中國(guó)老年人貧困治理研究

孫 琪 宇

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直在持續(xù)高位運(yùn)行，國(guó)民收入水平有了極大提高，貧困問(wèn)題得到一定程度的緩解。但隨著人口老齡化趨勢(shì)的不斷加速以及青壯年勞動(dòng)力的不斷減少，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入了一個(gè)拐點(diǎn)，有學(xué)者擔(dān)憂中國(guó)已經(jīng)步入了一個(gè)“未富先老”的困境［1］。聯(lián)合國(guó)和世界衛(wèi)生組織將60 歲以上人口定義為老年人群，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2014 年中國(guó)老年人口所占比重達(dá)到15.5%，老年人口已達(dá)2.12 億，是目前世界上唯一一個(gè)老年人口總數(shù)超過(guò)2 億人的國(guó)家。老年群體因其生理機(jī)能衰退，經(jīng)濟(jì)獲取能力及社會(huì)影響力不斷弱化，容易受到貧困問(wèn)題的困擾。由于中國(guó)社會(huì)保障體系中有關(guān)老年人的保障制度并不完善，加之老年人服務(wù)和收入保障的缺乏，這一群體出現(xiàn)貧困的概率也要高于總體貧困發(fā)生率［2］。

老年人貧困問(wèn)題在學(xué)界已有諸多學(xué)者進(jìn)行較為系統(tǒng)的研究，他們從老年人貧困成因入手，進(jìn)行多角度的剖析并提出治理方案，也有學(xué)者對(duì)老年人貧困群體進(jìn)行數(shù)量模型的測(cè)算或貧困特征的量化分析，總的來(lái)說(shuō)，對(duì)老年人貧困問(wèn)題的治理研究主要集中于對(duì)扶貧政策及最低生活保障的研究。近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者開始從社會(huì)工作介入老年貧困問(wèn)題的角度對(duì)老年人貧困治理進(jìn)行探索［3］，同時(shí)也有學(xué)者倡導(dǎo)政府部門與非政府部門合作進(jìn)行貧困治理［4］，進(jìn)而推導(dǎo)出社會(huì)治理主體由政府主導(dǎo)向社會(huì)協(xié)同治理這一路徑發(fā)展［5］。但在之前的研究中，對(duì)于如何發(fā)揮老年群體在社會(huì)治理過(guò)程中的能動(dòng)作用，以及如何最大效用地發(fā)揮各方力量的協(xié)同機(jī)制上還存在一定空白。本文試圖通過(guò)梳理老年貧困治理的經(jīng)驗(yàn)，在貧困的社會(huì)治理這一框架下，引入老年人貧困問(wèn)題社會(huì)治理的運(yùn)作模式，并對(duì)這一模式可能面對(duì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行探討。

一、老年人貧困問(wèn)題的成因及影響

改革開放以來(lái)，中國(guó)老年貧困人口高速增長(zhǎng)，貧困問(wèn)題日益突出，值得引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。楊立雄教授通過(guò)測(cè)算得出，中國(guó)老年人口實(shí)際貧困數(shù)超過(guò)1 800 萬(wàn)，老年人貧困發(fā)生率超過(guò)10%。中國(guó)政府自20 世紀(jì)80 年代開始在城市和農(nóng)村推行了大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)并取得了顯著的成效，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平及人均收入的提高，大大減少了城鄉(xiāng)居民貧困人口，但隨著人口老齡化進(jìn)程的提高，老年人貧困人口數(shù)量卻在不斷加大，在貧困人口總體中所占比重日漸凸顯。

何謂老年人貧困?雖然老年人貧困的界定可以借助學(xué)術(shù)界相對(duì)通行的量化標(biāo)準(zhǔn)如恩格爾系數(shù)法、貧困線法和主觀感受法進(jìn)行測(cè)算，但老年貧困也有其特殊性，包括生理健康、情感狀況以及家庭及社區(qū)支持等，都對(duì)老年人貧困的研究有著重要的影響。Valentine 認(rèn)為，造成貧困的基本原因是社會(huì)不平等，即相對(duì)剝奪。Bradshaw 則通過(guò)對(duì)貧困理論進(jìn)行梳理，從個(gè)人、文化、政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境、代際循環(huán)等方面對(duì)貧困進(jìn)行了定義。筆者認(rèn)為，老年人貧困可以定義為老年人處于一種經(jīng)濟(jì)、政治、文化、健康等資源獲取能力相對(duì)剝奪和缺乏的狀態(tài)。

