新《環(huán)保法》背景下的環(huán)境公益訴訟

摘要：新《環(huán)保法》第58條有明確訴訟主體、擴(kuò)大可訴范圍的亮點(diǎn)，也存在規(guī)定過于原則、法律效力不高、訴訟主體狹窄的不足。環(huán)境公益訴訟在實(shí)施的過程中可能會(huì)陷入能提起公益訴訟的社會(huì)組織數(shù)量少、“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍不明確、作為環(huán)境公益訴訟重要組成部分的環(huán)境行政公益訴訟不能開展、“企業(yè)污染，政府買單”、環(huán)保法庭“低受案率”的困境。面對(duì)這些問題，要解決，更要反思。這就需要進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境訴訟主體的范圍、消除對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的恐懼、完善環(huán)境保險(xiǎn)制度使政府不再為污染買單、引入“原告獎(jiǎng)勵(lì)”制度來降低環(huán)境公益訴訟的成本，提高環(huán)保法庭的受案率。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）04-0133-07

作者簡(jiǎn)介：李義松（1963—），男，法學(xué)博士后，河海大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、教授，江蘇省環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。朱強(qiáng)（1990—），男，河海大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生。

基金項(xiàng)目：2014年度江蘇省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目“環(huán)境公益訴訟基本理論與前沿問題研究”（14FXB004）、2012年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“保障經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國(guó)家安全的最嚴(yán)格水資源管理制度體系研究”（12&ZD214）階段性成果。

新環(huán)保法歷經(jīng)三年修訂，于2015年1月1日起正式施行。在這四稿的修正案中環(huán)境公益訴訟主體問題始終都是新《環(huán)保法》修正案爭(zhēng)議的中心。2012年8月的一稿修正案未提及環(huán)境公益訴訟，引起社會(huì)公眾的質(zhì)疑。2013年6月二稿修正案雖然明確了環(huán)境公益訴訟，但卻將主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。同年10月三稿修正案將環(huán)境公益訴訟主體調(diào)整為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。較之二稿，三稿中的環(huán)境公益訴訟主體范圍看似擴(kuò)大，實(shí)則縮小。最后僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，連地方性的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)都被排除在外。從一稿到三稿，關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體范圍的規(guī)定都是圍繞著“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”展開的，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是享有提起環(huán)境公益訴訟權(quán)的唯一一家社會(huì)組織，這不免會(huì)讓公眾產(chǎn)生懷疑。

一、對(duì)新《環(huán)保法》中環(huán)境公益訴訟條款的評(píng)析

2014年4月作為四稿的《環(huán)保法》修正案終獲全國(guó)人大常委會(huì)的通過，新修正案中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較舊《環(huán)保法》來說具有質(zhì)的進(jìn)步，擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍。其第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”

（一）新《環(huán)保法》中環(huán)境公益訴訟條款的亮點(diǎn)。

1.明確了可訴主體的條件。環(huán)境公益訴訟的主體一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，從新《民訴法》第55條到新《環(huán)保法》的四次修正案都是在爭(zhēng)論適格主體的問題。新《環(huán)保法》第58條明確規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的主體條件：（1）合法性。該組織必須在市級(jí)以上的民政部門登記，并且沒有違法記錄。（2）專業(yè)性。組織要有從事環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，成立時(shí)間在5年以上。（3）非營(yíng)利性。提起環(huán)境公益訴訟的組織不能通過公益訴訟來牟利。新《環(huán)保法》的這一規(guī)定，明確了作為“組織”提起環(huán)境公益訴訟的條件，較前三稿來說在很大程度上放寬了適格組織的范圍，使全國(guó)超過300家的社會(huì)組織能夠提起環(huán)境公益訴訟。 [1](p35)

