒng)文化并沒有完全改變，但是在維護(hù)農(nóng)村社會原有功能方面已經(jīng)下降，鄉(xiāng)村社會原有的治理方式在現(xiàn)代化過程中趨于解構(gòu)。由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展差異，先進(jìn)的社會治理理念又不能完全移植于鄉(xiāng)村社會，容易導(dǎo)致人們思想意識混亂，社會治理出現(xiàn)真空，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會文化影響降低。在鄉(xiāng)村新的社會規(guī)范尚未建立，城市化的發(fā)展帶來價值多元化下價值體系需要一個統(tǒng)一的規(guī)范進(jìn)行約束，沒有共同規(guī)范支配的鄉(xiāng)村，只能是導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化的分崩離析，鄉(xiāng)村善治，文化先行，這是鄉(xiāng)村治理中的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。

(三)村民與政府在鄉(xiāng)村事務(wù)中未形成有效社會互動

社會互動是指社會上個人與個人、個人與群體、群體與群體之間通過信息的傳播而發(fā)生的相互依賴性的社會交往活動［12］。在以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的社會農(nóng)村大部分人以土地為基本的生產(chǎn)生活資料，人群之間交往廣泛，基層管理組織與村民聯(lián)系緊密，但這種交流更多是從上到下，基層管理組織以稅收、政策宣傳等形式與村民產(chǎn)生聯(lián)系。在城市化進(jìn)程中，人口流動加快，村民對村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴更少，關(guān)系也顯得更疏遠(yuǎn)，由此導(dǎo)致村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)就更少，鄉(xiāng)村治理問題難以及時處理和向上反饋，村民的利益訴求也難以有效反映。

村民的參與是保證各組織透明運行的必要條件，也是建立各主體間信任的關(guān)鍵，村民與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少溝通，基層治理組織的信任和權(quán)威難以建立，勢必影響鄉(xiāng)村各政策的落實。農(nóng)村市場化的發(fā)展，農(nóng)民選擇的多樣性，社會治理參與的減少，村民呈現(xiàn)“事不關(guān)己高高掛起”狀態(tài)，另外，在社會轉(zhuǎn)型期容易出現(xiàn)各種社會矛盾，鄉(xiāng)村社會以往的“禮法”社會功能弱化后，沒有新的社會制度體系，人與人之間的距離拉大，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展與有效治理難度加大。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村社會有效治理優(yōu)化路徑

鑒于農(nóng)村社會已有的治理經(jīng)驗和城市社區(qū)發(fā)展的成熟經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)村社會特點，可以從“借鑒城市社區(qū)經(jīng)驗”、“利用鄉(xiāng)規(guī)民俗”、“再造基層政府工作流程”和“擴(kuò)大村民參與渠道”等方面來提升農(nóng)村社會治理的績效。

(一)借鑒城市社區(qū)的成熟經(jīng)驗推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理

從“鄉(xiāng)俗社會”向“法理社會”轉(zhuǎn)變是將來農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變的趨勢，也是符合現(xiàn)代化發(fā)展的社會變遷。在城市社區(qū)，社區(qū)關(guān)系主要靠共同的制度來維護(hù)社區(qū)人群關(guān)系;在社區(qū)治理上，體現(xiàn)出專業(yè)性、科學(xué)性的特點;在公共服務(wù)提供上，很多實現(xiàn)了市場化運行。鄉(xiāng)村社會的治理可以大膽借鑒城市社區(qū)管理經(jīng)驗，制定相關(guān)制度和實施細(xì)則，使鄉(xiāng)村社會的管理更加規(guī)范和有序，同時，提升管理人才專業(yè)化，能有效提高鄉(xiāng)村管理水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。另外，加快公共服務(wù)市場化可以打破服務(wù)的壟斷，促進(jìn)社會服務(wù)惠及更多村民主體生活的需要。

(二)發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用

“鄉(xiāng)規(guī)民約”是指在特定的鄉(xiāng)村社區(qū)，鄉(xiāng)村居民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我約束而共同商量、共同討論、共同制定出來，每個鄉(xiāng)村居民都必須并自覺遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范［13］。顯然，鄉(xiāng)規(guī)民約具有很強(qiáng)的自我管理、自主服務(wù)的功用，也具有社會一定的社會調(diào)控的功用?！皬幕鶎由峡慈?，中國社會是鄉(xiāng)土性的”［14］。雖然在城市化浪潮中農(nóng)村社會發(fā)生了重要改變，但是農(nóng)村社會思想并沒有從根本上改變，傳統(tǒng)的習(xí)俗、信念作為道德標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度仍然規(guī)范著鄉(xiāng)村村民的日常行為，因此應(yīng)該發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約構(gòu)建村莊良好的社會空間并有效調(diào)動村民個體創(chuàng)造性、積極性的作用，從而為鄉(xiāng)村治理帶來更多的正向引導(dǎo)功能。

因此，農(nóng)村社會的有效治理應(yīng)充分利用“鄉(xiāng)規(guī)民約”，一方面加快“鄉(xiāng)規(guī)民約”的制度化建設(shè)，良性的制度化的鄉(xiāng)規(guī)民約才能產(chǎn)生權(quán)威性與執(zhí)行力。在農(nóng)村社會治理中，廣泛征求村民意見，將一些沿用的仍具有發(fā)揚價值的“鄉(xiāng)規(guī)民俗”上升成制度，通過宣傳在村民中形成共識，維護(hù)團(tuán)結(jié)，形成社會凝聚力。另一方面，促使“鄉(xiāng)規(guī)民俗”的理性回歸，讓鄉(xiāng)規(guī)民約與現(xiàn)代社會接軌，揚善棄惡，升華和提煉，發(fā)揮其在民間治理維護(hù)“善”的作用，形成良好的道德風(fēng)尚。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作流程實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理