1.老年貧困的成因。老年人貧困的成因可以從多個(gè)維度進(jìn)行考評(píng)，Amartya 的“貧困能力”觀點(diǎn)認(rèn)為，人們擁有了“基本可行能力”就擁有了發(fā)展和致富的機(jī)會(huì)，貧困自然無(wú)從談起，沒有這種能力或這種能力被剝奪便會(huì)陷入貧困。

從老年人自身看，老年人的首要特征即隨著年齡的增長(zhǎng)生理機(jī)能步入衰退期，由于退出勞動(dòng)領(lǐng)域，獲取經(jīng)濟(jì)收入和政治話語(yǔ)權(quán)的能力降低。這一過(guò)程也對(duì)老年人的心理產(chǎn)生了微妙的影響，使老年人變得更加敏感，具有一種自尊兼自責(zé)的情緒，容易產(chǎn)生社會(huì)交往障礙，出現(xiàn)精神貧困的問(wèn)題;健康情況每況愈下，疾病的發(fā)生也是造成老年人貧困的重要因素，加之中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)保障水平仍不健全，因病致貧或因病返貧的現(xiàn)象在老年人中時(shí)有發(fā)生;老年人年輕時(shí)積累的人力資本多少也決定著老年人貧困發(fā)生的概率，年輕時(shí)教育投入或工作資歷等都決定了老年人退休后退休金水平，缺乏人力資本積累的老年人更容易在晚年發(fā)生貧困。

中國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)在近30 年間發(fā)生了重大的變化，傳統(tǒng)大家庭不斷分化瓦解，產(chǎn)生的更多核心家庭無(wú)法像傳統(tǒng)大家庭對(duì)老人起到穩(wěn)固的贍養(yǎng)功能，“空巢老人”的數(shù)量不斷加劇。更為嚴(yán)重的是農(nóng)村地區(qū)因青壯年外出打工留下年幼子女與老人組成的“留守老人”，讓老年人貧困問(wèn)題雪上加霜;中國(guó)家庭普遍存在的“代際傾斜”現(xiàn)象，代際重心傾斜于子代，甚至老年人主動(dòng)犧牲自己的利益而滿足孩子的需求，這種“代際傾斜”使得老年人的需求和利益往往最先被忽略，致使老人獲取的生活資源的能力處于劣勢(shì)。

社會(huì)對(duì)老年人群體保障的不足也是導(dǎo)致老年人陷入貧困的重要因素。城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的社會(huì)保障碎片化以及保障水平的不平衡給老年人貧困留下了隱患，雖然城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行結(jié)合城鄉(xiāng)低保政策給老年人編織了一張普惠式的“保險(xiǎn)網(wǎng)”，但不可回避的是它們的替代率非常低，僅能提供生存保障;老年工作和服務(wù)的缺乏也導(dǎo)致老年人陷入貧困，中國(guó)的老年產(chǎn)業(yè)并沒有隨著老年人口的高速增長(zhǎng)而繁榮，老年人生活必要的長(zhǎng)期護(hù)理、養(yǎng)老院床位以及社會(huì)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供應(yīng)能力都不能滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)的需求。一方面，導(dǎo)致相關(guān)護(hù)理費(fèi)用的高企，貧困老年人無(wú)法獲得這些資源;另一方面，越是貧困的人越需要得到更多的日常照護(hù)，但他們又都是貧困且缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源的，因而也不可能得到充分的生活照料，那些需要生活照護(hù)又缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老人會(huì)成為越來(lái)越困難的群體［6］。社會(huì)排斥理論是社會(huì)學(xué)對(duì)貧困問(wèn)題解讀的一個(gè)視角，雖然“敬老”是中華民族的傳統(tǒng)，但在實(shí)際生活中對(duì)老年群體的歧視現(xiàn)象卻是普遍存在的，許多人對(duì)老年人存在消極和否定的心態(tài)，對(duì)這一群體存在“老邁，孱弱，固執(zhí)，沮喪”等偏見，這種偏見導(dǎo)致老年人群體在社會(huì)生活中不斷邊緣化，無(wú)法公平地獲得社會(huì)認(rèn)同和發(fā)展機(jī)會(huì)，加劇了老年人的精神貧困。