2.擴(kuò)大了可訴范圍?！睹裨V法》第55條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境損害公共利益的行為，可以提起公益訴訟”。但《民訴法》中的公益訴訟僅僅是針對(duì)“污染環(huán)境”的行為，而未涉及“生態(tài)破壞”。眾所周知環(huán)境問題一般分為兩大類：環(huán)境污染和生態(tài)破壞，前者側(cè)重的是對(duì)環(huán)境資源過分索取，導(dǎo)致環(huán)境污染，其更容易被公眾發(fā)現(xiàn)。而后者則是對(duì)舒適的生存環(huán)境的破壞，其周期長(zhǎng)、具有隱蔽性，短時(shí)間內(nèi)很難被發(fā)現(xiàn)?！睹裨V法》和《侵權(quán)責(zé)任法》在環(huán)境污染侵權(quán)方面做出了規(guī)定，但卻忽視了與環(huán)境污染侵權(quán)同樣重要的生態(tài)破壞侵權(quán)。新《環(huán)保法》則規(guī)定了針對(duì)污染環(huán)境、生態(tài)破壞兩方面的環(huán)境公益訴訟，擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的可訴范圍。

（二）新《環(huán)保法》中環(huán)境公益訴訟條款存在的不足。

1.條款規(guī)定過于原則，難以具體實(shí)施。新《環(huán)保法》的通過，意味著與之相關(guān)的規(guī)章、制度、法律法規(guī)都需要進(jìn)行配套性的修改或者制定。就環(huán)境公益訴訟而言，第58條僅僅說明了哪些組織能夠提起環(huán)境公益訴訟，至于怎么提起、由哪家法院管轄、訴訟費(fèi)用如何收取、舉證責(zé)任怎么分配、如何保證后期執(zhí)行等一系列問題都有待解決。如果不解決好這一系列問題，環(huán)境公益訴訟永遠(yuǎn)只會(huì)浮于表面。新《環(huán)保法》第58條雖然“明確”了符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但能否提起行政公益訴訟仍然處于“不明確”狀態(tài)，至少在2014年1月公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中依舊看不到行政公益訴訟的一絲身影。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政機(jī)關(guān)瀆職、不作為或錯(cuò)誤的行政決定導(dǎo)致的環(huán)境侵權(quán)行為造成的環(huán)境損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般民事排污行為所造成的損害。能否提起環(huán)境行政公益訴訟，亟待相關(guān)立法或司法解釋。若肯定了環(huán)境行政公益訴訟，則我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的春天即將到來。若否定，則我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立依舊任重而道遠(yuǎn)。

2.確立的適格主體范圍太過保守。新《環(huán)保法》第58條雖明確了哪些組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但確立的范圍太過于保守，對(duì)于《民訴法》第55條的“法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)”未做解釋，使其仍然處于一種模糊的狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)若提起環(huán)境公益訴訟，仍無明確的法律依據(jù)。環(huán)境公益訴訟目的的公益性，要求訴訟中的原告不能從公益訴訟中謀取利益，新《環(huán)保法》第58條也證實(shí)了這一點(diǎn)。但環(huán)境公益訴訟自身具有內(nèi)容的專業(yè)性、訴訟成本的高昂性、原被告地位的不對(duì)等性的特征，這些特征迫切需要“有關(guān)機(jī)關(guān)”能以原告的身份參與到環(huán)境公益訴訟中去，使訴訟中的原被告雙方處于相對(duì)平衡的狀態(tài)。

3.新《環(huán)保法》法律位階低，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟條款效力不足。新《環(huán)保法》是2014年由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的，從這個(gè)意義上講新《環(huán)保法》依然不是環(huán)境基本法。依我國(guó)法律規(guī)定，一部法律要想成為基本法，條件之一必須是由全國(guó)人大審議通過?！端ā贰ⅰ恫菰ā贰ⅰ稓庀蠓ā?、《水污染治理法》等專項(xiàng)性法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)審理通過的，新《環(huán)保法》的法律位階并不高于這些專項(xiàng)性法律。與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》這類基本法相比，沒有任何的權(quán)威性，只能在與基本法不沖突的情況下對(duì)基本法進(jìn)行細(xì)化。故新《環(huán)保法》的環(huán)境公益訴訟條款的效力并不是很高，在遇環(huán)境公益訴訟問題時(shí)如若水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部等部門適用已有的專項(xiàng)法律則完全可以合理地避開新《環(huán)保法》。若不能解決《環(huán)保法》法律位階低的現(xiàn)狀，環(huán)境公益訴訟可能會(huì)被架空。