城市化要求農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中優(yōu)化職能，而政府職能的轉(zhuǎn)化很大程度上是工作結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、工作方式的創(chuàng)新和工作重點的準(zhǔn)確定位。對當(dāng)下農(nóng)村社會治理的主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行業(yè)務(wù)重組具有現(xiàn)實可能性，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展的業(yè)務(wù)量有限，重組相對可行;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益格局相對簡單，重組阻力相對較小;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城市化過程中社會治理面臨的問題很大，優(yōu)化職能等方面具有緊迫性，這也是變革的原動力。

通過以工作流程為改造重點，做到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)和中心、以關(guān)心村民主體的需求和滿意度為目標(biāo)，對現(xiàn)有的工作流程進(jìn)行根本的再思考和徹底的再設(shè)計，改變傳統(tǒng)的“上面千根針，下面一條線”的工作局面。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立綜合服務(wù)大廳，根據(jù)村民所要辦的事務(wù)性質(zhì)作分類，然后到民政、計生等各個辦公室辦理，對口服務(wù)，讓村民感受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)務(wù)重組可以在三個方面率先進(jìn)行:一是圍繞農(nóng)村市場化發(fā)展，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能放在突出位置。農(nóng)村市場化的發(fā)展要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變以往“重管理、輕服務(wù)”的社會治理態(tài)度，需要更多的為農(nóng)村市場參與者提供市場信息和技術(shù)支持，積極支持各類經(jīng)濟(jì)組織的建立，加快培育農(nóng)村市場主體。農(nóng)村的市場化，農(nóng)產(chǎn)品商品化率的提高是初級階段，更重要的是對農(nóng)村市場各生產(chǎn)要素進(jìn)行整合，為農(nóng)村社會的長期發(fā)展提供良好環(huán)境。二是著重進(jìn)行社會文化的重構(gòu)。農(nóng)村社會文化的失范是農(nóng)村社會失范的主要因素，在社會轉(zhuǎn)型時期和城市化影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強(qiáng)化社會文化的引領(lǐng)，積極發(fā)展農(nóng)村社會文化，豐富村民文化生活，提升村民素質(zhì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。三是社會良好治理職能與時俱進(jìn)，積極應(yīng)對社會變化出現(xiàn)的新問題。針對人口外流、環(huán)境變差等問題，積極采取應(yīng)對措施，預(yù)防為主，促進(jìn)農(nóng)村社會治理的全方位發(fā)展。

(四)擴(kuò)大村民參與為鄉(xiāng)村社會有效治理提供動力

城市化進(jìn)程中作為鄉(xiāng)村治理中的重要主體，村民要發(fā)揮自身作為公民的角色和作用，積極參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中來，用切實的行動(既包括制度化的有效參與也包括非制度化的渠道)來推動鄉(xiāng)村社會的四個民主繼續(xù)縱深化:通過選舉、決策、管理和監(jiān)督中良好的民主氛圍推進(jìn)有效治理。用好村民參與村委會選舉、提意見建議等主要途徑。與此同時從法律制度上固化普通村民在民主選舉中的真正有效政治參與，解決基層農(nóng)村賄選等問題，此外，加強(qiáng)參與制度建設(shè)、加強(qiáng)法制建設(shè)、增強(qiáng)村民組織化程度、訓(xùn)練和提高農(nóng)民民主素質(zhì)等途徑，暢通村民政治參與渠道也是重要的步驟。只有不斷地擴(kuò)大普通村民在民主決策、管理、監(jiān)督中的制度化參與，同時非制度參與渠道逐步成為村民民主生活中的常態(tài)才能最終為鄉(xiāng)村治理民主化提供不竭動力。

結(jié)語

總之，面對城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會出現(xiàn)的新特點，推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法有效實施治理，提升其治理水平應(yīng)增添或強(qiáng)化某些新職能。在當(dāng)前鄉(xiāng)村城市化的背景之下，所有社會、經(jīng)濟(jì)、文化等一系列的變革，假如難以獲得制度層面的有力支持，其所能實現(xiàn)的突破終究是有限的，甚至某些已經(jīng)取得的突破也可能為體制的痼疾所窒息［15］。所以要保障社會治理變革的順利有效進(jìn)行，制度層面的保障是極其關(guān)鍵的，其中最重要的是法律法規(guī)的確立，才能保證各項治理措施長久穩(wěn)定的實施。面對現(xiàn)階段農(nóng)村社會治理困境，從農(nóng)村社會最突出的問題入手，從社會治理方式的轉(zhuǎn)變出發(fā)，在尊重農(nóng)村社會歷史發(fā)展基礎(chǔ)上提出現(xiàn)階段農(nóng)村社會治理框架優(yōu)化途徑?！靶雍喜缓夏_，自己穿了才知道”，任何新的思路來自于實踐，也必須得到實踐的檢驗，農(nóng)村社會只有敢于實踐，勇于創(chuàng)新，才是擺脫困境的惟一方法。鄉(xiāng)村治理的困境是社會綜合作用的結(jié)果，困境的對策也應(yīng)考慮鄉(xiāng)村社會的各個角度，只有聯(lián)系地看問題，抓住主要矛盾，不斷優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，才能促進(jìn)農(nóng)村社會有效治理和持久發(fā)展。

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責(zé)任編輯:王飛霞

基金項目:國家社會科學(xué)基金重點項目“四化同步發(fā)展背景下農(nóng)村留守婦女家庭離散問題治理與公共政策研究”階段性成果(項目編號: 13AZZ008)。

收稿日期:2015－06－20

文章編號:1004－941(2015)05－0020－05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

中圖分類號:D630．1