2.老年貧困的負(fù)面影響。盡管老年貧困問(wèn)題必然會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響，但相較于其他貧困問(wèn)題，由于老年人貧困群體的“邊緣化”和政治力量的缺乏，這一孱弱而老邁的弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)生活造成的沖擊難以讓人得到注意，但我們必須認(rèn)真剖析老年人貧困造成的危害并提高警惕，避免在未來(lái)因?yàn)槭韬龆B鎖性的“次生”危害。

老年人貧困問(wèn)題的負(fù)面影響，首當(dāng)其沖的是這一群體自身所受到的影響。崔學(xué)華對(duì)農(nóng)村老年貧困婦女的研究中發(fā)現(xiàn)，老年貧困婦女因貧困而影響了其在教育和智力上的發(fā)展，多患有常年的婦科疾病并無(wú)法得到有效治療，精神的貧瘠和體弱多病使其晚年生活質(zhì)量非常低下［7］。由于貧困導(dǎo)致的物質(zhì)精神匱乏，社會(huì)地位式微，使貧困老人對(duì)生活失去信心。Fukuda(2005)等人的研究發(fā)現(xiàn)，在日本，75 歲以上老年人中社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平(Social Economic Position)越低，自殺率越高。

老年貧困的另一危害是會(huì)產(chǎn)生貧困的代際轉(zhuǎn)移。哈靈頓認(rèn)為，貧困是一種文化、制度和生活方式，一旦形成就無(wú)法改變，其本身具有代際傳遞的規(guī)律。這種貧困亞文化一旦形成，便會(huì)對(duì)身邊的人，尤其是其后代產(chǎn)生影響并代代相傳，貧困本身也就得以在這種形式得以傳遞。老年人貧困是一生積累的過(guò)程，其先前的貧困導(dǎo)致其對(duì)子女教育上投入的不足，容易造成其子女文化知識(shí)和人格發(fā)展上的不健全。更需要注意的是，在許多子女外出打工而將孫輩托付給貧困老人的“留守家庭”，這種貧困的代際轉(zhuǎn)移甚至?xí)?duì)第三代的成長(zhǎng)造成不利的影響。

老年人貧困也會(huì)對(duì)社會(huì)治安和社會(huì)秩序造成危害。有學(xué)者認(rèn)為，“犯罪是各種社會(huì)矛盾和消極因素共同作用的結(jié)果，歸根到底是由于經(jīng)濟(jì)的影響”［8］，雖然Wilbnks 和Kim(1984)的研究并未在老年人的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和犯罪率上找到明顯的起伏關(guān)系，但在對(duì)日本和臺(tái)灣地區(qū)老年人犯罪問(wèn)題的研究中可以發(fā)現(xiàn)，“老年空巢”和社會(huì)隔離是導(dǎo)致老年人犯罪的一個(gè)重要原因，對(duì)家庭和社會(huì)的日益不滿，導(dǎo)致越來(lái)越多的老年人走上了犯罪道路［9］，而貧困老人則更容易遭受這樣的境況而走上犯罪道路。有報(bào)道指出，日本老年人犯罪率不斷升高，有的老人由于貧困、無(wú)人贍養(yǎng)或孤獨(dú)，會(huì)主動(dòng)犯輕罪而進(jìn)拘留所，在拘留所里得到政府的照料并和其他老年犯一同生活改造，有的拘留所甚至由于老年犯過(guò)多而更像是一所養(yǎng)老院。毫無(wú)疑問(wèn)，若不對(duì)老年貧困問(wèn)題進(jìn)行治理，會(huì)有個(gè)別老人因?yàn)樯钏榷缸?，?duì)正常的社會(huì)治安和社會(huì)秩序造成不良影響。

二、中國(guó)老年人貧困治理的特征

已有大量文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)貧困治理的基本歷程進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)性的梳理，其中針對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行的扶貧治理過(guò)程，已有學(xué)者從不同視角進(jìn)行了三階段論、四階段論及五階段論的劃分。①參見鄭功成《中國(guó)的貧困問(wèn)題與NGO 扶貧的發(fā)展》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2002 年第7 期;朱小玲、陳俊《建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)啟示》，載《生產(chǎn)力研究》2012 年第5 期。與農(nóng)村的扶貧治理相比，中國(guó)的城市地區(qū)還沒有形成獨(dú)立的城市扶貧體系，城市扶貧政策是嵌入在各種經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展政策之中的，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的順利進(jìn)行，而不是以反貧困為主要目標(biāo)［10］。學(xué)者們的研究，為我們揭示了治理老年貧困問(wèn)題的顯著特征。