二、新法背景下環(huán)境公益訴訟陷入的困境及其反思

（一）能夠提起環(huán)境公益訴訟的“其他組織”的數(shù)量依舊不多。

經(jīng)過四稿的審議，新環(huán)保法在環(huán)境公益訴訟的訴訟主體范圍方面有所放寬，社會(huì)組織只需滿足三個(gè)基本條件便可提起環(huán)境公益訴訟：（1）在市級(jí)以上民政部門登記；（2）有5年以上環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)；（3）無違法記錄。據(jù)統(tǒng)計(jì)，符合新環(huán)保法58條的社會(huì)組織共有300多家。 [2]截至2013年12月，我國(guó)的民間環(huán)保組織達(dá)7881個(gè)。 [3](p6)這意味著能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織，不到其總數(shù)量的5%。做一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)題，我國(guó)一共有661個(gè)市級(jí)單位，卻只有300多個(gè)社會(huì)組織能夠提起環(huán)境公益訴訟，也就是平均每?jī)蓚€(gè)市才能有一個(gè)社會(huì)組織有資格提起環(huán)境公益訴訟。更值得注意的是這300多家社會(huì)組織中，有一部分是官辦的，典型代表是“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。當(dāng)訴訟活動(dòng)危及政府權(quán)利時(shí)，這類組織必然會(huì)受到不同程度的行政干預(yù)；還有一部分是商辦的，如“NPP公益伙伴”，雖然是非政府組織，但其會(huì)員主要是公司、企業(yè)、基金會(huì)。當(dāng)公益訴訟與其利益沖突時(shí)，這類組織公益訴訟的積極性難免會(huì)大打折扣；還有一部分是民間性的草根組織，但這類組織面對(duì)公益訴訟時(shí)卻有心無力，高昂的訴訟成本往往使其望而卻步。因此在現(xiàn)實(shí)中，有能力、并且愿意提起環(huán)境公益訴訟的組織寥寥無幾。

新環(huán)保法在公益訴訟方面明確排除公民訴訟并嚴(yán)格限制社會(huì)組織范圍的原因：一是擔(dān)心濫訴現(xiàn)象；二是擔(dān)心社會(huì)組織訴訟能力不夠。針對(duì)原因一的濫訴，實(shí)踐證明幾乎是不可能的。從《民訴法》第55條“打開環(huán)境公益大門”，到新《環(huán)保法》第58條使得環(huán)境公益訴訟“進(jìn)入春天”，環(huán)境公益訴訟案件并沒有出現(xiàn)部分學(xué)者所認(rèn)為的“激增”狀態(tài)，相反部分環(huán)保法庭陷入了“無米下鍋、等米下鍋”的狀態(tài)。 [4](p2)針對(duì)環(huán)境公益訴訟案件，從提起訴訟到法院立案，若不符合法院的立案條件，環(huán)境公益訴訟根本不會(huì)進(jìn)入訴訟程序，何談濫訴？加之我國(guó)公民對(duì)訴訟普遍抱著“息訴”、“畏訴”的心理，即便是自身利益受損也往往不會(huì)選擇訴訟的途徑，更何況這里追求的是社會(huì)公共利益。縱觀國(guó)外，即使是像美國(guó)這樣允許“公民訴訟”的國(guó)家，也未發(fā)生環(huán)境公益訴訟的濫訴現(xiàn)象。針對(duì)原因二的社會(huì)組織能力不夠的問題。如上文分析的那樣，民間環(huán)保組織分為三類：一是官辦型的；二是商辦型的；三是草根型的。即便民間環(huán)保組織大多是官辦型或商辦型，但根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示依然有71.6%的民間環(huán)保組織需要面對(duì)資金來源不足、人才不夠的問題。 [5](p62)社會(huì)組織一定程度上的確存在能力不足問題，但我們由此就否定、甚至剝奪民間環(huán)保組織的公益訴訟的資格，這無疑是因噎廢食。這不僅妨礙了環(huán)保民間組織的成長(zhǎng)，而且阻礙了環(huán)境公益訴訟發(fā)展的腳步。給予民間環(huán)保組織參與公益訴訟的機(jī)會(huì)，能使其能力在參與過程中不斷提高，進(jìn)而進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)的環(huán)保事業(yè)。

（二）仍未明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍。

2013年1月1日施行的《民訴法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹诃h(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，爭(zhēng)議最大的就是何為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，以及有關(guān)組織的范圍，這兩點(diǎn)迫切需要出臺(tái)相關(guān)的法律或司法進(jìn)行解釋。2014年4月通過的《環(huán)境保護(hù)法》修正案僅僅明確了“有關(guān)組織”的范圍，對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍只字未提。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟仍然處于不確定狀態(tài)。眾所周知，在環(huán)境公益訴訟中被告相對(duì)于原告而言往往具有更強(qiáng)大的實(shí)力，多數(shù)情況下雙方地位處于一種失衡狀態(tài)。加之環(huán)境公益訴訟具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就使得一般公民和組織無法勝任原告的地位。“檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟相比于一般的訴訟主體具有人力、物力和財(cái)力資源的優(yōu)勢(shì)，而且檢察機(jī)關(guān)與其他社團(tuán)、公民原告相比更能發(fā)揮權(quán)力制衡的作用?！?[6](p100)

面對(duì)環(huán)境公益訴訟，若排除公民訴訟、有關(guān)組織的范圍是為了避免所謂的“濫訴”，難道遲遲不肯明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍也是為了防止“濫訴”？法律規(guī)定的機(jī)關(guān)一直都是在政府可控的范圍內(nèi)運(yùn)作，既然是可控，就不可能存在失控“濫訴”的可能。筆者認(rèn)為享有“話語權(quán)”的立法者之所以遲遲不明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍，恐怕?lián)牡氖窃诃h(huán)境公益訴訟制度不完善的情況下機(jī)關(guān)過多地參與到公益訴訟中會(huì)影響其工作效率，不利于政府其他工作的開展。這一點(diǎn)其實(shí)不必?fù)?dān)心，反觀大型群體性環(huán)境事件的發(fā)生原因，往往是政府機(jī)關(guān)未盡早介入，從廈門對(duì)PX項(xiàng)目的散步抗議到四川什邡事件和江蘇啟東事件，在不到一個(gè)月的時(shí)間里發(fā)生了三起環(huán)境群體性事件，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)卣渌ぷ鞯拈_展。環(huán)境公益訴訟案件同樣如此，鑒于其訴訟目的的公益性，往往要求能夠代表公共利益的有關(guān)機(jī)關(guān)能夠站出來積極表達(dá)自己的訴求。我國(guó)環(huán)境公益訴訟雖然剛起步，配套的制度并不完善，但不能因?yàn)殡A段性的不完善而否定、剝奪有關(guān)機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的作用?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”去探索環(huán)境公益訴訟的過程，必然是付出的過程，同樣也是收獲的過程。

（三）環(huán)境行政公益訴訟依舊無法開展。

環(huán)境公益訴訟一般分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。 [7](p23)對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條對(duì)其進(jìn)行法律上的支持。但對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟，依舊無法開展，至少在最新公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中未見其身影。依《行政訴訟法》第41條和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，行政訴訟的原告必須滿足：一是合法權(quán)益受具體行政行為侵害；二是與案件具有直接利害關(guān)系?！凹词故窃撔姓袨槊黠@侵犯了他人、社會(huì)或國(guó)家利益也不具有行政訴訟的原告資格?！?[8](p90)環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的就是行政行為對(duì)公共利益的侵害，而依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律環(huán)境行政公益訴訟仍處于不確定的狀態(tài)。這種不確定是否就意味著環(huán)境行政公益訴訟并不重要，答案是否定的。實(shí)踐中，環(huán)境行政部門失職、瀆職、濫用職權(quán)等行政行為造成的環(huán)境損害往往要比一般的民事主體造成的環(huán)境污染要嚴(yán)重得多。新《環(huán)保法》第58條中的“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”是否包含環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行政行為，還有待具體的解釋。