1.政府在老年人貧困治理中占主導(dǎo)地位。無(wú)論是從新中國(guó)成立后到1986 年之間的基于生存的救濟(jì)型貧困治理，還是在此之后的三輪大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)治理，政府都在其中承擔(dān)了主要角色。1986 年由國(guó)務(wù)院牽頭成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”并在全國(guó)省、市、縣成立三級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)，同時(shí)制定并頒布了針對(duì)貧困治理的法律規(guī)定和管理?xiàng)l例，標(biāo)志著中國(guó)貧困治理形成了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和制度體系。同時(shí)，在農(nóng)村地區(qū)針對(duì)缺乏勞動(dòng)能力，無(wú)人贍養(yǎng)的鰥寡老人進(jìn)行吃、穿、燒、教、葬這五方面的保障，通過(guò)由縣鄉(xiāng)政府興辦敬老院形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的“五保”供養(yǎng)模式。

中國(guó)政府的貧困治理通過(guò)幾十年的努力取得了卓著的成就，由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)編織成的貧困治理機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了貧困治理網(wǎng)絡(luò)的全方位覆蓋，貧困治理政策也實(shí)現(xiàn)了扶貧開發(fā)政策與社會(huì)保障政策的有效銜接，農(nóng)民生存溫飽問(wèn)題基本得到解決。可以說(shuō)，這些成就是政府投入了大量的人力、財(cái)力才能夠取得的，但這種單一力量主導(dǎo)的貧困治理也在實(shí)踐中暴露出許多問(wèn)題，政府的財(cái)力和對(duì)扶貧資金的需求有很大的差距，扶貧資金逐年遞增，財(cái)政壓力愈發(fā)加重。而且，政府扶貧由于層層審批復(fù)核導(dǎo)致扶貧效率偏低，扶貧款項(xiàng)常常下發(fā)不及時(shí)、不到位甚至被挪為他用，更為嚴(yán)重的是一些地方出現(xiàn)了由扶貧資金引發(fā)的貪腐現(xiàn)象［11］。

雖然從20 世紀(jì)80 年代開始，中國(guó)政府就已經(jīng)在貧困治理中引入了非政府組織(NGO)進(jìn)行廣泛合作，一定程度上補(bǔ)充了政府貧困治理的財(cái)力資源，同時(shí)彌補(bǔ)了政府在農(nóng)村貧困治理中存在的效率低下的缺陷，但在整個(gè)貧困治理中，非政府組織所起到的作用仍然十分有限。國(guó)內(nèi)NGO 扶貧普遍對(duì)官方有很強(qiáng)的依附性，其自身的資源動(dòng)員能力十分有限，仍處于發(fā)展的初步階段。

2.老年人貧困治理政策的碎片化。中國(guó)老年人貧困治理政策上存在十分明顯的“碎片化”現(xiàn)象，這種“碎片化”體現(xiàn)為政府的多部門有各自體系的扶貧政策，造成城鄉(xiāng)間以及不同地區(qū)之間貧困老年人的治理水平千差萬(wàn)別。各部門所執(zhí)行的政策無(wú)法做到“無(wú)縫銜接”，造成許多貧困老年人游離于制度保障之外。

農(nóng)村地區(qū)雖然有一套成體系的貧困治理機(jī)構(gòu)，但農(nóng)村的貧困老人卻處于一個(gè)相當(dāng)尷尬的境地。對(duì)于那些無(wú)兒女贍養(yǎng)且沒有勞動(dòng)能力的貧困老人，農(nóng)村的“五?！闭咔袑?shí)解決了他們晚年生活的問(wèn)題。但對(duì)于那些雖有土地，并具有一定勞動(dòng)能力的老年人，受限于身體條件的制約，很難在“開發(fā)式”扶貧項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)脫貧，若子女外出打工或贍養(yǎng)不利，這些老人的境況便會(huì)每況愈下。