對(duì)于環(huán)境行政訴訟的開展，有種擔(dān)心是怕環(huán)境行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付行政訴訟，不能很好地完成本職工作。對(duì)于這種擔(dān)心，大可不必?！碍h(huán)境行政公益訴訟的目的不僅僅是保護(hù)公民權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)力，其直接目的是保護(hù)社會(huì)公共利益?！?[9](p153)如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行自己職權(quán)，對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管到位，行政機(jī)關(guān)是不會(huì)坐到環(huán)境行政公益訴訟的被告席上的。若行政機(jī)關(guān)不履行其職責(zé)導(dǎo)致環(huán)境污染或生態(tài)破壞，讓適格主體對(duì)其提起環(huán)境行政公益訴訟，通過司法權(quán)來加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，不僅有利于公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，也有益于行政機(jī)關(guān)依法行政。因此，環(huán)境行政公益訴訟并不會(huì)使行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付，相反只會(huì)使行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使更加透明、合法。

（四）重大環(huán)境污染事件背后買單的仍然是政府。

重大環(huán)境污染事件發(fā)生后，涉事企業(yè)面對(duì)巨額的賠償，若自身賠償能力不足，企業(yè)往往會(huì)選擇破產(chǎn)。為了地方穩(wěn)定，政府不得不承擔(dān)起責(zé)任，為企業(yè)的排污行為買單。企業(yè)破產(chǎn)后，對(duì)公眾的賠償、以及對(duì)環(huán)境的修復(fù)資金往往來自于政府財(cái)政。為了解決“企業(yè)污染，政府買單”的問題，迫切需要在我國(guó)建立環(huán)境污染保險(xiǎn)制度?！碍h(huán)境污染保險(xiǎn)制度可以適當(dāng)轉(zhuǎn)移和分散這種污染賠償責(zé)任，從而即使污染受害人能夠得到補(bǔ)償，也確保生產(chǎn)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠繼續(xù)進(jìn)行。” [10](p90)

我國(guó)其實(shí)也有環(huán)境保險(xiǎn)制度，早在20世紀(jì)90年代大連、長(zhǎng)春、吉林就進(jìn)行了試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)。但結(jié)果卻不令人滿意，經(jīng)過四年的宣傳，大連有14家企業(yè)投保、沈陽9家、長(zhǎng)春1家、吉林0家。 [11](p16)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條、《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條、《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第2條，這些條文都在一定程度上涉及了環(huán)境保險(xiǎn)制度。新修訂的《環(huán)保法》第52條更是明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。發(fā)生“政府買單”現(xiàn)象的問題在于，我國(guó)的環(huán)境污染保險(xiǎn)制度并非是自愿和強(qiáng)制并舉的制度，國(guó)家僅僅是鼓勵(lì)企業(yè)參保。而企業(yè)關(guān)注的中心是利益，加之企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感不高，面對(duì)自愿型環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)當(dāng)然是能逃則逃。

（五）未改變環(huán)境公益訴訟成本高昂現(xiàn)狀進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)保法庭的“低受案率”。

從最高人民法院公布的數(shù)據(jù)來看，2013年全國(guó)各級(jí)人民法院受理各類案件約1337萬，但2000-2013年，這十三年的時(shí)間里全國(guó)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量居然不足60件。 [12](p7)在地方環(huán)保法庭中“低受案率”現(xiàn)象更為明顯，如昆明中院在2008年正式成立環(huán)保法庭，目的是把原來分散的環(huán)境案件集中起來統(tǒng)一由一個(gè)法庭審理，在過去的6年里該法庭雖然審理了很多環(huán)境案件，但環(huán)境公益訴訟案件只有6件，平均一年只辦理一件環(huán)境公益訴訟案件。 [13](p4)