城鎮(zhèn)的貧困老人也同樣面臨類似的窘境，由于中國(guó)勞動(dòng)力供大于求加之勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)年齡的歧視，城鎮(zhèn)貧困老人顯然無(wú)法從再就業(yè)等開發(fā)式扶貧政策中獲益。而且，中國(guó)在貧困治理過(guò)程中重視農(nóng)村貧困治理而忽視城市貧困治理，有關(guān)扶貧部門主要精力甚至全部精力都集中于農(nóng)村的貧困治理［12］，中國(guó)的城市地區(qū)直至2014 年才在一些城市出現(xiàn)了對(duì)城市“三無(wú)”老人進(jìn)行“五?！惫B(yǎng)的政策。各地區(qū)執(zhí)行各自的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且地區(qū)間差距很大，曾經(jīng)因最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和管理權(quán)在區(qū)縣，造成一度存在近7 000個(gè)低保標(biāo)準(zhǔn)的情況。隨著十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，截至2015 年7 月已有北京、上海和南京將城鄉(xiāng)最低生活保障水平并軌，但其他地區(qū)的調(diào)整仍待時(shí)日。

3.貧困治理中老年人的邊緣化。老年人的貧困治理問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的二次分配問(wèn)題，再分配過(guò)程的要旨在于公平。目前，中國(guó)的反貧困資源主要有三大類:第一類是基本保障型資源，如低保、大病救助、醫(yī)保、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等;第二類是生產(chǎn)和生活補(bǔ)助資源，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、危房改造補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼;第三類是各種開發(fā)資金扶貧，直接用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展［13］。這三類資源中，由于老年貧困群體已經(jīng)基本脫離勞動(dòng)生產(chǎn)，僅能汲取基本保障型資源，現(xiàn)有政策制定的重心顯然并不側(cè)重老年貧困群體。

回顧中國(guó)扶貧治理的過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)政府部門的扶貧治理存在側(cè)重效率的傾向，這就將老年貧困群體在二次分配過(guò)程中推向了一個(gè)不利的境地，其主要體現(xiàn)在無(wú)論是在農(nóng)村抑或是城市地區(qū)，貧困治理政策都側(cè)重于開發(fā)式的扶貧手段，意圖激活農(nóng)村勞動(dòng)力或城鎮(zhèn)單位的活力，政策的主要受益者是年輕的貧困者，而貧困老年人由于其生理和心理的頹勢(shì)，在二次分配的競(jìng)爭(zhēng)中毫無(wú)優(yōu)勢(shì)，也就愈加邊緣化。

貧困的治理并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的投入—產(chǎn)出的過(guò)程，但執(zhí)政者往往由于政績(jī)的考量需要看到“效果”，與其他扶貧投入相比，老年人貧困治理的投入是最難見到成效的，加之貧困老年人在社會(huì)政治中幾乎沒有話語(yǔ)權(quán)，“逆來(lái)順受”式的堅(jiān)韌和被動(dòng)使這一群體在資源分配過(guò)程中被忽視的風(fēng)險(xiǎn)大大加強(qiáng)。

三、創(chuàng)新老年貧困治理模式的思考

隨著十八屆四中全會(huì)提出貫徹“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，學(xué)術(shù)界針對(duì)社會(huì)治理的探索產(chǎn)生了極大的熱情。社會(huì)治理指的是個(gè)人和機(jī)構(gòu)、公共和私營(yíng)部門共同管理其日常事務(wù)的綜合治理，它是一個(gè)持續(xù)的、伴隨著多元意見的沖突、調(diào)解和合作的過(guò)程。世界銀行和聯(lián)合國(guó)教科文組織都認(rèn)為，權(quán)益人(社區(qū)居民以及貧困者)參與是反貧困政策及項(xiàng)目的重要組成部分。針對(duì)貧困的社會(huì)治理問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)計(jì)公民共同參與式的項(xiàng)目來(lái)治理貧困。在中國(guó)傳統(tǒng)的老年人貧困治理模式中，貧困老年人群體始終處于被動(dòng)的、單向的救助接受狀態(tài)，而共同參與式的反貧困治理則強(qiáng)調(diào)扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)的不利局面，通過(guò)調(diào)動(dòng)貧困者的參與性，使其與社區(qū)成員形成有機(jī)聯(lián)結(jié)，形成一張“社會(huì)安全網(wǎng)”，強(qiáng)化其社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)其“增能”［14］。

1.優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。治理是否會(huì)取得成功，其關(guān)鍵在于治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是否科學(xué)。西方國(guó)家的貧困治理項(xiàng)目普遍采取社區(qū)或共同體等作為貧困治理項(xiàng)目的基本單位，各項(xiàng)目會(huì)結(jié)合地理區(qū)域或成員共同價(jià)值的差異形成具有自身特色的治理方案。貧困老年人群體急需解決的不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的困境，更多的是要在社會(huì)支持、精神關(guān)愛和生活服務(wù)等方面進(jìn)行幫助。在針對(duì)老年人的社區(qū)參與項(xiàng)目中，美國(guó)的“村莊模式”(Village Model)提供了一套可以應(yīng)用于低收入社區(qū)老年人長(zhǎng)期生活照護(hù)的模式，在針對(duì)社區(qū)老年人貧困治理的項(xiàng)目中具有一定的代表性和借鑒性。整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行中最重要的部分便是“帶頭人”及社會(huì)工作者?！皫ь^人”一般產(chǎn)生于群體成員之中，具有共同的價(jià)值觀，其職責(zé)主要為成員之間的溝通、召集并發(fā)起協(xié)商，其與社會(huì)工作者一同作為聯(lián)結(jié)外部資源及成員內(nèi)部的紐帶。對(duì)于老年貧困者的普遍需求，如日間照護(hù)、長(zhǎng)期護(hù)理、醫(yī)療診查等，主要通過(guò)兩種渠道進(jìn)行滿足，一種是通過(guò)“帶頭人”與社會(huì)工作者從外部得到資源，如政府資金支持，購(gòu)買外部服務(wù)，招募志愿者;另一種便是在成員內(nèi)部進(jìn)行志愿者的招募，使成員內(nèi)部形成互助共濟(jì)的效果，志愿者可以無(wú)償服務(wù)或通過(guò)換取服務(wù)券的方式為自己儲(chǔ)存服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，以便在未來(lái)為自己換取等價(jià)的服務(wù)。這一樹形的組織結(jié)構(gòu)能夠幫助老年貧困群體更好地獲取外部支持，并通過(guò)內(nèi)部成員的互動(dòng)形成良好的社會(huì)支持體系，加強(qiáng)了成員內(nèi)部的社會(huì)資本。

2.最大限度地取得社會(huì)支持。有效治理老年人貧困的決定因素之一，是社會(huì)對(duì)治理老年人貧困的支持程度。政府在這種社會(huì)治理模式中主要起到經(jīng)濟(jì)支持和政策法規(guī)支持的作用。政府主導(dǎo)型的貧困治理需要花費(fèi)大量的人力和財(cái)力，而社會(huì)治理模式大大減輕了政府的行政負(fù)擔(dān)。政策法規(guī)是保證這一模式得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)，政府部門要制定完備的法律法規(guī)為多元主體共同治理老年人貧困提供法律保障。

社會(huì)工作者在老年人貧困治理中起到核心的作用。社會(huì)工作者的職責(zé)在于服務(wù)和資源的整合與分配，通過(guò)從外部招募志愿者、與政府或NGO組織獲取資源，與社區(qū)服務(wù)提供商進(jìn)行議價(jià)并購(gòu)買，將外部資源整合并傳遞到社區(qū)需要幫助的貧困老人。社會(huì)工作者在整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中不僅承擔(dān)著協(xié)調(diào)內(nèi)部成員并連接外部資源的任務(wù)，同時(shí)也進(jìn)行著引導(dǎo)和教育貧困老年人按照互幫共濟(jì)的形式使整個(gè)系統(tǒng)得以運(yùn)行。貧困老人需要通過(guò)合適的訓(xùn)練和支持使他們能夠勝任在社區(qū)中發(fā)揮職責(zé)并成為決策制定的一員，這種訓(xùn)練可以幫助提高這一組織的能力，能夠減少他們?cè)谔幚韱?wèn)題過(guò)程中對(duì)精英及外部援助的依賴。

此外，“帶頭人”、志愿者及第三方組織在這一模式中可以更加充分地發(fā)揮自己的作用，成為外部資源的重要提供者。

3.正確認(rèn)識(shí)和把握老年貧困治理機(jī)遇。在中國(guó)，創(chuàng)新社會(huì)治理的時(shí)代背景為中國(guó)老年人貧困的社會(huì)治理創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。習(xí)總書記提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”，鼓勵(lì)探索社會(huì)各主體共同管理社會(huì)事務(wù)的新型社會(huì)治理模式。而創(chuàng)新性的老年人貧困的社會(huì)治理模式，不僅將政府從繁重的扶貧任務(wù)中解放出來(lái)，更能有效地將社會(huì)各方資源組織起來(lái)，一同進(jìn)行老年人貧困治理。對(duì)非政府組織和社會(huì)工作組織來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新社會(huì)治理為他們提供了一次千載難逢的發(fā)展機(jī)會(huì)，在政策的支持和法律的保障之下，非政府部門可以更好地在對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶中發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。從貧困老年人的角度看，共同參與式的貧困治理給予了這一群體更多的政治話語(yǔ)權(quán)，有利于提高這一群體的社會(huì)資本，為更公平地參與資源的二次分配提供了保障。