一邊是環(huán)境污染日益嚴(yán)重、環(huán)境事件頻發(fā)，一邊卻是環(huán)保法庭“門庭冷落”，明明已經(jīng)放寬了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，為什么還會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？理論和實(shí)務(wù)部門認(rèn)為有這樣的原因：公民的環(huán)保意識(shí)差；法律意識(shí)淡??；“厭訴”的傳統(tǒng)文化；法律規(guī)定過于原則，實(shí)際操作性差等。也有學(xué)者認(rèn)為主要原因在于：“法律適用難、損害鑒定難、因果關(guān)系推定難、責(zé)任認(rèn)定難”以及“法官面對(duì)這種新型案件的能力和經(jīng)驗(yàn)不夠”。毋庸置疑，這些因素肯定會(huì)影響環(huán)境公益訴訟的受案率，但筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟之所以會(huì)陷入“低受案率”的困境，主要原因是因?yàn)楣姷摹袄硇岳淠?。公眾作為一個(gè)理性的、自私的經(jīng)濟(jì)人，其行為必然會(huì)追求自身利益的最大化。在現(xiàn)有的訴訟體制下，環(huán)境公益訴訟成本過于高昂。公眾選擇不提起環(huán)境公益訴訟，其自身利益才會(huì)達(dá)到最大，這就導(dǎo)致公眾在面對(duì)環(huán)境公益訴訟時(shí)會(huì)選擇“理性放棄”。

三、環(huán)境公益訴訟走出困境之方法

（一）擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍。

涉及環(huán)境公益訴訟主體資格范圍的新《環(huán)保法》、《民事訴訟法》，明確排除了“公民個(gè)人”作為訴訟主體，限制性地開放了“社會(huì)組織”，對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍更是含糊不清。在新《環(huán)保法》頒布之前，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)還會(huì)嘗試性地提起一些環(huán)境公益訴訟，法院也樂于受理。但新環(huán)保法頒布后，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)反倒沒有勇氣再提起相應(yīng)的公益訴訟，法院也因?yàn)樵V訟主體的資格問題不愿受理。

從現(xiàn)有法律來看，我國(guó)“公民訴訟”的道路還很遙遠(yuǎn)，但這并不能否認(rèn)公民作為環(huán)境公益訴訟適格主體的正當(dāng)性?！敖陙硪呀?jīng)發(fā)生的公民提起的公益訴訟，因缺乏制度支撐而夭折的公益訴訟案件的最大價(jià)值就在于它們證明了我國(guó)公民是可以擔(dān)當(dāng)起通過訴訟維護(hù)公共利益的社會(huì)責(zé)任的。” [14](p33)從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，環(huán)境公益訴訟主體范圍的擴(kuò)大可以在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“社會(huì)組織”上有所突破。關(guān)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的范圍，可以出臺(tái)相應(yīng)的法律或司法解釋，以明晰檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否有資格提起環(huán)境公益訴訟。對(duì)于“社會(huì)組織”的范圍，符合現(xiàn)有法律規(guī)定的有300多家，但這個(gè)數(shù)字平均下來，每?jī)蓚€(gè)地級(jí)市才能有一個(gè)“社會(huì)組織”，所以還需要進(jìn)一步放寬社會(huì)組織的條件。當(dāng)前中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，環(huán)境問題集中性爆發(fā)，環(huán)境公益訴訟案件更是呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，但有資格提起環(huán)境公益訴訟的主體卻很少。明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍、放寬適格“社會(huì)組織”條件是現(xiàn)實(shí)的需要。讓更多適格主體提起環(huán)境公益訴訟，有利于公益訴訟事業(yè)的發(fā)展，更有利于我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）轉(zhuǎn)變思想、消除對(duì)環(huán)境行政公益訴訟恐懼的心理。

正如上文分析的那樣，環(huán)境行政公益訴訟并不可怕，根本不必?fù)?dān)心是否會(huì)影響環(huán)境行政機(jī)關(guān)的工作效率。保護(hù)環(huán)境是政府的本職工作，若因?yàn)檎陨碓驅(qū)е颅h(huán)境公益受侵害，政府理應(yīng)受到外部力量的監(jiān)督，這樣有利于克服政府“工作失靈”的問題。但現(xiàn)有法律缺失對(duì)政府行政行為造成環(huán)境公益受侵害的救濟(jì)，環(huán)境行政公益訴訟根本無法開展。為了保護(hù)環(huán)境公益，也為了對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，迫切需要制定或修改相關(guān)法律對(duì)環(huán)境行政公益訴訟予以支持。

建立環(huán)境行政公益訴訟不僅具有理論上的支持，也是對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)。根據(jù)公共信托理論，公民為了社會(huì)公共利益將自己的部分權(quán)利讓渡給政府，由政府來統(tǒng)一行使管理權(quán)?！八鉀Q了公民個(gè)人主張權(quán)利的依據(jù)問題,為公民主張環(huán)境權(quán)利提供了雙重選擇?！?[15](p104)公共信托理論賦予了公民實(shí)體權(quán)利，公民可以為了保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)而向政府提出訴求，訴求手段當(dāng)然包括環(huán)境行政公益訴訟。除此之外，“私人檢察總長(zhǎng)”理論、“環(huán)境權(quán)”理論都可以作為環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)。建立環(huán)境行政公益訴訟也是對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)，行政權(quán)力本身就具有擴(kuò)張性，該擴(kuò)張并不會(huì)以公民權(quán)利為邊界，若不加以限制，結(jié)果往往是公民權(quán)利受侵害。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力存在著“先天膨脹，后天限制不足”的問題，在環(huán)境方面更是如此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為所造成的環(huán)境侵害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般環(huán)境民事侵權(quán)所帶來的損失。建立環(huán)境行政公益訴訟，用外部力量對(duì)行政權(quán)力加以監(jiān)督、限制，這有助于對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，也有助于行政機(jī)關(guān)的依法行政。

（三）建立完善的環(huán)境保險(xiǎn)制度。

為改變“企業(yè)污染，政府買單”的怪象，需要在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境保險(xiǎn)制度。我國(guó)目前的環(huán)境保險(xiǎn)制度處于起步階段，涉及環(huán)境保險(xiǎn)的法律條文少之又少。最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條也只是規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，用“鼓勵(lì)”一詞并不有益于促進(jìn)環(huán)境保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，企業(yè)本身是逐利的代表，若環(huán)境保險(xiǎn)無法讓其獲益，在沒有強(qiáng)制措施的情況下當(dāng)然會(huì)選擇不投保。

就環(huán)境保險(xiǎn)投保方式而言，我國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)的投保可以考慮自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的方式，但應(yīng)突出強(qiáng)制保險(xiǎn)為主的特征。強(qiáng)制保險(xiǎn)較自愿保險(xiǎn)有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，強(qiáng)制保險(xiǎn)要求企業(yè)必須投保，這樣可以避免部分企業(yè)投保，部分企業(yè)不投保的問題。同時(shí)也可以避免保險(xiǎn)公司對(duì)部分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)不接保，將保險(xiǎn)公司接保行為轉(zhuǎn)成一種義務(wù)。其次，強(qiáng)制保險(xiǎn)有益于保護(hù)保險(xiǎn)公司，防止保險(xiǎn)公司被重污染企業(yè)架空。在強(qiáng)制保險(xiǎn)的前提下，無論是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)，還是風(fēng)險(xiǎn)較低的企業(yè)都必須投保，以保證保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)營(yíng)。最后，更有益于保護(hù)受環(huán)境侵害的當(dāng)事人。在自愿保險(xiǎn)的模式下，受環(huán)境侵權(quán)的當(dāng)事人對(duì)保險(xiǎn)公司沒有直接請(qǐng)求權(quán)，無法要求保險(xiǎn)公司直接向其支付保險(xiǎn)金。但在強(qiáng)制保險(xiǎn)的模式下，“因強(qiáng)制保險(xiǎn)的立法目的在于保障受害第三者以及被保險(xiǎn)人，受害人可以在法定保險(xiǎn)金額范圍內(nèi)直接向保險(xiǎn)人請(qǐng)求給付保險(xiǎn)金”。 [16](p97)環(huán)境保險(xiǎn)制度不僅有利于對(duì)受環(huán)境侵害的第三人的權(quán)益的保護(hù)，也有利于降低企業(yè)發(fā)生污染事件后的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，這樣政府也不會(huì)再“被迫”為企業(yè)買單。鑒于我國(guó)目前環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)制的不完善，以及中小企業(yè)收益不高的現(xiàn)狀，若完全推行強(qiáng)制性的環(huán)境保險(xiǎn)制度阻力肯定很大，因此可先在地方進(jìn)行試點(diǎn)，待制度完善后再在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