中國(guó)老齡化進(jìn)程的加速，使各界重視并關(guān)注老年人問(wèn)題。根據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)目前的老年貧困群體超過(guò)2 000 萬(wàn)人，如此龐大的數(shù)量已經(jīng)引起社會(huì)各界對(duì)如何解決老年人貧困問(wèn)題進(jìn)行反思。老年人貧困的治理并不能簡(jiǎn)單地通過(guò)政府救助金的投入而緩解，由老年貧困帶來(lái)的一系列如貧困的亞文化、精神匱乏及健康狀況惡化等問(wèn)題，都是需要通過(guò)社會(huì)各界的共同努力才能得到解決的。只有社會(huì)化的老年貧困治理，才能全面地解決老年人貧困的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程為貧困老年人社會(huì)治理模式的推廣提供了條件。隨著中國(guó)各地區(qū)逐漸推動(dòng)城鄉(xiāng)最低生活保障一體化，城市和農(nóng)村地區(qū)貧困老年人的保障標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)靠攏，大大提高了農(nóng)村地區(qū)貧困老年人的生活水平。同時(shí)，城市化和城鄉(xiāng)一體化為社區(qū)化的老年人貧困治理提供了地理空間方面的便利條件，相對(duì)集中的居住環(huán)境能夠更有效地推行新型的社會(huì)治理方案。

4.積極應(yīng)對(duì)老年貧困社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)。社會(huì)治理主體能動(dòng)性的調(diào)動(dòng)比較困難。貧困老年人本身在社會(huì)治理過(guò)程中擔(dān)任著非常重要的治理主體角色，能否充分調(diào)動(dòng)貧困老年人的主觀能動(dòng)性對(duì)治理的效果起著非常重要的作用。但貧困老年群體由于長(zhǎng)期處于一種弱勢(shì)和邊緣化的狀態(tài)，加之教育程度普遍偏低，調(diào)動(dòng)這一群體的自主管理和互助共濟(jì)存在著很大的困難。要努力通過(guò)教育和培訓(xùn)，使貧困老年人懂得如何維護(hù)和捍衛(wèi)自身的權(quán)力，如何通過(guò)社區(qū)群體間共濟(jì)互助解決晚年生活中存在的問(wèn)題，同時(shí)也應(yīng)該給予這一群體更多的人文關(guān)懷，提升他們的自尊和使命感。

對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)治理的政策和法律還不完全明確。法律是保障創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)，國(guó)外的社會(huì)化貧困治理項(xiàng)目的運(yùn)行都有著完備的法律法規(guī)作為前提。而目前中國(guó)對(duì)老年人貧困社會(huì)治理方面的法律條款仍是空白，無(wú)法從法律上對(duì)社會(huì)治理的合法性得到保障，不利于對(duì)老年人貧困問(wèn)題的創(chuàng)新性社會(huì)治理進(jìn)行推廣。相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)并完善有關(guān)的法律制度，為改革提供法律制度的保障。

社會(huì)工作者數(shù)量匱乏，社會(huì)工作亟待發(fā)展。中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，社工的專業(yè)化、職業(yè)化水平較低，社工體系普遍存在崗位不足、人才吸引力低下的問(wèn)題。與發(fā)達(dá)國(guó)家社工占總?cè)丝诩s2‰的比重相比，中國(guó)的專業(yè)化社工人才僅占總?cè)丝诘?. 29‰。而在老年貧困的社會(huì)治理模式中，必須有大量的具有專業(yè)素養(yǎng)的社會(huì)工作者參與其中，才能夠保證這一體系的順利運(yùn)行。因此，必須加快中國(guó)社工體系的發(fā)展，吸引更多專業(yè)社工人才，才能為老年人貧困治理創(chuàng)新提供充足的人力資源。

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