（四）引入“原告獎(jiǎng)勵(lì)”制度，降低環(huán)境公益訴訟的成本。

相比于公益訴訟，當(dāng)事人之所以更愿意提起私益訴訟，是因?yàn)楫?dāng)事人所遭受的損失可以通過訴訟來彌補(bǔ)，甚至可以獲得一些額外的賠償，這樣私益訴訟的訴訟收益就會(huì)大于或等于訴訟成本。對(duì)于私益訴訟，即便法律不對(duì)其進(jìn)行額外的激勵(lì)，當(dāng)事人也會(huì)提起相應(yīng)的私益訴訟。而環(huán)境公益訴訟本身的公益性決定了其追求的并非私人利益，而是社會(huì)公共利益。即便勝訴，原告也不能從訴訟結(jié)果中分享直接利益，這就使得原告的訴訟成本太過高昂。我國(guó)目前訴訟費(fèi)用的“被告方負(fù)擔(dān)規(guī)則”雖然免去了勝訴原告的部分訴訟費(fèi)用，降低了原告的訴訟成本，但在環(huán)境公益訴訟中原告的時(shí)間、精力等無形成本耗費(fèi)卻無法得到補(bǔ)償。為此，除了需要對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，還需要建立新的機(jī)制——“原告獎(jiǎng)勵(lì)”制度，通過該制度來提高適格主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

這一方面，可以借鑒美國(guó)《防治欺詐請(qǐng)求法》中的“告發(fā)人獎(jiǎng)勵(lì)制度”。美國(guó)的告發(fā)人獎(jiǎng)勵(lì)制度是指只要告發(fā)人掌握了有關(guān)主體實(shí)施了侵害環(huán)境行為，并造成了環(huán)境損害，即可以向相關(guān)的環(huán)保部門進(jìn)行告發(fā)，與環(huán)保部門一起作為原告提起環(huán)境公益訴訟。若相關(guān)環(huán)保部門不作為，也可以單獨(dú)向法院提起訴訟。法院對(duì)有違法行為的被告處以民事賠償、懲罰性賠償?shù)碾p重賠償。其中的民事賠償一般歸告發(fā)人所有，用以彌補(bǔ)告發(fā)人為提起訴訟所支出的訴訟費(fèi)用，這里民事賠償?shù)臄?shù)額基本等同于告發(fā)人的訴訟費(fèi)用。如果被告敗訴則需要承擔(dān)2-3倍的損害賠償金,告發(fā)人可以獲得其中的10%—30%。 [17](p138)我國(guó)若能借鑒美國(guó)的“告發(fā)人獎(jiǎng)勵(lì)制度”，建立適應(yīng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的“原告獎(jiǎng)勵(lì)”制度，對(duì)被告實(shí)行民事賠償、懲罰性賠償?shù)碾p重處罰，并給予原告適當(dāng)比例的獎(jiǎng)勵(lì)，用經(jīng)濟(jì)的手段獎(jiǎng)勵(lì)原告、懲罰違法者。這樣勢(shì)必會(huì)大大降低原告的訴訟成本，使得當(dāng)事人能夠提起環(huán)境公益訴訟、也愿意提起環(huán)境公益訴訟，以改變環(huán)境公益訴訟“低受案率”的現(xiàn)狀。